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最高法院法官改為政治任命,司改飲鴆止渴!

國政分析 內政

作者: 何展旭 ( 4月28日 10:37)
關鍵字:司法改革國是會議 終審法院 最高法院法官政治任命

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(圖片來源:總統府:總統府司法改革國是會議籌備委員會。)
前全國司法改革國是會議討論有關終審法院改革,除大幅縮編最高法院法官員額外,其任命方式亦改為由總統提名,經立法院同意後任命,或者由總統圈定人選直接任命。司法院表示此係因應金字塔型訴訟制度改革之配套措施,然而不但一般民眾擔心政治介入司法,甚至基層法官亦憂心最高法院法官改為政治任命,不僅會扭曲司法公信力,更易與一黨獨大的國會形成共生關係,將破壞司法獨立。顯見最高法院法官改由總統任命,並非單純的只是選任方式改變,更將影響司法權的運作與地位。

現行終審法院法官選任之沈疴

依「法官法」及「法院庭長、法官、委員遴選要點」等相關規定,目前我國終審法院法官的選任(包括包括最高法院、最高行政法院之法官及公務員懲戒委員會委員),係由機關首長擬具推薦人選,或司法院就推薦名單外之符合資格之人員,擇優提出建議名單後,由司法院院長提請人事審議委員會審議通過後,再由總統為形式上之任命(參照憲法第41條),此與德、法等大陸法系國家,由法官遴選委員會或最高司法委員會提交總統任命之方式,大致相同,然而實際上卻有諸多弊端。

首先,目前選任機制的外部民主監督不足。司法院人事審議委員會既掌審議各級法院法官、公務員懲戒委員會委員之任免、轉任、遷調、考核、獎懲等事項之權,故其為控制與監督法官人事的重要組織。在法官法施行前,人審會係由司法院院長、副院長、秘書長、最高法院院長、最高行政法院院長、公務員懲戒委員會委員長、司法院各業務廳廳長、高等法院院長等12名當然代表,以及12名由法官票選之代表,全由司法體系內部自行掌控,並無司法體系以外之成員,完全缺乏外部監督機制。

依現行法官法第4條第2項規定,人審會之組成,除主席仍由司法院長擔任及原有的法官代表12人外,官方代表11人改由司法院長指定,另置外部委員3人,由法務部、律師公會全國聯合會各推舉檢察官、律師以外之人3人,送司法院長遴聘。目前人審會組成方式雖較以往略微增加外部參與機制,但司法體系官方色彩仍重,尤其是司法院院長具有將近半數委員的指定權,人審會運作難保不受個人因素之影響,不僅外部監督仍屬不足,亦無法達成法官人事制度民主化、自治化、透明化之目的。

其次,人事審議恆受非專業因素之影響。依「法院庭長、法官、委員遴選要點」第4條規定,最高法院法官之遴選與提名,應「擇品德、學識、工作、才能優良者,參酌年資、期別」,是人審會在審議時亦應按此為之,然實際上卻非如此。人審會在法官的任免、升遷、調動與懲處等事務審議上,常受到年資、期別等非專業因素的影響。最高法院在推薦法官人選時,常以「資深」與否作為依據,而非以品德、學識、工作才能等作為推薦標準。從而人審會對於法官人事的審議上,亦多受制於這些因素,而無法作出適切的決議。

此外,目前的提名方式有其缺陷。最高法院法官的選任,依規定應由司法院提出人選,並送人審會審核,但以往的潛規則卻是由最高法院庭長推薦人選,經庭長會議討論確認,再報給司法院,司法院對於最高法院推薦名單,依慣例幾乎照單全收直接交由人審會審議,司法院未落實提名權,形同最高法院院長可實質操縱最高法院法官人事任免,而獲選擔任最高法院法官者,幾乎無法擺脫裙帶關係與近親繁殖的情形。2012年曾發生基層法官連署要求票選最高法院院長,以及最高法院法官人選無須經最高法院同意,即肇因於此。

法官法施行後,司法院院長可指定11名人審會委員,無疑提高其對人審會的影響力,同時修正「法院庭長、法官、委員遴選要點」,將最高法院院長推薦人選限縮至冊列人數四分之一,似乎藉此導正以往提名的缺失。然而此是否可擺脫長年以來的陋習,或是反而讓司法院院長可以實質操縱終審法院法官人事的任免?吾人不得而知,但從司法院研議將最高法院法官改為政治任命,似乎已可略見端倪。

終審法院法官改為政治任命,犧牲司法獨立

從國民人口數及法官人數來看,相較於其他國家,我國終審法院法官人數偏高,確有必要適度裁減,但員額縮減並不意味任命方式也須須併調整。然而司法院規劃縮減終審法院法官員額,將最高法院法官人數,從目前108人,降為15至17人,最高行政法院法官則為5至7人,同時又將任命方式亦改由司法院長從一審或二審法官中,提出應任名額的三倍人選,經遴選委員會選出應任名額二倍人選,交由總統提名,經立法院同意後任命,或者由總統圈定人選直接任命。換言之,總統或國會對於終審法院法官之任命,將具有實質影響力,甚至是最終的決定權。司法院認為終審法院法官改為政治任命,可以增加民主正當性,但卻可能因此犧牲司法獨立。

