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本月熱門研究

社會(研) 097-019 號

July 8, 2008

近貧人口短期脫困計畫
——「工作家庭所得保障方案」評估
台大社會系教授 薛承泰
社安組高級助理研究員 林建成
關鍵字： 工作家庭所得保障方案 近貧人口 補貼

壹、緣起

        自公元兩千年以來，由於核四停建與鎖國政策，造成台灣經濟發展遲緩，以及貧富差距的擴大；不僅在2001（民國90年）年出現了大幅的經濟負成長，失業率也不斷的攀高。例如，2000年前台灣地區失業率維持在3%以下，2001年上揚至4.57%，2002年更達5.17%的高峰，受波及人口突破百萬人口（見表一）。近年來，國際原物料的上漲，石油價格飆升，全球性通貨膨脹也衝擊著台灣地區。於是，社會上有愈來愈多人陷於經濟匱乏；以低收入戶來說，十年前(民國86年)不及5萬戶，去年(民國96年)已達9萬戶之多（見表二）。尤值得注意的，原本以老殘孤獨為主要貧窮人口，近年來加入了許多因關廠失業而頓時失去經濟來源的工作人口與其家人、因離婚所形成的「單親家庭」、祖孫相依為命的「隔代家庭」，以及「外配家庭」等；這些家庭與人口因社會的變遷與經濟景氣欠佳，落入貧窮的機率較一般為高，佔低收入戶之比例有上升的趨勢，我們可以稱之為「新貧人口」(new poor)。

表一：失業率及受波及人口調查統計

單位：千人  

年    月    別
失業率
廣   義
失業率（%）
就業者結構比（％）
失業者按年齡分
受失業
波及
人口
（％）
季節調整後
農業
工業
服務業
15~24歲
25~44歲
45~64歲
87年平均
2.69
2.69
3.85
8.85
37.92
52.23
92
131
34
548
88年平均
2.92
2.92
4.33
8.25
37.21
54.54
95
147
40
642
89年平均
2.99
2.99
4.43
7.78
37.23
54.99
94
154
44
664
90年平均
4.57
4.57
6.48
7.52
36.58
55.90
130
243
76
1046
91年平均
5.17
5.17
7.26
7.50
35.84
56.66
145
279
91
1129
92年平均
4.99
4.99
7.11
7.27
35.49
57.24
131
265
106
1094
93年平均
4.44
4.44
6.54
6.56
35.90
57.54
120
239
95
941
94年平均
4.13
4.13
6.02
5.94
36.40
57.67
112
230
86
864
95年平均
3.91
3.91
5.68
5.48
36.59
57.92
104
233
74
826
96年平均
3.91
3.91
5.59
5.28
36.80
57.92
104
240
75
845
97年
3.85
3.92
5.40
5.17
36.86
57.97
97
235
84
853
1   月
3.80
3.95
5.31
5.17
36.97
57.86
95
234
82
844
2   月
3.94
3.95
5.54
5.18
36.85
57.97
98
239
87
869
3   月
3.86
3.90
5.44
5.19
36.76
58.05
100
231
85
855
4   月
3.81
3.92
5.37
5.18
36.83
57.99
96
232
84
846
5   月
3.84
3.89
5.32
5.14
36.90
57.96
94
239
81
849
資料來源：行政院主計處
 
 

  
 資料來源：內政部「內政統計通報」九十七年第一週，96年1-9月社會救助概況。（http://www.moi.gov.tw/stat/）
 
 

圖一 家庭儲蓄按所得五等分分:1991-2005
(資料來源行政院主計處, http://eng.stat.gov.tw/public/data/dgbas03/bs2/ socialindicator /income-table.xls)
 
