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憲政(評) 098-130 號

October 08, 2009

蚊子館問題之檢視----以停車場之建設為例
憲政法制組召集人 黃錦堂
憲政法制組助理研究員 謝麗秋
關鍵字: 蚊子館 停車場 糾正案

一、問題


近年來,政府興建之各項重大公共建設,如機場、(文化)館、碼頭、停車場設施、觀光遊憩、社福設施、體育館等公共設置閒置設置情形嚴重,屢遭媒體諷為「蚊子場館」。對於目前蚊子場館問題中,行政院公共工程委員會曾指出,經各機關清查公共設施閒置情形,其中以停車場件數最多,而其大多於民國八十至九十年代時興建。媒體進行專題報導時,甚至以「不當的政策鼓勵,常常引起地方奇異的建設幻想」為其政策下了一個註解。監察院針對相關問題對中央部會如內政部或交通部等與地方政府提出糾正案。法務部亦曾對閒置公共工程進行相關責任追究,認為對於政府施政效能形象之斲傷甚鉅。


後續行政院關注到此議題,行政院公共工程會會同相關機關,組成「行政院活化閒置公共設置專案小組」,民國九十五年並核定「行政院活化閒置公共設施推動方案」。馬總統於競選時亦提出青年創業「滅飛計畫」,提示針對過去政府未經審慎評估而興建的「蚊子場館」,透過「滅飛創意經營大賽」,由青年團隊提出營運企畫,恢復各地「蚊子場館」生機。


對於遭閒置停車場問題,應進一步瞭解其緣由。尤其近來為因應國際景氣變動,提升國內經濟成長動能,政府提出各種擴大內需方案。為避免數年後又有類似停車場等蚊子場館的情形發生,在國家財政日漸不佳之情形下,對此議題,實有賴朝野關注及有效監督。


二、分析:行政與政治的角度


蚊子場館的成因有很多,由中央到基層,對於政策議題之設定、政策規劃、執行、評估,每一個環節可能環環相扣。


(一)、行政學的角度:規劃失衡失真


在監察院多個糾正案中,交通部、相關縣政府、或鄉鎮市公所成為被糾正對象。綜括有關個案,不脫上級機關審核不實,以及主辦單位沒有進行可行性與成本效益評估,且後續相關單位無進行有效經營管理,以及檔案與業務移交不實與政策不延續所造成的結果等。


行政院公共工程委員會曾指出,停車場主要造成閒置原因包括:當時政府提倡「一鄉鎮一停車場政策」,以「補助省市興建示範停車場計畫」及「臺灣省公共停車場四年建設計畫」補助各鄉鎮公所興建。而於監察院糾正文中,有些許案例,交通部於工程規劃設計尚未完成,即核定補助工程興建經費,使審核流於形式。詳言之,政府當年推動「一鄉鎮一停車場」政策吸引各地競相爭取經費興建。


中央一旦提出補助及獎勵誘因,地方政府便紛紛搶進,而無視於其結果為何。為了「搶建」,地方政府之停車場興建之需求評估浮誇不當。有些地方政府反應,在時間急迫性與人力不足之情形下,無法進行有效規劃與可行性評估。就此,上級政府對於相關程序的安排與時程的規劃,曾一度作出要求,但成效仍然不彰,例如交通部於民國八十八年曾頒訂『交通部補助地方政府與興建路外公共停車場計畫補助要點』,要求地方提供相關評估報告,卻仍有地方單位僅憑一張表格,便提出申請。因此,對於政策規劃的程序是否完備,審核機關是否確實,以及地方人力與時程是否足以因應,皆是政府值得關注之處。


耗資上億的停車場完成後,所產生各種閒置停車場的狀況,如有在偏僻的地方設置停車場,或是未考量民眾不習慣使用機器式停車場之習慣,而設置機器式停車場,造成停車場完工後久未營運使用、閒置或停車率偏低、變更用途或提供特定單位使用或被佔用,更有甚者,鄉鎮還必須承擔負貸款利息的惡果。顯見政策規劃與執行不當之結果,不但浪費國家資源,民眾對政府執政能力形象亦大打折扣。


(二)、政治分析:地方搶建,中央出於綁樁等因素而支持


進一步分析,將可發現蚊子場館背後的政治結構。該等政策之擬定,是為了滿足地方或甚至與中央聯盟的「成長機器」(Growth Machine)的開發要求,並藉由開發完成炒地皮、包工程、正當化新的都市地區的開發(亦即擴大都市計畫)的效果,遂行政治團體/菁英的經濟目的與社會目的。有關人士係以成長機器集團之政經利益為目的,積極爭取資源,而非以解決問題而進行規劃。


甚且,即使第一階段只完成蚊子場館一部或全部的興建,而未及於連外道路或週邊設施乃只周邊市鎮鄉區之開發成功,反正凡此也可待後續不斷向中央爭取,以達成整體所理想的開發狀態—於此狀態,該停車場或館場的設置,乃具有高度或完全合理性。但問題在於,若事後因為國家整體或縣整體的財政收支難以維持或整體經社發展不若期待,則停車場或展覽館的設置將成為突兀與多餘,造成整體財政效益之浪費。


隨著台灣民主化與法治化的發展,包括檢調的偵查法院的審判的功能的強化、相關採購法制乃至都市計畫法制的健全化、政黨的地方人才養成與提名機制的合理化等,尤其在馬總統就任之後並且強調清廉政治,地方無邊無際的開發主義可望獲得適度減緩。


三、結論


許多蚊子場館的產生,出於行政學上之專業與財政收支規劃之失真,而更根本原因是出於政治上的「成長機器」的開發主義,而這是台灣威權轉型以來的中央與地方間之政治結盟與動員方式。


既然閒置浪費之不可逆性已造成,目前政府除了盡能力完成活化措施之外,最主要之挽救措施,仍在於避免此種情形再度發生或減少其發生的機率。因此從中央到地方,無論決策者對於政策議題設定方向正確與否,或是主辦單位是否進行可行性分析與進行適當的政策規劃與評估,而審議機關是否確實審查計畫,並妥適分配資源,或有關單位切實執行並進行有效管理與注意政策延續的問題,皆是避免成為停車場閒置之主要因素。


展望未來,除了我國政治生態之不斷理性化調整以及相關規劃的改革之外,對於既有的蚊子場館或停車場,應妥善進行補強、轉用、再利用、再開發,或乾脆廢止或改為民營等的方案,端視具體個案本身特色、所在地的發展潛能以及相關經費需求與財源籌措方案的可行性等。由於案件數量不少,主管部會也得就此委託專案的研究並擬議通案性的解決作法。


(本文代表作者個人意見)


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