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從「準用」此不確定法律名詞論準直轄市

憲政(評) 096-069 號
作者:高永光 ( 2007年6月4日 16:30)
關鍵字:地方制度法 準用 升格直轄市

由於地方制度法修正三讀通過,在一般縣市未能獲得升格為直轄市之前,得「準用」地制法中有關直轄市之法律條文。因此,台北縣歡欣鼓舞,認為已取得「準直轄市」之地位,除開可以要求中央給予地方之統籌分配稅款,應比照北高兩市之外;特別是在縣市所屬一級機關及單位、人員員額上,也可從現有的四到五千人,調高到一萬五千人左右。台北縣自稱取得「準直轄市」之地位,已產生相當大之社會影響,特別是在房地產廣告上,經銷商將此列為賣點,強力推銷商品。然而,地制法三讀修正後,並沒有增列「準直轄市」一詞。因此,使用準直轄市一詞難免有混淆視聽之感。此外,由於「準用」係不確定之法律名詞,但法律規範中,充滿著這一類之不確定法律名詞。這是因為當法律要件或情況條件相當時,為避免法條之重複規定,顯得累贅或繁雜,不免有準用及適用之不確定法律名詞出現。尤其在罰則規定上,在相同之情況下,適用第幾條第幾條之規定,經常可以看到此類法條。不過,以「行政院農業委員會公告」(中華民國九十四年一月三十一日,農授漁字第0941340086號),預告修正「漁業法施行細則」第二十條、第三十六條草案,該公告在修正草案總說明中提及漁業法第二十條規定:「漁業權視為物權,除本法規者外,準用民法關於不動產物權之規定」,其釋義中關於「準用」,有如下之說明:

「準用」與「適用」究有不同,前者指法規並不自為構成要件或法律效果之規定,而明示借用其他在規範對象上或法的評價上與其相近之法規;後者指法規自為構成要件或法律效果之完整規定,明文規範其所欲規範之對象。故在「準用」之場合,應體察準用規定及被準用規定本質的差異,僅能在法律情狀類似之前提下為準用,如不論個案間本質的差異,一概準用,難免誤謬。

當然,以上之釋義是行政主管機關對相關法律規範之解釋。不過,每一部法律皆訂有法執行之主管行政機關,以地制法而言,一般縣市之主管機關為內政部,而直轄市為行政院。法律規定之主管機關,自有執行上之解釋權。從農委會對漁業法有關「準用」之釋義,不難看出其邏輯。從一般的理解來看,準用與適用當然有所不同。「適用」能夠從事判別或判定的範圍,應該相當有限。但「準用」則會有「準用」及「被準用」之規定,該規定則視法律執行主管機關的解釋。以地方制度法為例,台北縣是否能比照北高兩市,拿到相同比例的統籌分配款?以及其機關單位員額的數目,能否自然就比照北高兩市,予以編列補實?從「準用」與「適用」兩者主管機關能夠著墨的「範圍」狹寬程度來看,台北縣擬比照北高兩市爭取到直轄市應有之待遇,恐怕還要看內政部及中央政府的決定。以組織編制員額為例,內政部握有「地方行政機關組織準則」及「地方立法機關組織準則」之修正大權,而這兩個組織準則,會實質影響台北縣政府及縣議會的內部單位、外部機關及總員額的配置,試問台北縣能有多大的「準用」自主空間呢?

(中央廣播電台/台灣觀點/ 2007529日)

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