Nye et al.
獨立機關之濫觴於世，起源於十九世紀末期美國的獨立管制委員會（independent regulatory commissions），而極盛於新政時期，主政的羅斯福總統為對應經濟大恐慌而設立種種新政管制委員會（The New Deal Regulatory Commissions）。例如設立於1887年的州際通商委員會（ICC）為各種獨立管制委員會之嚆矢，其後則有聯邦準備制度管理委員會（1913年）、聯邦交易委員會（FTC，1914年）、證券交易委員會（SEC，1934年）、國家勞工委員會（NLRB，1935年）、聯邦通訊委員會（FCC，1934年）等新的行政委員會之設立，並賦予此等機關獨立行使包括準立法（quasi-legislative）權、準司法（quasi-judicial）權在內的廣泛權限。雖然因而引起是否逾越權力分立分際的憲法爭議，但此等爭議最終以聯邦最高法院的實質合憲判決告終，甚而引發了美國另一波獨立管制委員會的設立風潮（蔡茂寅，2004）。
基本上，美國的獨立管制機關是直接自國家行政領域分立出來的組織，除了保障組織地位與人事或財務之獨立外，更重要的是業務上的獨立，亦即獨立管制機關依法獨立行使職權，不受其他機關的指揮監督，至於如何運用法律所賦予之權限，則由獨立管制機關以自我負責的方式來決定，基本上毋須獲得其他機關的同意（莊國榮，2002）。
獨立管制機關何以受到各國的青睞，成為世界各國推動政府改造及管制革新的重要環節？首先，政治人物由於政治現實的考量，使得許多長期性的政策難以推動或延續，透過授權給具獨立性質的機關可以增加政策的延續性，提高政策的穩定性、可信度及透明度，避免短期政治或商業利益等因素的干擾。按照一般行政機關行使職權的方式，是以接受上級機關的指揮監督為常態，在機關首長係以政治任命的情況下，雖然得據以確保責任政治的完遂，但是上級機關之指揮監督通常無法確保行政權的行使是在專業性、公正性與中立性的考量下完成，設置獨立機關的契機因而產生。換言之，行政一體性與一貫性之確保，一般來說固然是行政機關建制的基本目的及行政權行使的指導原則，然而，當行政目的之達成特別要求必須是在專業與政治中立的情況下為之時，獨立行使職權而不受干涉的獨立機關（Independent Establishments）就成為重要的選項（蔡茂寅，2004）。
其次，由於政府管制的事務常常存在高度專業性及複雜性，故將相關政策制定及執行交由專業人士組成之管制機關來負責，一方面政府可借重專業人才的能力來處理複雜的議題，另一方面對政治人物來說，也可使相關決策錯誤的責任，轉移給獨立管制機關。最後，基於學習與仿效的動機，以及經濟合作暨發展組織（OECD）、世界銀行、國際貨幣基金會（IMF）等國際組織的倡導與建議，許多國家乃移植先進國家的經驗，純粹把設置獨立管制機關視為解決問題的一種方式（Gilardi, 2001a、2001b）。
而Gilardi（2001b、2003、2005）的實證研究也進一步指出，西歐各國政府近年來大量設置獨立管制機關，主要的原因與全球化、歐盟化以及再管制的概念有關。他並發現這些國家所設置之獨立管制機關，多半是負責經濟管制的政策領域，特別是在政府推動公營事業民營化後，政府可能基於市場特性及政策的承諾，因而選擇授權予獨立管制機關，而這種組織設計也被視為一種理所當然適合於管制政策的治理模式，也就是如前所述，獨立管制機關之所以在各國如雨後春筍般的大量出現，除了是因應大環境與觀念的改變之外，更是一種經驗學習與擴散的結果。
肆、從管制治理觀點探討金管會的設置與運作
前已就管制治理概念的形成與發展，以及獨立管制機關的性質與特色作了概要的簡述，以下乃藉由前述相關概念，就行政院金融監督管理委員會的設置與運作是否符合管制治理的透明原則、責任原則、目標原則、比例原則、一致原則逐一進行探討，同時也針對金管會面臨的若干問題，如政策統整性、獨立性等面向加以評析。
首先，如前所述，政策的透明化是管制治理最為的重要內涵之一，管制政策的制定及執行過程必須能夠對大眾公開，並且應提供公眾充分的資訊，進而在決策過程之中納入公共諮商的程序，以使公眾具有制度性的管道來參與及了解管制決策之制定與形成。在行政院金融監督管理委員會組織法第十條中規定，委員會對於金融機構違反法令之重大裁罰措施，應於適當時間對外公布說明；第十二條則規定委員及相關協助辦理案件人員，應對本人及利害關係人案件，採取迴避原則，以昭公信，或可視為金管會在政策執行透明化上的追求。然而，觀察金管會在政策制定的過程，基本上並沒有納入公眾意見的機制或程序，即便相關政策可能影響普羅大眾甚鉅，但民眾在決策過程中卻難有置喙之餘地。