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國安(評) 101-211 號

November 26, 2012

東協還存在嗎?
顧問 陸以正
關鍵字: 東南亞條約組織 馬尼拉公約 東南亞集體防衛條約

如果有人不相信的話,最早由菲律賓發起,一九五四年在馬尼拉簽約成立,總部設在泰國首都曼谷的「東南亞條約組織」(為行文方便,以下簡稱「東協」),依照所有可靠資料,已在一九七七年壽終正寢。

然而從最近發展去探索,東協非但沒被裁撤,本月十八至二十日間,還在柬埔寨首都金邊召開高峰會議。美國由歐巴馬總統親自出席,以表示美國對東南亞的整體戰略思考,東協尤其是早年促使它成立的軍事因素,使得這個機構重新成為美國關注焦點。我最初看到這條新聞時也覺得有點不可思議。

東南亞盟約又稱為「馬尼拉公約」,或「東南亞集體防衛條約」。一九六七年時,參加簽署者有八個國家:澳洲、法國、紐西蘭、巴基斯坦、菲律賓、泰國、英國與美國。一九六七年印尼、馬來西亞和菲律賓相繼加入。一九七六年巴布亞新幾內亞被接納為觀察員;隨後婆羅州也取得了觀察員資格。

無須隱瞞,東協當然是美國在幕後促成的。出力最多的是冷戰時期的白宮國家安全顧問肯南(George F. Kennan)和國務卿杜勒斯(John Foster Dulles)。他們二人的考慮,坦白而言,就是防阻中國大陸將勢力伸入中南半島,純粹是冷戰初期那種戰略對抗與防阻共產勢力擴張下的產物。

檢視這份創始會員國名單,五十八年來從無變化。八個國家裏,真正地處東南亞者只有菲、泰兩國。越南、柬埔寨、甚至寮國當年都不在其列。這也是三十五年前,當東協自身宣告走入歷史時,無人覺得惋惜的原因之一。

今日研究現代外交史的專家,以及一般政治學者,可以分兩派。一派認為東協盟約,即使在它仍然有效期間,無論就其軍事組織或嚇阻作用而言,都是失敗的。另外一派則不理會史實,認為東協並未失效,仍可為美國對東南亞政策所用。

除共同防衛外,東協在其它方面倒也並非毫無成就。東協秘書處下設有資訊、文化、教育、勞工等委員會。三十幾年來,這些委員會倒做了不少有益於東南亞整體的工作。例如一九五九年,在首任祕書長薩拉辛(Pote Sarasin)主持下,在曼谷設立了全國第一個工程研究所,現已改名為「亞洲技術研究院」,並兼辦「教師發展中心」,替東協各國造就不少科技教育人才。

如果要問:這麼多年來,東協是否真被撤銷了?可說既是個謎,也是最大的謊言,它的組成份子也未改變;英、法、澳、紐這些在地理上並非東南亞的國家,直到一九七七年東協對外號稱解散時,仍為創始會員。只有巴基斯坦在一九七二至一九七七年間,因為領土包括今日的孟加拉,後來分為兩國,算是例外。

上星期一,即十一月十九日,曾參加東協的各國元首或政府領袖,在金邊舉行高峰會議,名為紀念,實際則對中國大陸顯示力量。美國歐巴馬總統親自前往出席,意在支持東協,免受中國大陸威脅。他先到緬甸稍作停留,和正在競選總統的翁山蘇姬攝影留念,象徵美國對她的支持。

歐巴馬下一站,是趕往越戰期間,曾被美機高空轟炸,成為一片瓦礫場的金邊。外國記者裡,當然有人記得這些陳年舊帳,但聰明的歐巴馬,對將近六十年前的這些並不光彩的舊事,一字不提。這也難怪,因為那時他還沒有出生呢。

十一月十八至二十日間,在金邊舉行的東協高峰會,你可說它的紀念性大於實際效能,但也可說它是項莊舞劍意在沛公。不僅台灣,許多國家主要媒體和報紙在處理新聞時,傾向仍把東協視為仍然運作的國際組織。讀者中難免有人被搞得糊裡糊塗。但它的實際效用,是暗示北京,東協豈但仍然存在,而且愈益強大。

為掩飾起見,東協會議舉行時,還有一場「第七屆東亞峰會」在曼谷開會。舉行這場峰會的目的,正是要象徵性地表達對柬埔寨的戰略支持,讓越南和背後支持河內的中國大陸,知所警惕。

「東亞峰會」創立於二○○五年,它的會員國名單除舊日東協各國外,尚有澳洲、紐西蘭、印度、中國大陸、日本、南韓、俄國和美國。如果真能有效運作,可稱為亞太地區最大的集體安全組織。但在今日世界局勢之下,有這種可能嗎?我個人很懷疑。

〈本文僅供參考,不代表本會立場〉
(本文刊載於101.11.26 中國時報A15版)


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