        在另一方面，因為法定的「低收入門檻」並未能有效且即時反應當前的通膨，一般靠工作薪資生活的民眾，在實質薪資水準不升反降的情形下，購買力逐漸下滑，儲蓄水準下降甚至透支，開始吃老本，形成所謂的「近貧階級」(near poor)。例如，2001年除了家戶可支配所得最高五等分為最低五等分之倍數衝到6.39倍的最高峰，最低五等分家戶也是首度出現負儲蓄；之後的五年仍是出現負儲蓄或是幾乎沒有儲蓄的情形，而除了最高五分等分家戶儲蓄未受到影響，其他三個等分家戶之儲蓄也有下滑的趨勢（見圖一）。
簡言之，一般薪水階級即便能維持當前的工作與薪資水準，無法追上物價的上漲，導致家庭消費支出上升，生活水準一旦下降，即會產生不安全感。根據主計處的統計資料顯示，今年（民國97年）5月份消費者物價總指數(CPI)為104.27（95年=100），較上月漲0.08％（經調整季節變動因素後漲0.04％），較上年同月漲3.71％， 1-5月平均，較上年同期漲3.66％（見表三）。而在其他國家方面，97年1-4月美國漲4.1％（96年漲2.9％），亞洲主要國家（地區）中，日本漲0.9％（96年漲0.1％），南韓漲3.9％（96年漲2.5％），香港漲4.8％（96年漲2.0％），新加坡漲6.9％（96年漲2.1％），中國大陸漲8.2％（96年漲4.8％），我國97年1-5月則是上漲3.7％(96年漲1.8％)。似乎除了日本之外，大部分國家都嚴重受到通膨的衝擊。
 
表三：物價指數年增率
單位：％
指數
 
時間
消費者物價指數
躉售物價指數
 
不含
食物
不含蔬果水產及能源
(核心物價)
服務類
 
內　　銷　　品
出　口
 
國產
內銷
進　口
新台幣
計 價
美元
計價
新台幣
計 價
美元
計價
92年
-0.28
-0.34
-0.61
-0.56
2.48
4.33
3.87
5.14
5.61
-1.49
-1.04
93年
1.61
0.69
0.71
0.50
7.03
9.49
10.29
8.57
11.77
1.62
4.63
 
94年
2.31
0.51
0.66
0.75
0.62
1.91
1.48
2.43
6.38
-2.46
1.36
 
95年
0.60
1.08
0.52
0.64
5.63
6.89
5.26
8.81
7.61
2.49
1.31
 
96年
1.80
1.39
1.35
0.94
6.47
7.59
6.39
8.95
7.95
3.56
2.59
 
97年
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
第1季
3.58
1.90
2.79
1.83
8.68
12.50
10.70
14.60
19.75
0.11
4.58
 
1月
2.94
2.03
2.69
1.89
10.10
13.24
9.83
17.15
18.61
2.58
3.86
 
2月
3.86
1.72
2.62
1.59
8.77
12.55
10.85
14.58
19.53
0.22
4.59
 
3月
3.94
1.95
3.06
2.03
7.20
11.69
11.41
12.18
21.04
-2.44
5.30
 
4月
3.85
1.69
3.10
2.43
6.27
10.80
11.31
10.44
20.64
-3.26
5.74
 
5月
3.71
1.64
3.23
2.40
7.72
12.66
11.33
14.02
23.99
-2.56
6.00
 
1-5月
3.66
1.80
2.94
2.06
8.00
12.18
10.95
13.62
20.81
-1.11
5.11
 
資料來源：行政院主計處
 
        如果全球通膨現象持續下去，整個社會的「貧窮帶」（poverty zone）將會擴大，主要因為大量的工作家庭人口將逐漸掉落低收入邊緣而成為「近貧」，並隨時有落入貧窮的危機。尤其過去這一年以來，石油每桶從60元上漲到140元以上，漲幅超過百分之一百，更刺激了全球通膨。由於此趨勢在短期間並無和緩的跡象，政府宜針對收入偏低的「工作家庭」提供一些協助，以防他們從「近貧」落入貧窮，進而動搖社會的基礎。
 
貳、面對新貧與近貧的政策

        由於前述的現象是在近年逐漸形成，當大前研一提出「M型社會」的概念後，國內媒體除了經常報導不幸事件，也以此概念來描繪台灣社會（見薛承泰2007; Chan and Hsueh 2008的討論）。因此，政府也曾提出一些對策，試圖減緩所謂社會的「M型化」，但至目前成效有限。茲舉當前仍在實施的相關措施為例，略作討論，希望能從這些經驗中做一些調整或改變，以因應當前更嚴峻的衝擊。