例如，為了配合行政院反詐騙之措施，金管會幾乎是在未與業界充分溝通、未經過民意匯集之過程的情況下，便推動有關調降ATM非約定帳戶轉帳限額之措施，金管會銀行局固然於94年4月14日下午邀集各家銀行業者、銀行公會及財金公司討論相關事宜，然此恐怕僅屬事後告知之行為，而雖招致不少批評聲浪，該措施仍自94年6月1日起便開始執行。由此例觀之，金管會之運作明顯缺乏制度性的管道讓社會大眾能夠參與及了解管制決策之制定與形成。此外，該措施的爭議點在於調降ATM非約定帳戶轉帳限額會為一般消費大眾帶來相當程度之不便，也會增加金融機構的管理成本；而為了防堵詐騙採取這樣的措施，也招致矯枉過正之批評，也就暴露了金管會在決策上未能達成適當的目標與比例原則。
其次，金管會主委龔照勝由於本身在擔任台糖董事長任內涉入弊案，而2005年4月也爆發股市禿鷹案，檢查局內部涉及違法洩漏機密資料，因此激起各界對金管會公信力的質疑。然而在輿論一片撻伐聲中，龔照勝由於金管會主委任期制的保障，堅持要做到2008年任期屆滿為止，礙於金管會課責機制的不明確，行政院一時之間束手無策，而國會也無法有實質的監督制衡作為，直到2006年5月12日行政院發布命令，將龔照勝予以移付懲戒並先行停職，這場風波才暫告一段落。然而此次事件在在顯示國內對於獨立管制機關的定位並不明確，也導致課責機制等配套措施在一開始設置時就未能建全，自然在運作過程中就容易發生難以解決的問題。
另外，金管會在政策的一致性與可預測性的確保上，有其先天不良的法制性因素。蓋各國設立獨立管制機關的重要目的之一，常著眼於其可將政策事權集中統整的效果，而我國金管會的成立，泰半原因也植基於此。以往包括銀行、證券及保險等金融行政管理權，名義上乃集中於財政部，惟囿於部分法令限制，實務上並未合併監督管理。而在金融檢查權方面，銀行業的金融檢查，由財政部金融局、中央銀行及中央存款保險公司分工辦理；證券業由財政部證券暨期貨管理委員會負責；保險業則由財政部保險司負責檢查。這種金融行政權及檢查權的分離、檢查權的分散的情形，勢難因應金融控股公司的成立及金融機構百貨化的發展，藉由金融監督管理委員會此單一金融監理機關的成立，對於金融檢查監理的事權統一、效率提升、一致原則的實現，應當有所助益。不過，以現行運作情況看來，利率與匯率等貨幣政策主導權在中央銀行，金融政策的制定權則主要隸屬於財政部，即便是金融檢查管理業務，財政部仍有不小的掌控權，導致三者之間仍存在不少重疊或灰色地帶，這使得政策一致性的確保受到相當程度的挑戰。
部分學者認為，獨立機關若採委員合議制，委員有一定任職期限，因係獨立行使職權，不受行政院之指揮，因此若具政策制定權，將會造成政策責任無法釐清與迅速課責之重大問題。所以，獨立機關只應僅負責所主管監理、管制、裁決或調查等面向，其他面向仍宜屬行政院金融政策主管機關（陳明仁，2005）。然而，這樣的看法與政策統整性、獨立性、去政治化的追求，恐怕確實存在矛盾扞挌之處；換言之，對於獨立管制機關究竟該授權到什麼地步，事實上仍有爭議空間存在。
獨立性乃獨立管制機關最核心的概念，所謂獨立性是指機關的運作與政策的推行可以不受政治力或商業利益等因素的干預，根據專業的判斷依法行使職權，以求促進社會公眾之利益。從金管會的組織法制來看，金管會採委員會制（委員九人）及任期制，乃欲透過合議制及任期保障，使政策形成更為周延，且職權行使較具獨立性；而委員規定應遴選具有法律、經濟、金融、財稅、會計等相關學識及經驗者擔任，亦表達對委員專業性的要求；另外委員具有同一黨籍者，不得超過委員總額三分之一；委員須超出黨派之外，於任職期間不得參與政黨活動；委員會依法獨立行使職權等規定，亦顯示委員會的法制設計意圖擺脫政治或政黨的干預。
然而，由於金管會委員均由行政院院長提請總統任命之，故人事安排的實際運作上仍不免存在政治考量的鑿痕。其次，金管會委員雖有任期保障，但行政院仍於2006年5月12日發布命令，將時任行政院金管會主任委員的龔照勝，予以移付懲戒並先行停職，其職務由該會政務副主任委員呂東英代理，此舉引發了相當程度爭議。行政院主張其所依據的是公務員懲戒法第2條規定，公務員有違法、廢弛職務或其他失職行為，應受懲戒；及同法第19條規定，各院、部、會長官認為所屬公務員有違法、廢弛職務或其他失職行為，應受懲戒者，應備文聲敘事由，連同證據送請監察院審查；以及第4條規定對被移付人員，認為其涉案情節重大者，亦得依職權先行停止其職務。而後大法官會議釋字第六一三號解釋文，針對國家通訊傳播委員會的相關解釋，在協同意見書中提到，根據公務員懲戒法第四條第二項規定，行政院院長於獨立機關委員有違法、失職情事，而情節重大，仍得依職權先行停止其職務，因行政院院長仍得行使此一最低限度人事監督權，是尚能維繫向立法院負責之關係。此解釋等於間接認可行政院仍保有包括金管會在內各獨立機關的人事權，以及行政院對於龔照勝所為之停職處分。此事件在在凸顯獨立管制機關的獨立性與課責性所存在之矛盾。
