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「川習會」 後的美中台競合新架構

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作者: 曾復生 ( 5月16日 12:13)
關鍵字:習川會 川普 美中台關係

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(圖片來源:Wikimedia Commons,Donald Trump。)
一、前言

美國總統川普與大陸國家主席習近平,於2017年4月6、7兩日,在美國佛州海湖莊園進行會談。雙方同意建立「美中全面對話」新架構,包括外交安全、全面經濟、執法與網路安全,以及社會與人文等四大領域;同時,川普接受習近平邀請,將於2017年間訪問中國大陸;此外,「川習會」後並未發表聯合聲明或公報,也未提及台灣問題。不過,川普匠心獨具的安排在6日晚宴後告訴習近平,美國已經發射戰斧巡弋飛彈攻擊敘利亞的軍事行動,隱含警告中共當局,「如果北京不願意或不能配合華府對北韓的政策措施,美國將準備制定自己的方向與行動」。

川普在會談前接受福斯新聞網(Fox News)訪問指出:「誰也不知道川習會如何發展」,並強調美中貿易關係多年來都未獲公平待遇,過去的美國總統都沒有正確地處理此事,但是,川普也預測中國大陸會協助美國制衡北韓。隨後,美國務卿提勒森在迎接習近平代表團後表示,美國確實有意願與中國大陸合作,但也理解到中方為美國利益帶來的挑戰;同時,美中兩國的交流聯繫已有45年,美方承諾將繼續維持未來45年的交流,並營造建設性、合作、結果導向的政策;此外,美國堅持的是民主價值,美方將會在兩國的共同目標、安全與繁榮方面繼續合作,但也不會迴避交流討論,因為這對縮小彼此分歧仍有必要。最後,提勒森強調,「希望中國大陸能節制北韓的核武與飛彈持續發展,而控制北韓行為的策略,或許可以動用中方在聯合國安理會的職權,或升高對北韓的制裁層級」。美國「外交關係協會」(CFR)會長哈斯則認為,「川習會」是川普總統最重要的外交政策活動,若雙方能避免貿易戰,建立對北韓的處理機制,就算是成功的峰會。

隨著美中在地緣戰略的矛盾與日俱增,而且在經貿領域的利益衝突相繼湧現,美國認為中共不願盡力協助處理北韓核武及飛彈威脅問題,更不高興中共軍力持續在南海與東海擴張;反之,中共也不喜歡美國持續對台軍售,以及在南韓部署薩德反飛彈系統。這次的「川習會」雖然不能立刻解決這些問題,但雙方已經討論北韓核武危機、貿易逆差、中美關係新架構、南海議題、網路安全、反恐合作、社會與人文交流等,並坦白溝通想法與可能做法,然後再由兩國相關部門高階官員持續對話,以利共同處理並解決問題。2017年4月6日,川普在接待習近平的晚宴結束後表示,「到目前為止,我無事可奉告,但我們已經發展出友誼」,長遠而言,「我們將會有非常好的關係」。4月7日,川普在雙邊會談後表示,美國與中國關係取得具大進展,期待未來多次會晤,「相信許多潛在糟糕問題將會消失」;至於習近平則指出,這次會晤對未來中美關係發展,具有特殊重要意義,雙方已經達成重要共識,並建立信任與工作關係友誼。

這次「川習會」雖然只有24小時,但雙方會談陣容均格外龐大,中方代表還包括國務院副總理汪洋、中共政策研究室主任王滬寧、中共中央辦公廳主任粟戰書、國務委員楊潔箎、外長王毅、中共軍委參謀長房峰輝,以及經濟財政顧問劉鶴等;美方代表則有國務卿提勒森、國防部長馬提斯、財政部長努欽、商務部長羅斯、國安顧問麥馬斯特、白宮幕僚長浦博斯、策略長巴儂、白宮經濟委員會主席科恩、國安副顧問鮑威爾,以及川普的女兒伊凡卡與女婿庫許納等人士。相較於2013年6月在加州陽光莊園舉行的「歐習會」,以及2015年9月習近平對美國進行的國是訪問,均有充份時間準備,這次的「川習會」是在會談前一週才敲定,顯得過於倉促,讓各界好奇到底川普與習近平急於會談的理由,同時也對會談成果抱持保留態度。

