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我國直轄市「區」制度問題之政治影響評析

內政(評) 098-192 號
作者:陳華昇 ( 2009年10月22日 17:33)
關鍵字:直轄市 區自治 合併升格改制

今年(98年)六月底,行政院召開會議,已核定自民國九十九年底台北縣改制升格為直轄市,台中縣市、台南縣市分別合併升格為直轄市,高雄縣併入高雄市仍為直轄市,所以明年(99年)十二月後,我國將設有台北市、新北市(原台北縣升格改制)、大台中市(原台中縣市合併升格)、大台南市(原台南縣市合併升格)、大高雄市(原高雄縣併入高雄市)等五個直轄市,不僅改變現有行政區劃格局,也引發各方對我國未來地方自治體制可能變革之討論。

而當前直轄市體制主要之制度爭議,殆為直轄市轄下次級地方政府組織之定位問題。因為現行「地方制度法」第3條第3項之規定:「直轄市及市均劃分為區。」基此,未來上述五直轄市皆將設「區」為次級行政區,區為直轄市下之行政層級,不具地方自治法人地位,不設區代表會或區議會,區長為官派,區公所為直轄市政府之派出機關。亦即按現有法規規定,明年五大直轄市設立後,現行台北縣所轄29個、台中縣21個、台南縣31個和高雄縣27個鄉鎮市,將改制為「區」,並取消其原有的自治法人地位,鄉鎮市長改為區長並由直轄市政府派任(即通稱由官派產生),同時將廢除鄉鎮市民代表會,不再選舉鄉鎮市長和鄉鎮市民代表。

對此,將於明年改制或合併升格為直轄市的台北縣、台中縣、台南縣、高雄縣四縣之鄉鎮市代表,曾於98年9月底前往立法院陳情,要求鄉鎮市修改「地方制度法」相關規定,落實「區自治」,使前述四縣之鄉鎮市改制為「區」後能夠實施自治,維持區長與區民代表的選舉,否則將在推動區域性公民投票,訴諸地方民眾支持區自治。因此,北、中、南、高四縣所轄鄉鎮市明年改制為區後,其依地方制度法規定成為直轄市之次級行政層級與單位,或者將如地方政治菁英要求繼續以往維持自治法人地位,已成為當前重大政治爭議之一。而在以上四縣之外,原省轄市之台中市及台南市,依現行地方制度法規定,下設區公所,但未來台中、台南兩市分別與台中縣及台南縣合併改制為直轄市後,其是否仍維持原區公所之運作,或者亦可考慮賦予自治法人地位,都有進一步討論的空間。故從現今到明年底五大直轄市正式設置這段期間,朝野政黨、中央與地方彼此之間,勢將針對直轄市之區制度問題進行爭辯與討論。因此,有關未來直轄市區制度規劃與設計,實為一具有相當政治影響之課題,因而也會引發政治爭議,而勢須審慎考量、妥為處理;故宜在兼顧落實地方自治、展現民主內涵、考量地方菁英立場的原則下,思考未來直轄市之區制度問題,以期建立我國完善的地方制度與直轄市體制:

一、未來縣市升格改制為直轄市後,其區均不實施自治,恐有動搖基層民主之虞;故從當前地方自治發展趨勢而言,直轄市可考慮實施區自治:

未來一旦縣市升格改制為直轄市後,台北縣、台中縣、台南縣、高雄縣等四縣(四縣人口合計776萬3354人,佔全國人口33.7%)之鄉鎮市改制為區並取消其自治地位,勢將影響台灣基層民主之落實;因為如此一來,連同原已未實施區自治之直轄市(台北市、高雄市)和省轄市(基隆、新竹、台中、嘉義、台南五省轄市)將有合計1482萬人口的地方(約佔台灣總人口百分之64),未實施基層自治。亦即在縣市升格改制前,我國佔有三分之二人口的各縣均實施基層的鄉鎮市自治,但明年底若干縣市升格改制為直轄市後,現行北、中、南、高四縣將納入直轄市當中,依「地方制度法」規定其鄉鎮市改制為區後不再實施自治,則全國反而有三分之二人口之地區未能實施基層自治,其規模甚大,恐遭批評為違反地方自治潮流,而有動搖基層民主之疑慮。