除了人事權的獨立之外，財務的自主程度亦為獨立管制機關保有獨立性的重要環節，英美等先進國家的金融主管機關均有向業者收取監理費、檢查費之作法，我國亦成立了金融監督管理基金。除了財務自主的考量外，尚可使主管機關有較充裕之經費，得以聘用足夠人力，進行法制與各項監理措施之研究、檢討與規劃更新，以更完善、專業之金融監理服務，直接提昇金融監理品質；另一方面亦使主管機關須採取更積極、負責之態度，向業者說明金融監理之目標、理念與具體措施，並提供業者對於各項法規制度表達意見之機會，以增加業者對於金融監理制度之認同與參與，減少施政之阻力，對於主管機關及業者雙方均有助益。但我國對於使用者付費仍未能普遍性建立制度，因此目前金管會人員一般薪資及辦理業務之費用，仍由一般公務預算支出，財務的獨立性自然也就大打折扣。
總括來說，行政院金融監督管理委員會的成立，主要係基於金融監理一元化需求，為使金融檢查權與管理權合一所設，惟其內容乃包括統合銀行、證券、期貨及保險等金融業之發展政策及監理事權，故有學者認為，雖然金管會組織法完成立法程序是在獨立機關建制原則訂定之後，該會之成立亦晚於中央行政機關組織基準法之制定，但與其說是獨立機關化，倒不如說只是集中金融事權而已（陳明仁，2005）。的確，回顧金管會設置的動機，除試圖對金融市場環境的變化做出回應外，主要還是基於對先進國家的學習與仿效，純粹把設置獨立管制機關視為解決問題的一種方式，而非出於對於良善治理的體認與追求。因而在未能釐清獨立管制機關之定位，以及未建立適當課責機制等配套措施的情形下，便加以推動並實行。而在設置及運作的過程中，一路上都缺乏管制治理的思維，也就導致後續爭議不斷。
伍、結語
隨著金融業集團化、百貨化的發展，為避免保險、證券、金融等多元監理制度所可能產生疊床架屋的管理問題，期使金融監理制度由原來的多元化改變成垂直整合的一元化監理，以健全金融機構業務經營，維持金融穩定與促進金融市場發展，「行政院金融監督管理委員會」在各方的期待中於2004年7月1日正式新設成立，成為我國五個二級獨立管制機關的其中之一。
近年來各國管制政策的趨勢從管制、解除管制、再管制，發展到如今著重於管制的革新與治理。各國對於政府管制活動所衍生的問題相當重視，因而設法追求更佳的管制品質（quality）與績效（performance），減少政府不當之干預、增進行政的效率與效能，並強化市場機制、提升產業的競爭能力與保障消費者權益，以達成一種「好的管制」（good regulation），此一概念正與治理中追求善治（good governance）的目標不謀而合，「管制治理」（regulatory governance）的觀點乃於焉而生。許多先進國家也基於對更佳管制的追求，設立了獨立管制機關或獨立管制委員會，其特色在於具備高度獨立性、專業性、去政治化。透過授權給具獨立性質的機關可以增加政策的延續性，提高政策的穩定性、可信度及透明度，避免短期政治或商業利益等因素的干擾，進而避免管制偏離原來競爭、效率及公益保護的目標。
然而，行政院金融監督管理委員會的成立，主要係基於金融監理一元化需求，為使金融檢查權與管理權合一所設，與其說是獨立機關化，倒不如說只是集中金融事權而已。回顧金管會設置的動機，除試圖對金融市場環境的變化做出回應外，主要還是基於對先進國家的學習與仿效，只是把設置獨立管制機關視為解決問題的一種方式，而未能釐清獨立管制機關之定位。以致於在未建立適當配套措施的情形下，便貿然加以推動並實行。而在設置及運作的過程中，一路上都缺乏管制治理的思維，因而在管制治理的透明、責任、目標、比例、一致性等原則，以及政策統整性、獨立性、去政治化等目標的實現上都未臻理想，而當中所產生的爭議卻是持續不斷。
基本上，管制治理是一個正在持續發展的觀點，而關於獨立管制機關的相關爭議也並非臺灣獨有；也正因為如此，對於管制革新策略的擬定及善治目標的追求，我們除了移植先進國家的制度之外，更應深入了解制度背後的發展脈絡及思維，吸取他國的發展經驗，配合我國法制與現實情形加以調整，避免在未能建立整體政策思維的情況下貿然推動制度或政策的改革，否則，所謂橘逾淮為枳，在國外能運作得宜的制度，在國內仍可能窒礙難行。
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(本文發表於2007年台灣公共行政與公共事務系所聯合會（TASPAA）年會研討會)
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