2017年3月31日,川普總統簽署兩項行政命令,要求商務部在90天內完成全面檢視美國貿易逆差報告,查明哪些國家和產品讓美國每月貿易逆差達到近500億美元;第二項行政命令要求確實徵收反傾銷稅和反補貼稅,似乎針對美國最大貿易逆差國包括中國大陸(3470億美元)、日本(690億美元)、德國(650億美元)等國,因為美國不容再有「巨額貿易逆差」和「工作流失」。不過,《紐約時報》認為,川普頒布的這兩項行政命令,反而顯露川普政府貿易政策沒有頭緒,同時,川普政府的經貿、國安與外交團隊還有許多要職懸缺,另白宮權力核心圈對經貿與國安大政方向,尚未形成明確共識,所以川普想爭取一些時間,讓各執己見的核心顧問群們,有機會協調出一致的經貿與國安政策方向。在「川習會」中,雙方同意發展新的貿易投資談判百日計畫,以縮減美國的貿易逆差,並推進「中美雙邊投資協定」談判。

儘管美中因貿易逆差與北韓議題而關係緊張,但習近平與川普在海湖莊園仍能輕鬆互動。畢竟,川普需要藉由重大外交事務或軍事行動,展現總統的能量與氣勢,以利在國內施政遭遇挫敗後扳回一城。中方官員則指出,「中國方面最高優先考量是確保習主席不會沒面子」,讓習近平藉由「川習會」向全世界展現,他可以與美國新政府打交道,並與美國總統平起平坐。

對美中兩國而言,這次「川習會」最主要目的可以用「交友」、「定調」和「對表」來形容。此前習近平同川普多次通電話和通信,這次直接見面會晤「交友」,將使雙方的個人關係,以及兩國關係良性互動,成為更好的合作夥伴;同時,「定調」就是對中美關係未來發展塑造良性互動架構;「對表」則是對自己最關心的議題與核心利益,坦誠地向對方溝通表明。這次的「川習會」在形式上雖然能夠達成全面對話共識,將對美中關係建立「共同進化」新模式,藉以推動重大議題的時程表,並有機會讓中美關係成為,以結果為導向的建設性合作夥伴。但是,川普善變的交易性格,以及美中結構性的戰略互疑深重,仍將讓美中關係繼續處在不確定的狀態。

二、習近平與川普重塑世界格局

大陸國家主席習近平於2017年1月18日,在聯合國日內瓦總部指出,未來5年,中國大陸將進口8兆美元商品,吸收6000億美元外資,並對外投資7500億美元,出境旅遊將達7億人次,為世界發展帶來更多機會。與此同時,共軍部署在東北的東風41洲際核導彈進行試射,確認這款射程約1萬4千公里,配置10枚核彈頭的固體燃料機動型導彈,可以打擊美國全境以維持第二擊戰略威懾能量。

習近平強調,中國大陸從一個積貧積弱的國家,發展成為世界第二大經濟體,靠的不是對外軍事擴張和殖民掠奪,而是人民勤奮工作與維護和平發展正道。習近平表示,「世界好,中國才會好;中國好,世界才更好」,中國大陸維護世界和平、促進共同發展、打造夥伴關係、支持多邊主義的決心不會改變,並在足夠的戰略威懾實力前提下,堅持「合作是中美關係唯一正確的選擇」,為世界大格局定下基調。

反觀美國總統川普於2017年1月20日,在華府就職演說表示,將以「美國優先」為執政核心價值,要買美國貨,雇用美國人,並痛批華府政治圈與世界各國,運用不公不義手段,剝奪美國人民的工作與財富,為美國帶來浩劫。川普在演講中充滿憤怒情緒與焦慮,認為過去美國花掉鉅額軍費捍衛盟國,卻忽略美國自身的安全與繁榮,導致美國人民陷入失業與貧窮的痛苦。

2017年1月12日,美國聯準會主席葉倫發表演說指出,美國中學學歷的45至54歲中年白人死亡率攀升,「反映經濟不安全感加深」,是令人憂心的趨勢,凸顯川普新政府強調「美國優先」的急迫性。但是,《紐約時報》卻認為,川普上台預告一個樂於以美國馬首是瞻的世界格局,即將告終,因為川普新政府的世界觀已經改變,並把各國當成競爭對象,準備運用各種經貿民族主義措施,以及強勢雙邊談判策略,為美國爭取優勢地位與利益,讓美國再度強大。