一 、「大溫暖」相關措施

        由於貧窮現象持續惡化，又接二連三發生因經濟壓力產生的家庭悲劇，「兒福聯盟統計近年來攜子自殺的悲劇有逐年增加趨勢，民國95年有33名兒童因此喪命，其中逾七成是經濟陷於困境的父母把孩子當陪葬品。」（聯合報A6民國96年6月10日記者詹建富報導）。鑑於此，當時行政院長蘇貞昌，推出「大溫暖-弱勢家庭脫困計畫」，試圖給「近貧」與「新貧」人口帶來政府的溫暖。其中在行政院核定本「弱勢家庭脫困計畫實施方案」的前言，有如下的敘述：

        我國社會福利制度中的所得維持體系係由社會保險、社會津貼、社會救助三者組成。截至民國95年6月底我國低收入戶計20萬6,307人，占全國人口的0.9%；以戶數計則有8萬5,183戶，占全國總戶數的1.16%。這些低收入戶依社會救助法可獲得生活扶助、醫療補助、急難救助及災害補助等的類目扶助。
        民國94年全國家戶所得五分位差之最低所得家戶組所得為29萬7,694元，其全年家戶所得除以家戶人口數之平均所得，比諸社會救助法所規定之最低生活費（臺灣省每人每月9,210元，台北市14,377元，高雄市10,072元）相去不遠，據此可推論，其中部分最低所得家戶組人口雖苦於生計維持，但因工作能力、資產、撫養親屬等要件，跨不過社會救助門檻，無法得到社會救助，而成為近貧者（near poor）。
        另我國現行社會救助體系基於對工作倫理及家庭倫理考量，於社會救助法中均有規定工作能力及資產調查為審核要件，因此具有工作能力及資產者較不易納入照顧體系內，以致於經濟弱勢近貧家庭往往跨不過社會救助門檻，無法得到及時性與妥善之照顧。尤其隨著全球化、知識經濟時代來臨，贏者全贏，輸者全輸，導致從中產階級被淘汰落入近貧圈者眾，是為新貧者（new poor）。這些人更因工作能力、資產等不符現行社會救助標準，而處於相對貧窮狀態。不論近貧或新貧，一旦個人或家庭遭逢變故，生活頓陷入困境，實急需政府及社會各界提供妥適的關懷與救助。
        據此，為補綴社會救助體系之缺漏，凡因各種不可完全歸咎於個人之理由致家庭突遭變故而陷入困境急需救助之非低收入戶，或處在貧窮邊緣生活困頓之家戶，期待藉由提供其急難救助、就業輔導、職業技能訓練、創業理財、短期小額貸款、醫療照顧、照顧服務、就學輔導、人身保護、法律扶助等多面向福利措施，協助經濟弱勢家庭逐漸自立自強、脫離貧困，特訂定本方案。（http://sowf.moi.gov.tw/warm/web/弱勢家庭脫困計畫實施方案核定本-951128.htm）
        上述對於計畫的目標，簡明扼要，確實看到到當時社會的問題癥結；可是對於所要協助的「近貧」，解釋並不夠明確。因為採用「最低所得家戶組」，是指主計處所公佈的家庭所得最低的五等分組，也就是相當140餘萬戶。如果因為平均每人所得接近「最低生活費」就稱之為「近貧」，不僅達五分之一的全國家戶，非政府能力所及，更忽略從這140萬戶家庭的細部差異與特性中找出真正的「近貧」。至於「新貧」是從中產階級滑落者，雖無不當，但忽略了其他如本文第一節所述之非中產階級。總之，不論「近貧」與「新貧」，定義都相當籠統，更重要地，政府「大溫暖」目標太「大」，並無法為這全國五分之一的家戶帶來「溫暖」，最後和實際能夠照顧的對象（如以下五項），有相當大的落差！最後能夠落實的措施，仍然是接近地方政府已經在實施的「中低收入」以及「急難救助」相關福利措施。