在三權分立的國家,法官多非透過人民直選舉產生,相較於行政、立法兩權,司法的民主正當性自然較弱,因而如何強化對司法的民主監督,同時確保司法獨立性,避免司法受到政治力的影響,厥成為重要的課題。

從歐陸法系終審法院法官產生方式來看,德國聯邦法院法官,由出缺法官管轄範圍相關的部長及法官選任委員會提名,交聯邦總統任命。法國最高法院法官亦是由最高司法委員會提名,直接交總統任命。由此可知,在整個法官選任的過程中,提名階段是最重要的環節,如何強化法官選任委員會民主監督機制,才是真正的關鍵,反而排斥總統或國會等政治權力為最終的實質決定。

事實上,維護司法獨立,除了確保審判獨立之外,同時也要讓司法擁有自主運作的空間,這當然包括選任法官的人事決定。在憲政運作上司法最易遭質疑的,就是民主正當性的問題,然而司法權的行使仰賴法官的專業知識,且只能依法審判,並非毫無民主當性可言,因此法官不一定須要透過選舉,或向選舉產生的國會負責。由此觀之,以增加民主正當性作為終審法院法官改為政治任命的理由,顯屬不當。如果為增加司法的民主正當性,將法官改由人民直接選舉產生,豈不更有正當性?

在法官選任的問題上,如何求取司法獨立與民主監督的平衡,是一個非常困難的課題,這必須考量司法歷史文化,以及民主政治實踐的情形,作出適當的抉擇。以台灣目前的政治文化現況,將終審法院法官改為政治任命,總統或國會介入法官的選任,不僅無法增加司法的民主監督,反而會增加黨派干涉影響司法人事的空間,導致司法政治化的危險。

有質疑政治任命後的最高法院法官,是否因討好提名的執政黨,而作出不適當判決?司法院方面亦坦承「扭曲和任何情況都有可能發生」,顯見終審法院法官改為政治任命,無法避免引發政治干涉司法的後遺症。對此司法院卻僅表示「相信大多數法官是公正客觀」,以及「提名作業上選任超脫政黨及獨立審判的法官」,對於可能引發政治化的危險,一副消極束手無策的態度。在這種情形下,賠上司法獨立,換取終審法院法官改為政治任命,還能算是改革嗎?當政治權力凌駕司法,又如何期待司法能夠獨立於政治權力運作?

尤有甚者,倘若將終審法院法官的任命交由國會同意,以目前人民對立法院整體素養和道德尚有疑慮的情形下,不僅能否發揮把關功能猶有可疑之外,也將更加助長請託關說的歪風。去年總統甫提名某位大法官,立法院隨即出現其擔任立委的妻子,送給其他立委的禮盒,未來立法院若握有決定終審法院法官任命的同意權,這種曲迎國會議員的情景恐將層出不窮。

此外,依憲法第78條「司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權」,以及第79條第1項「司法院設大法官若干人,掌理本憲法第七十八條規定事項」等規定,由司法院大法官專責憲法解釋,以及審查法律、命令等抽象規範是否違憲,採所謂「集中式的抽象違憲審查制度」,但不包括審查具體個案裁判是否違憲。以往大法官擴張違憲審查的範圍,涵蓋「判例」與「各終審法院之決議」等,引起與終審法院的齟齬,造成審判權對抗釋憲權的局面。

在權限未能完全釐清的情形下,此次司改國是會議又決議推動「裁判憲法審查制度」,讓大法官可以審查具體個案裁判的違憲與否,終審法院與大法官間職權衝突,預料將爭議不斷。如果終審法院法官的任命又改採政治任命,甚至與大法官一樣都經國會同意後任命,在政治力背書或介入的情形下,無疑提供終審法院對抗大法官的動能,未來兩者職權爭議恐越演越烈!

終審法院法官選任的改革,應調整遴選審議機制

綜上所述,我國目前終審法院法官的選任,近似德、法等大陸法系國家,由法官遴選委員會或最高司法委員會提交總統任命之方式。問題的關鍵在於,我國司法院人事審議委員會的組成,雖然已有外部委員參與,但大多數委員仍司法體系成員,民主監督機制明顯不足,以致出現封閉系統的弊端。以德國為例,聯邦法院法官選任委員會的委員,一半依職務產生,另一半則選舉產生,前者是由各邦相關部長組成,後者則由聯邦眾議院就各黨團推薦的人選選任,並非由司法人員所主導。

由此觀之,我國終審法院法官的選任,若能改變目前遴選及人事審議的機制,例如提高人審會外部委員名額,讓其他憲法或相關機關,以及司法專業團體參與司法人事運作,發揮一定的影響力,即可消除民主監督性不足的疑慮。倘若不此之圖,冒然將終審法院法官選任的最終決定權交由總統或立法院,輕啟政治干涉司法之門,甚至引爆司法機關權限衝突,這樣賠掉司法獨立的「改革」,根本就是飲鴆止渴!

蔡英文總統在競選提出司法政策時,曾指出:「當執政者仍舊沉迷於透過個案以及人事控制的方式,操弄政治性案件的威權印象時,基本人權以及司法獨立將成為第一線的犧牲者」。如果蔡政府主導的司法改革,提出終審法院法官改為政治任命之議,只是想要將司法審判權力攬為己有,由執政勢力任意驅使,蔡總統預言真的就一語成讖!

(本文刊登於106.04.27《風傳媒》觀點投書)

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