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憲政(評) 101-096 號

December 05, 2012

淺析日本景觀法
憲政法制組高級助理研究員 何展旭
關鍵字: 景觀法 日本景觀法 專業證照

一、前言

日前立法院舉辦「景觀法立法公聽會」,朝野;立委均表示支持推動景觀法立法,改變城鄉風貌,維護國土生態。會中學者並指出,除了美國、英國、德國、日本等先進國家,東南亞也有多個國家都已有「景觀法」或相關法令,但台灣推動將近十年,至今還無法接軌國際,甚至已落後。顯見相關國家之立法例,可供我國未來立法之參考。

2004年6月,日本參議院通過了「景觀法」、「實施景觀法相關法律」及「都市綠地保全法」等通稱為「景觀綠三法」之法律,並於同年12月正式實施。「景觀法」對於日本城鄉風貌建設具有劃時代的意義,其確立城鄉風貌作為「全民共同財產」的基本建設理念,並賦予其法律地位。

二、日本景觀法梗概

日本「景觀法」共分總則、景觀計畫及計畫之施行、景觀地區、景觀協定、景觀整備機構、雜則及罰則等七章,共107條條文。其規範內容略述如下:

(一)基本理念

「景觀法」第2條明定「良好景觀」係「國民共同的資產,應予以妥善整備與保全,使現在及未來的國民均能享受其恩澤」的基本價值觀。同時確立「良好景觀與地域傳統特色緊密關聯,應尊重地域居民的意願,發揮地域個性與特色」建設方針,並且闡明良好景觀建設不僅在「保全現有的良好景觀」,更要創造新的良好景觀。良好的景觀可以促進地方觀光發展,並有助於地方產業與環境活化。
由此觀之,景觀法突破傳統歷史文化環境保護的範疇,將與人們生活息息相關的生活環境一併納入,提升為「資產」,是一種全方面保護建設的概念。

(二)法規體系

「景觀法」頒佈實施後,形成以其為主軸,包括「上位指導性法律」、「相關法律」及「具體專項法規」的法規體系,涵蓋民法、國土發展綜合法、國土利用規劃法和國家高速公路建設法、城市規劃法、建築基準法、戶外廣告物法、自然公園法、自然環境保護法、促進農業地區發展法、森林法以及相關地方法規等數十項法規。

(三)主管機關

國家景觀行政管理負責機構,主要是國土交通省的都市整備局,主要工作是依據法律制定發展計畫、推進措施等,為地方提供工作方向和實施方針。在地方自治團,則是都道府縣都市整備局的都市景觀部。景觀計畫之擬定與執行則由各地方「景觀行政團體」為之(參照景觀法第7條、第98條),其職能主要是擬定景觀計畫,負責景觀協定的審核與廢止,以及對本地區的「景觀整備機構」(NPO)進行監督與指導。

(四)景觀計畫之擬定與實施

1
、景觀計畫實施流程

景觀計畫實施過程,大抵包括擬定核准(參照景觀法第9條)、申報與勸告(參照景觀法第16條)、指定與撤銷(參照景觀法第19條至第35條),以及監督與處罰(參照景觀法第95條、第100條至第107條)。

2
、計畫之範圍

為形塑城市及農林漁地區良好景觀,日本藉由「景觀計畫區」對於城鄉風貌進行管制,形成統一的空間規劃體系,計畫不僅限於城市,農林漁地區亦均可成為計畫劃保護對象。都市景觀計劃區,又可劃分為「景觀地區」(參照景觀法第61條至第73條)及「凖景觀地區」(參照景觀法第74條、第75條)。

3
、擬定計畫之主體

擬定景觀計畫,主要有兩個主體:一是地方景觀主管部門負責之景觀計劃(參照景觀法第8條);二為市町村負責組織編制的都市計劃(參照景觀法第61條、第74條)。

4
、計畫之內容

景觀計畫之內容,包括景觀計畫區域的劃定、確定形成良好景觀的方針及行為限制事項、重要景觀建築物與重要景觀樹木的指定、屋外廣告物的規定、與景觀相關的重要公共設施建設事項等(參照景觀法第8條第2項)。至於都市計畫中指定的景觀地區,主要是對建築物形態意向、建築物最高限度與最低限度、牆面位置,以及建築物及基底面積的最低要求等作出限制(參照景觀法第61條第2項)。