大溫暖照顧對象

        按本計畫之服務對象，係針對「個人及家庭發生重大變故而陷入困境急需救助者」及「處於貧窮邊緣而急需救助的經濟弱勢家戶」兩大對象提供服務，爰本方案經就上開對象所遭遇困境具體細分，以下列五類弱勢者作為實施對象（http://sowf.moi.gov.tw/warm/web/弱勢家庭脫困計畫實施方案核定本-951128.htm）：

一、經營事業不善致生活陷於困境者；失業未能領取失業救助或給付且無收入，生活陷於困境之家庭；或領取失業給付期間已過仍未紓困，生活陷於困境者。
　二、因經濟性因素有自殺之虞通報個案，生活陷於困境者。
　三、已申請福利項目或保險給付，尚未核准期間生活陷於困境者。
　四、因遭家庭暴力、性侵害、存款帳戶經凍結或其他特殊情事，致家庭財產未能及時運用，生活陷於困境者。
　五、處於貧窮邊緣之經濟弱勢家戶急須救助者。
 
二、「中低收入」相關措施

        目前政府尚未明訂「中低收入戶」，但在實務上已有採取中低收入的概念，例如「政府自民國83年度即開始核發中低收入老人生活津貼，對於家庭總收入每人每月平均未達最低生活費用1.5倍、其家中65歲以上老人未接受收容安置者，每人每月發給3千元；83年7月起擴大適用範圍，1.5倍以下者發給6千元，1.5至2倍以下者發給3千元；84年1月起奉院核示再度擴大發放對象，1.5至2.5倍以下者按月發給3千元。」(資料來源行政院主計處, http://www.stat.gov.tw/ct.asp?xItem=11370&ctNode=3479)最近修正之「中低收入老人生活津貼」（民國96年7月），第6條規定如下：

依第二條發給本津貼之標準如下：
一、未達最低生活費一點五倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出
    之一點五倍者，每月發給新臺幣六千元。
二、達最低生活費一點五倍以上，未達二點五倍，且未超過臺灣地區平均
    每人每月消費支出之一點五倍者，每月發給新臺幣三千元。
前項津貼，由直轄市、縣（市）主管機關或鄉（鎮、市、區）公所逕撥匯至申請人帳戶。
        據上，「中低收入」的標準是採地區「最低生活費」的1.5與2.5倍兩個門檻，然後再以「臺灣地區平均每人每月消費支出」的1.5倍作為上限門檻。這樣的「中低收入」不僅缺少學理基礎，實務上也是很難落實。

        根據「社會救助法」第四條，「最低生活費」的計算乃根據「平均每人消費支出的百分之六十」訂定，且按台灣省、台北市與高雄市三個地區分別計算。目前台灣省與高雄市，因「最低生活費」較低，乘上2.5倍之後，接近「臺灣地區平均每人每月消費支出」的1.5倍。可是，台北市「最低生活費」最高，約為台灣省的1.5倍，接近「臺灣地區平均每人每月消費支出」；因此台北市「最低生活費」的2.5倍，遠超過「臺灣地區平均每人每月消費支出」的1.5倍。這裡凸顯出的問題，包括應採地區或是全國「最低生活費」作為計算標準？以及何以是1.5倍與2.5倍？

        即將上路的「國民年金」，也採用此概念，以未達最低生活費用的1.5倍者補助70%保費，達到1.5倍而未達2倍者補助55%保費。然必須注意，「最低生活費」若按社會救助法所規範，則將是一國三制，不可不慎！

        由於「最低生活費」的計算方式，會產生不穩定現象，不僅在近年形成三個地區「門檻」差距的不合理，在歷年來的變動也呈現一些混亂的現象，需要盡速修法，改變「最低生活費」的計算方式（見薛承泰 2005,2006）。否則，不僅是「低收入戶」門檻會產生實務上的困擾，連同「中低收入」都無法合理規範。

