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立法院朝野協商制度有待檢討

憲政(評) 096-072 號
作者:周育仁 ( 2007年6月7日 18:06)
關鍵字:中選會組織法 朝野協商 程序委員會

立法院因為中選會組織法與總預算的問題,已經從上個會期吵到這個會期,過年前夕甚至還有人提議召開臨時會,不過至今依舊懸而未決。先撇開各主要政黨的政治考量,僅從制度層面來思索立法院的議事效率,我們不難發現目前存在的朝野協商制度,應有檢討改進的必要。

立法院職權行使法第十二章(第六十八至七十四條)規定了朝野協商的制度。這個制度設立的目的,不外為了提昇立法效率,避免議案被少數個別委員所杯葛,故以政黨為協商單位,讓各個政黨先自行整合內部意見,再進行政黨協商,以期較易獲致結論。不過實際運作的結果,卻也出現若干值得檢討之處。

首先,朝野協商制度使得專業委員會制度無法建立。現代國會為了因應瞬息萬變的世局,有效監督制衡行政部門的施政作為,建構專業化的委員會已經成為趨勢。而推動專業化委員會,也是多數學者與國內各政黨的共識。但迄今之所以沒有具體進展,實與我國立法院現行運作的制度與政黨互動有關。

立法院現行的運作,主要是以院會為運作的重心,並以政黨互動為主軸。但這種制度安排的問題在於院會人數眾多,委員專精領域各有不同,不可能對於所有法案進行深入與專業的審查。因此以專業委員會為中心的國會,才成為有志之士期待改革的方向。顯然,目前立法院委員會功能之所以孱弱不彰,在於立法過程的第一階段有程序委員會的強力把關,最後階段又有朝野協商可以恣意推翻委員會的審查結果。由於這兩個階段中,政黨協商都扮演關鍵角色,換言之,政黨的互動完全主導了議事的進行,專業審查的功能受到貶抑。委員會在這種制度架構下,自然逐漸失去了角色。

第二,朝野協商機制雖然對於解決法案重大爭議有正面意義,但是凡事都透過朝野協商,也容易形成立法過程為少數人把持的流弊。換句話說,幾個人的闢室密談,就成為決定法案通過與否的關鍵。這或許有助於相互妥協、達成共識、提昇議事效率,但卻也可能使政治資源的分配與國家政策的走向,只服膺於少數人的意志與利益之下。

第三,立法院職權行使法第七十一條之一規定,協商無法達成時有四個月的冷卻期,才能交院會處理。這固然有助於在立法過程中,儘量讓少數聲音有機會參與並表達意見,或作為一種合法杯葛的方式,而形成一種安全閥,避免其在立法過程中無法著力而尋求超越體制以外的行動。但是實際運作的結果,在這四個月內,各政黨不會積極尋求解決,反而變成稍有爭議,就先放四個月,再來協商處理的惡習。於是四個月的期間,反成為延宕立法效率的絆腳石,讓許多急需過關的法案,硬是被阻擋下來。同時也讓部分小黨,有了杯葛勒索、交換條件的機會。

政黨互動與朝野協商現在幾乎已經成為立法院議事運作的主要部分,為減少上述過度倚重朝野協商制度可能帶來的負面效果,我們建議該制度可以做若干調整。主要努力的方向在於提昇委員會的地位,並降低朝野協商在議事過程中的重要性。

第一,提高委員會實質審查結果的地位。亦即委員會所提出的審查報告與意見,不得在朝野協商過程中隨意被更動。故建議未來朝野協商過程中,必須明訂納入該委員會主席或代表,使得委員會在協商過程中,仍有機會發聲,對於相關審查結果,也得以有所堅持。

第二,檢討程序委員會的功能,應讓各種提案儘量交付相關委員會審查,減少透過議事程序上的杯葛,而對特定提案進行封殺。這一方面讓各種提案可以進入比較實質層面的討論,避免未審先決的情況;另方面也可使委員會專業審查的功能更能發揮,進而提高委員會的地位;此外,這也可避免加深政黨對立,降低朝野衝突機會。

第三,民主雖然以多數決為基本原則,但是表決則是最後手段。在表決前,應該儘可能讓多元聲音浮現,並進行適當的折衷與妥協,以避免多數暴力的出現。因此一定時間的協商期,仍有其必要。但在立法效率、多數決與少數參與之間,則必須有所拿捏。故建議縮短朝野協商的冷卻期,由四個月減為一個月或兩週。

我國立法院議事運作偏重院會的制度設計,無可避免地會加重政黨在整個立法過程中所扮演的角色,於是朝野協商的重要性也就會日益重要,甚至一躍而成為立法過程中的關鍵所在。這種制度所導引出的結果有二:一是政黨互動決定立法效能。政黨之間一旦趨於衝突,則立法效能勢將下降;二是委員會地位被邊緣化,專業委員會的理念將難以達成。

不過要徹底解決立法院議事的結構性問題,與排除政黨主導國會議事的政治考量,來全面改革朝野協商制度,前景也頗難樂觀。而縮短協商冷卻期,可能可作為一項試金石。

(本評論代表個人意見)

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