至於習近平則表示中國大陸不會想取代美國,並主張中美應共同發展穩定經濟基礎,鼓勵川普跳出貿易保護主義「黑屋子」,讓溫暖陽光和新鮮空氣,孕育美國健全財政新芽茁壯,從根本上解決美國政府19.7兆美元國債壓力。不過,習近平目前治理中國大陸同樣也將面臨嚴峻考驗。在內政領域,新興中產階級社會力正蓬勃成長,現行政治體制要如何吸納轉化,成為推動經濟社會升級的正能量,將考驗執政的共產黨與時俱進的生命力。在地緣戰略方面,東北亞的美、日、韓飛彈防禦體系,針對中國大陸的圍堵架構已經整合成功;南海爭端與台灣問題也讓美國找到牽制中共的著力點,並有利其加速建構「亞太安全網」,以遏制中共在西太平洋與印度洋發展影響力。另在國際經貿投資領域方面,歐美發達國家對於中國大陸企業積極擴張版圖,進入關鍵基礎建設,獲取高科技能量與市場,並進一步主導產業規格與標準等關鍵性措施,仍採取高度防範策略與保護主義。因此,習近平雖在「世界經濟論壇」倡導經濟全球化,反對保護主義,但在提升中國大陸影響力之路,仍然充滿荊棘與路障。

自從美國爆發金融海嘯危機,以及維基洩密文件披露美國操控世界各國手法後,美國引領世界的威信、能量與道德高度已受重創。同時,美國不願進行痛苦的經濟結構改革,反而採行取巧的貨幣量化寬鬆策略,狂印鈔票把債務推給世界各國承擔,同時又興起經濟民族主義,背離自由貿易市經濟價值,更讓世人警覺美國的虛偽與不負責任。

中國大陸已是全球第二大經濟體,還是美國主要債權國。目前世界各國雖繼續擁抱美元資產,但也開始選擇持有人民幣資產保值。只要人民幣的國際信用與流通性,隨著中國大陸綜合國力上升,擁有足夠實力扮演全球金融危機的「穩定器」,以及國際匯率變動的「避風港」,讓人民幣成為全球交易投資儲備貨幣。屆時,中美兩國在世界競逐的格局勢將重新定位。

三、台灣換北韓 習近平不答應

自從川普就任美國總統以來,其是否會接受季辛吉的建議,與習近平達成「台灣換北韓」的大交易,已經成為亞太國家高度重視議題,甚至有觀察人士認為「北韓可能是台灣的罩門」。

2017年2月9日「川習通話」,達成兩國元首儘早會面共識。美國前國安顧問季辛吉希望川普上任後的美中互動,能夠建立"共同進化"的競合關係,並透過現任副國會安顧問麥克法蘭,推動美中簽署第4聯合公報,以利川普政府落實「台灣換北韓」的政治交易,並規劃在2017年4月的「川習會」敲定協議,讓美國擺脫漸成包袱的台灣,換取北京默許華府對北韓採取「斬首行動」,運用軍事手段推翻金正恩政權,解除東北亞核武導彈危機。不過,4月7日「川習會」,中美雙方並未發佈有關台灣問題的聯合聲明或公報,顯示北京與華府在「川習會」,並未觸及「台灣換北韓」的大交易。

「台灣換北韓」大交易應是川普方面主動提出,但習近平認為台灣問題與北韓核武,實屬一碼歸一碼。台灣問題事涉中國主權統一與領土完整,不能拿出來談判交易,而且習近平相信,處理台灣問題的優勢已經在大陸這邊,美國干預台灣問題的意願與能量也已大不如前,北京沒有必要拿台灣問題與華府交易。至於北韓核武問題,習近平則認為美國有意阻止核武擴散,符合北京的利益,但華府要求北京斷絕與北韓的關係,則是相當危險的事情,恐造成朝鮮半島動盪不安,不利中國大陸週邊和諧發展形勢。

更何況川普與國務卿提勒森,曾經先後表示將考慮讓南韓與日本擁有核武,甚至鼓勵安倍政府強化軍力,更讓習近平對美國的東北亞戰略心生疑慮。因此,習近平當然不會冒然同意「台灣換北韓」大交易。同時,南韓政局演變正朝有利北京方向發展,主張暫緩部署薩德飛彈系統的在野黨總統候選人文在寅,目前在民調領先其他候選人。今年5月南韓新總統上台後,南北韓的關係可能會有戲劇性轉折,朝向接觸對話方向前進,恐讓美日佈局拉緊南韓,推翻金正恩政權的盤算落空。因此,習近平若於今年4月間,匆匆與川普達成「台灣換北韓」大交易,豈不是成了寃大頭。