        綜合以上的討論，政府宜有一套簡易而且貼近當前狀況的做法，以因應近來物價上漲與全球通膨，為收入微薄的工作家庭提供一暫時性的支持方案，協助其度過難關。
 
參、建議政策原則

        當政策以防止「近貧」人口滑落至「貧窮」作為重點，並以「工作家庭」作為協助對象；其意義不僅強調「工作」的重要，也有諾貝爾獎得主傅立曼所提之「負所得稅制」的意義。尤其是以減少近來物價上揚與全球通膨的衝擊，以及考量政府財政能力，目前以短期措施為宜；如此一來，既可觀察此方案的成效，也可避免為取得補助而降低工作努力程度的副作用。
基於此，政策宜以下列四點為原則：

一、提供所得補貼，針對相當中低收入水準的工作人口提供所得補貼，這也 是近年來歐美國家強調welfare to work 或workfare，一個類似的概念。主要在於避免福利依賴(welfare dependency)產生，強調「自助人助」，具有給釣竿並且鼓勵自己釣魚的意義。

二、由於家戶所得當中，工作薪資只是項目之一，應考量全戶總所得以及申請人之財產作為排富條件。

三、若有現行福利人口（如低收入戶）同時符合申請要件，不能重複領取補助，只能擇一。同時且應考量現行失業給付、未來的育嬰津貼、社會救助等，避免有限的資源重複浪費。

四、配合既有福利輸送管道，建立完善福利網，協助各種弱勢取得適當的福利資源與工作機會。
 
肆、「工作家庭所得保障方案」的雛型

        由於落入「貧窮帶」的人口主要是由於薪資所得偏低所致，因此行政院所研擬的「工作家庭所得保障方案」，主要係針對該群人口提供為期6個月（97年9月至98年2月）的所得補貼政策，目的在於維持通膨期間近貧工作人口的購買力，及家庭消費能力。此外，「工作家庭所得保障方案」設定排富條款，只要家庭所得超過一定水準者，即使沒有工作所得，或有其他資產所得者，也不予補助。預期年底前經濟景氣將逐漸轉好，屆時行政院將再行評估、檢討。

        行政院初步估計，家戶所得最低10%的家庭約有75萬戶，若扣除政府已提供照顧的9萬低收入戶，再扣掉「馬上關懷」專案所照顧的對象（預估9.6萬戶），考量其他排富條件，再以七成來估算，約有45萬個家庭可以受惠。

表四 民國95年家庭收支調查可支配所得
民國95年家庭收支調查
戶　　數
平均每戶人數
可支配所得
最終消費支出
7,307,999
3.41
913,092
713,024
按家庭可支配所得五等分之最低組
戶　　數
平均每戶人數
可支配所得
最終消費支出
1,461,600
1.87
304,274
304,091
（資料來源：行政院主計處http://win.dgbas.gov.tw/fies/doc/result/95/a12/177-186.xls ）

        至於補貼水準的估算，以國人近年平均實質所得下滑3%，再加上近兩年物價上漲率約為6-7%；因此，擬以補貼10%的所得（3%實質所得 + 7%物價上漲）以協助近貧工作人口維持基本的消費能力。參考民國95年家庭收支調查，若按家庭可支配所得五等分分，最低組家戶可支配所得平均每年30.4萬（表四）；又按筆者推估最近一年落入最低10%家戶全戶總所得（平均數25.5萬元，中位數26萬元）。參考這兩個數字作為全戶所得之下限，依每戶補貼10%來計算，即應為三萬元（取整數），方案以六個月作為實施期，每個月每戶平均可領取五仟元補助。

        行政院「工作家庭所得保障方案」可視為未來政府實施「勞動所得租稅補貼制度」(EITC)的先期計畫，而為避免誘發道德風險、形成福利依賴，該方案主要是針對家庭工作人口給予所得補貼，有鼓勵就業、提倡工作價值及所得再分配的功能。而且「工作家庭所得保障方案」不是齊頭式的補貼，亦可避免影響民眾的工作意願。未來「工作家庭所得保障方案」將進一步結合現行社會救助制度，以及內政部的「馬上關懷」專案，從點、到線、到面，建構成完整的「貧窮帶」關懷網絡。
 