5
、計畫之實施

景觀計畫之實施,主要藉過過地方景觀行政團體(參照景觀法第92條)、申報制度及事前協議制度。景觀行政團體居於國民與中央政府之間,發揮溝通、協調功能。人民透過景觀協議會(參照景觀法第15條)、景觀協定(參照景觀法第81條)及景觀整備機構(NPO)等多種形式參與計畫實施,形成一種民主、開放的實施決策結構。

三、日本景觀法制定後之影響-兼評我國景觀法草案之缺失

景觀環境之改善,端賴健全之景觀制度,而其又須透過法令形塑。日本景觀法實施後,對於日本城鄉景觀建設產生以下諸多影響:

(一)加重罰則,提升維護與建設之強制力

根據日本國土交通省的調查,日本國內計470個市町村設有景觀條例(若包含都道府縣將達500個以上),然而其中對違反高度規定的建築物制訂罰則者不到兩成,且即使規定罰則也極少真正執行。「景觀法」實施後加重違反本法者之制裁,甚至科予刑罰,例如違反地方自治團體或景觀機關首長所為變更景觀設計命令者,得處一年以下有期徒刑,或五十萬元以下罰金(參照景觀法第17條、第101條),可解決以往景觀無「法」可管的狀況,作為景觀維護上強力的法律後盾。

我國景觀法草案對於違反景觀計畫之行為,雖亦設有處罰規定,然而不僅處罰過輕(新台幣1萬元以下罰鍰),處罰範圍亦嫌過狹(參照我國景觀法草案第25條),能否發揮實質作用,恐難令人樂觀。

(二)景觀建設與維護更加彈性

除了具強制力外,景觀法另一特色是富於彈性。自實施以來,各地方主管部門紛紛成立景觀行政團體,並制定相應的景觀計畫。跨地域的景觀可設「景觀協議會」討論訂出共通的景觀規則;由政府行政機關指定為「景觀整備機構」的NPO或公益法人,可接受委託保管重要建築或樹木。透過擴大公民參與,使得景觀建設更能貼近民意。反觀我國景觀法草案,對於景觀建設過度偏重管制,甚少公民參與機制,如此能否真正與順利形塑出符合民眾需要之良好景觀,不無疑問。

(三)確立專業證照制度

國外景觀專業制度認證行之有年,不僅英美兩國有景觀建築師(Landscape Architect)之認證,亞洲的南韓不僅有完整而嚴謹的景觀師認定資格限制,並且對景觀實際業務作明確的規範。有關景觀師執照法規分為「專業資格法規」及「營業法規」。專業資格法規係依據「國家技術資格法」,將景觀師分為「景觀專業工程師」、「景觀工程師」、「景觀工業工程師」及「景觀技術工程師」四級。營業法規部分,則依據「工程技術獎勵法」及「營建工業基本法」,將景觀專業分「工程顧問」及「施工業務」。

日本景觀法雖無專業證照之相關規範,惟依據「職業能力開發促進法」相關規定,對於景觀技術層級,訂定技能證照考試制度,分為造園技能士、二級造園技能士、一級造園技能士等分級,以全面性的提升技術水準,確保公共工程及私人造園等庭園品質之保障。我國景觀法草案對於專業證照制度並未設有規範,目前對於景觀師專業認證,亦不在國家專技人員考試之列,對於促進景觀建設發展,顯有不足。未來宜參仿日韓之例,儘速立法納入。

(四)提升民眾景觀意識及觀光效益

景觀法實施後,良好景觀提高居民與地方景觀行政團體的景觀意識,增強中心市街地活力,提升居民對地區的滿意度的提升,不僅觀光旅遊人數增多,地區觀光收益大幅增長,同時提高地價增值及及地方稅收。例如北海道小樽運河的觀光人數,從1986年的270萬人次,增長到2008年的715萬人次。
 
(本文僅供參考,不代表本會立場)

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