目前,北京當局將川普政府視為運作失靈的政治體系,川記健保自國會撤案,突顯國會朝野政黨,以及府會間的惡鬥均趨向惡化,聯邦政府債台高築恐將要面臨暫時關閉危機,加上川普用人哲學特殊,已經讓白宮決策權力結構亂成一團,導致顧問群形成派系角力,不利重大政策的溝通協調,遑論貫徹執行。同時,亞太國家對於美國是否能夠重振經濟,維持國防安全能量與承諾,已經出現信心動搖的微妙變化。國務卿提勒森在南韓訪問時強調,對北韓的「戰略耐心」已經告終,軍事行動將是美國的選項之一,在此之前,國安副顧問麥克法蘭建議川普總統針對北韓提出應對選項,包括動用軍事力量或尋求政權更迭,已經令日本與南韓陷入被迫捲入戰爭的焦慮,日本首相安倍於4月6日致電川普,希望能瞭解「川習會」討論的議題,以及美國對處理東北亞問題的態度。更關鍵的是,美韓聯軍雖然在朝鮮半島部署重兵,並勤練特種部隊的「斬首行動」,但卻始終沒有把握一舉殲滅金正恩政權,以及北韓火力強大的軍事報復能量,讓首爾與東京都可能成為戰火下的廢墟,何況美國跨國企業在南韓擁有龐大資產與商業利益,豈能允許川普冒然採取軍事行動,造成巨大損失。

據此研判,川普方面提出「台灣換北韓」大交易,根本就是假議題。大陸外長王毅曾經提出「雙暫停」建議,呼籲美國與兩韓回到外交途徑化解軍事危機。至於台灣高度憂心的「川習會」變數,以及「台灣換北韓」大交易的焦慮,在習近平不答應川普提議的狀況下,暫時可以鬆口氣。

四、川普總統內政困局恐持續惡化

美國蓋洛普民調機構3月下旬發佈最新報告指出,川普總統的施政滿意度只有37%,不滿意度卻高達58%。顯示川普就任兩個月以來,多數美國民眾並沒有感受到「美國再度強大」。

川普雖一再強調「美國優先」,指責北約等盟國揩美國的油,欠美國的錢,不願增加分攤軍事安全成本;同時,川普又不顧亞太國家的利益與感受,冒然宣佈退出「跨太平洋夥伴協定」,讓美國失去世界級大哥的領導氣度風範;此外,川普總統批評主流媒體是「美國人民的公敵」,強調新聞界不斷運用「假新聞」,攻擊川普新政府的信譽與正當性,但川普卻忽視新聞自由是民主文明社會基石,也是促進美國社會不斷反省進步的原動力。川普不懂得善用媒體,效法羅斯福總統的爐邊談話,成為推動政務的能量倍增器,更讓世人覺得川普真的把美國總統格局做小了。

目前,美國聯邦政府債務接近20兆美元,需要國會每6個月同意的「預算臨時支付方案」,已經於2017年3月15日到期,美國財政部雖然啟動「非常手段」,停止提撥退休準備金等措施,儘量延緩債務違約引爆,但國會若不再同意提高舉債上限,或不同意「預算臨時支付方案」再延6個月,川普政府恐將在2017年10月間面臨暫時關閉窘境。川普政府若想再祭出狂印美鈔,把聯邦政府債務問題輸出給世界各國分擔的計謀,恐怕也難再奏效,因為世界主要貿易大國對於川普準備推動的貿易保護主義戒慎恐懼,勢必會調整持有美債的比例,把珍貴的外匯存底轉為購買黃金保值,或其他強勢貨幣,讓美元的國際儲備貨幣地位鬆動,導致美國的世界經貿與金融領導地位下滑。

世界銀行執行長喬琪娃即表示,自金融海嘯以來,全球經濟尚未回到成長軌道,但全球化已提升全球人類所需,呼籲美國總統不要為了反全球化而因小失大。像美國這樣的大國若任意採取貿易保護主義,絕對會改變全球貿易秩序與版圖,並製造國與國間的信任危機。

2017年3月20日,美國聯邦調查局長柯米與國家安全局長羅傑斯在國會作證指出,川普總統宣稱遭前總統歐巴馬竊聽的說法,並沒有具體證據支持,已經重創川普身為總統的威信。同時,柯米證實聯邦調查局已經於2016年7月,啟動針對川普陣營在大選期間,是否與俄羅斯有關聯的調查案,以及競選團隊和俄羅斯之間是否存在任何協調,是否涉及任何犯罪。美國國會參、眾兩院的情報與司法委員會,亦將陸續召開調查聽證會,針對「俄羅斯門案」窮追猛打,共和黨籍的眾議院情報委員會主席紐尼斯(Devin Nunes)決定退出調查委員會,同時前國安顧問佛林要求以出席聽證會作證,換取免起訴保障,恐讓川普總統陷入疲於應付國會調查的困局,遑論大刀闊斧把華府沼澤清乾淨。