伍、「工作家庭所得保障方案」的實際推估與條件

        根據行政院的前述構想，採行政院主計處最近一年（即民國95年）「家庭收支調查」原始資料進行分析，推估此方案適用對象如下：
A類：家戶只有一位全職工作者且全年工作薪資低於30萬元，佔總戶數29.72%，達217萬2千戶。
B類：家戶只有一位全職工作者且全年全戶所得低於30萬元，佔總戶數6.46%，達47萬2千戶。
因為工作薪資為全戶所得的一部分，所以全戶所得低於30萬元者必定工作薪資也會低於30萬元，B佔A的21.73%，換言之，針對家戶只有一位全職工作且薪資低於30萬者當中，78%全戶所得超過30萬元。基於此，若以B作為補助對象，實際符合請領資格者（扣除低收入戶、老人戶、馬上關懷戶，以及其他排富條款）數字將非常低。以A為前提，雖然對象超過200萬戶，扣除經濟戶長超過65歲者，只有130萬戶。若再加上全戶所得與其他排富條件後，符合請領對象將為合理的範圍之內。

【工作家庭所得保障方案】試擬

        中華民國國民年齡介於20-64歲且為全戶唯一工作者，最近一年從事全職工作，全年薪資在30萬元以下，並符合以下兩項條件，得向戶籍所在地提出申請：

一、申請人為以下各款之一
1. 單人（未婚或未有20歲以下共同生活子女），全戶年所得30萬以下
2. 已婚有共同生活之配偶，全戶年所得40萬以下
3. 已婚有共同生活之配偶，以及一名20歲以下共同生活子女，全戶年所得45萬以下
3. 已婚有共同生活之配偶，以及兩名或以上20歲以下共同生活子女，全戶年所得50萬以下
4. 已婚無共同生活之配偶，一名共同生活子女，全戶年所得35萬以下；兩名或以上20歲以下共同生活子女，全戶年所得40萬以下
以上簡稱方案一，摘要如表五；若將有養育子女者，每位從全戶所得增加五萬放寬為十萬，可參考方案二，如表五。
 
表五 申請人年齡介於20-64歲之全職工作者且年薪30萬以下之家戶類別與數量
 
未婚或單人
已婚無子女
已婚有一子女
已婚有兩位以上子女
單親有子女
合計
（方案一）全戶年所得上限
30萬
40萬
 
45萬
50萬
40萬
 
推估戶數
10.4萬
6.3萬
1.6萬
0.9萬
2.7萬
21.9萬戶
（方案二）全戶年所得上限
30萬
40萬
 
50萬
60萬
50萬
50萬
推估戶數
10.4萬
6.3萬
1.7萬
4.1萬
4.6萬
27.1萬戶
（全戶所得可按最近一年綜合所得稅申報為依據，若不符申報資格者，以共同生活戶為依據）

        由於推估資料為民國95年，考量時間落差與抽樣誤差，以上數據可以作為當前符合資格者之「下限」。其中又以方案二較接近目前行政院所規劃的目標戶數。

二、申請人與其配偶合計不動產價值，需不高於地方政府中低收入之規定。

三、符合上開兩項條件者，申請人全年薪資

                227,360元以下，每月補貼6千元
                227,360-250,000元，每月補貼5千元
                250,001-275,000元，每月補貼4千元
                275,001-300,000元，每月補貼3千元

四、補貼期限共六個月
 
參考資料：

薛承泰、方姿云 2005 「社會救助法第四條的影響與修正建議」， 社區發展季刊108：164-184。內政部社區發展雜誌社。
薛承泰、杜慈容 2006 「家庭變遷與社會救助政策」， 社區發展季刊114：134-146。內政部社區發展雜誌社。
Chan, Hou-sheng and Cherng-tay Hsueh 2008 “M-shaped Society and Policy Implications for Taiwan.”Pp. 249-262.in Taiwan Development Perspectives 2008. National Policy Foundation.
 
〈本文謹代表作者個人意見〉

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