川普針對美國重大經貿、國安政策的搖擺反覆言行,正不斷耗損「美國總統辦公室」格局與威信。同時,川普在白宮大量設置顧問,意圖跳過龐大又專業的部會官僚體系,把國家重大決策導向親信化權力結構,而女婿庫許納更成為安排「川習會」的要角,讓國安顧問麥馬斯特與國務卿提勒森,萌生倦勤之意,再加上白宮顧問群們的派系角力白熱化,更讓外界根本搞不清楚誰才能真正代表川普。川普如果不知道如何充份運用龐大政府專業人才能量,未來的執政效率與政權穩定恐將會每況愈下。

五、結語

美國總統川普在「川習會」上表示,美中做為世界大國責任重大,雙方因就重要問題溝通和協調,共同辦成一些大事。習近平則強調,中美兩國關係好不僅對兩國與兩國人民有利,對世界也有利,因此「合作是中美兩國唯一正確的選擇」。

目前,台灣正高度關注川普政府對北京態度變化,「川習會」的發展則是關鍵指標之一。從川普的國安外交經貿團隊施政風格顯露,其可能正在規畫一套針對中共的綜合性大戰略,並從北韓核武危機、人民幣匯率、貿易逆差、台灣問題、網路安全、執法合作、聯合反恐,以及南海與東海軍事擴張等議題,開始向中共喊價並進行對話談判。川普曾經強調自己沒有國際政治包袱,反而可以擺脫「一個中國」政策框限,採取靈活策略刺激北京神經,引誘台北向美國靠攏,塑造台海不穩定形勢,鼓勵軍備競賽,讓美國可以增加武器出口,同時削弱中國大陸與亞洲的經濟競爭力,並促使美國成為亞太資金、技術、人才的避風港,以利「美國優先」經濟復興計畫加速進行。

川普政府雖然在2017年2月9日,重新向習近平確認信守美國的一個中國政策。隨後,白宮國安會與國務院官員在「川習會」前的記者會重申,美國將持續遵守「三公報一法」的一個中國政策。但是如果川普再度改變態度,拿台灣問題挑釁北京,甚至把台灣綁在戰車前與北京對幹,勢必為台海軍事危機埋下火種。倘若北京當局認為台灣將配合美國抗中,就會毫不手軟對付台灣,讓台灣首先遭殃。不過,川普也可能與北京達成政治交易,出賣台灣換取美國滿意的利益,讓「美國棄台論」噩夢成真,為台灣帶來大變局。

美中關係在「川習會」後仍然未能脫離不確定狀態。蔡總統強調要維持兩岸和平穩定發展,並表示兩岸關係台美關係同樣重要,也願意與北京當局對話,但仍然拒絕北京的「一中」意涵政策表述,已經讓兩岸關係停滯不前。為避免川普的亞太戰略在「一中政策」暴衝,或企圖打「台灣牌」破壞兩岸關係,甚至引誘北京落入「交易台灣」陷阱,蔡英文與習近平兩位領導人,應該想辦法發展出兩岸新共識基礎,並建立默契互信的對話平台,以利維持台海地區和平穩定,其中具體措施包括,定期高層對話減少誤判與誤解、溝通國防戰略思維以增進互信、互相體諒彼此內部的政治壓力與限制,以及強化經貿、政治、文化與社會的溝通互動,讓川普可能把台灣當棋子或籌碼的亞太戰略佈局落空。

台灣已歷經六次總統直選、三度政黨輪替執政,民主社會已經成型,對於兩岸關係發展雖有期待又怕受傷害。多數民意希望保持兩岸建設性合作交流,但不願意喪失國家主權被大陸併吞;部份民眾想獨立又不敢冒兩岸開戰風險;另有部份民眾想統一中國但又沒有能力;也有接近半數的民意認為,兩岸未來還是會走向統一。因此,「維持民主現狀」成為台灣民意最大公約數,認為既然「統」與「獨」目前都做不到,又不想被大陸併吞,還不如維持自由民主生活方式,以及兩岸和緩良性互動現狀。

中美若維持健康競合關係,台灣生存發展空間將變大,否則被迫選邊壓力勢必與日俱增。蔡總統應該採取「友美和中」平衡策略,鞏固台美民主夥伴關係,審慎建構兩岸和解制度化基礎,並擴大國際安全與經貿自由化空間。同時,蔡總統必須積極「固本培元」,加強發展經濟並有效處理內政難題,而且還要隨時平衡調控中美台各方利益壓力,以「維持民主現狀」,任務異常艱鉅,更需要高效能的國家安全團隊支撐,才能務實處理美中台關係,並做出先期預警部署,讓台灣趨吉避凶。

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