因此,考量當前世界各大都會城市,在其與次級行政區的關係當中,均逐漸朝向地方分權的自治型態發展(如日本東京都、英國大倫敦市等),故為肆應當前全球地方自治與治理潮流,厚植台灣基層民主發展根基,未來我國直轄市實可考慮實施區自治,或者賦予原鄉鎮市改制之區以自治法人地位,以落實台灣地方自治之發展,促進都會地區之政治參與。

二、從展現我國民主內涵的觀點看,直轄市實施區自治,能夠維護台灣地方草根民主傳統,體現地方治理的精神,並對中國大陸基層民主發揮示範效應

我國自民國39年實施地方自治以來,定期辦理鄉鎮市層級選舉已近六十年,不僅為台灣地方自治奠立厚實基礎,更成為促進國家民主政治發展,維繫台灣草根民主傳統,推動政治體制朝向民主轉型的重要關鍵。鄉鎮市自治與選舉深化了我國民主發展,讓台灣與世界草根民主潮流接軌,實為我國民主發展史上引以為傲的成就之一。同時,由於我國在各縣鄉鎮市普遍舉行基層選舉與自治,為地方培育許多政治人才,並有助於強化地方建設工作,體現地方治理精神。故基層自治與選舉不僅是過去台灣民主政治的象徵和地方自治的根基,也是基層政治人才培育的搖籃,地方建設和發展的礎石。在兩岸隔海對峙而進行制度競爭期間,台灣基層地方自治所展現的民主內涵與精神,尤其能夠區隔出台灣與大陸之間民主與專制的差異,從而可以在近年間對中國大陸和香港基層民主發揮地方自治之示範效應。

故我國鄉鎮市基層自治與民主之成就,實能夠對對香港和大陸產生民主擴散之作用,成為其推動基層民主的重要仿效對象。也因此,過去缺乏草根民主之大陸與香港,如今也開始關注民意,實施基層選舉,每逢我國選舉更派遣選舉觀察團前來汲取台灣民主選舉之經驗,以作為其推動基層選舉之參考與借鏡。大陸已從村自治選舉逐步擴大到鄉鎮選舉,雖然目前中共僅是施行「有限民主」,相信隨著全球民主化的推展,中共亦難自絕於這一波基層民主浪潮。值此之際,我國若再大幅縮減基層選舉規模(如將北、中、南、高四縣鄉鎮市長改制為區後取消其自治與選舉),實不利於我國在未來兩岸制度競爭中維持基層民主之優勢。相對而言,我國如能與世界先進國家主要大都會採取向地方分權、鼓勵地方自治之作法,使未來五大直轄市實施區自治(或至少原前述四縣之鄉鎮市改制為區後仍維持自治),將更能夠維護台灣地方草根民主傳統,體現地方治理的精神,並有效地對中國大陸基層民主發揮示範效應。

三、從地方政治菁英之立場看,鄉鎮市改制為區後取消其自治法人地位,將產生若干負面影響,故宜審慎評估直轄市區制度問題,並考慮規劃區自治之制度設計

從地方政治菁英的觀點而言,未來設立五大直轄市後,原來各縣之鄉鎮市改制為區,並取消其自治法人地位,勢將對國家政治情勢產生負面之衝擊,而有必要審慎評估:

1.為避免對縣市升格改制為直轄市工作產生負面效應,原升格改制或合併為直轄市之各縣,其鄉鎮市改為區後,宜考慮仍賦予自治法人地位:由於北、中、南、高縣之鄉鎮市(共108個)改為區,意味著大批的基層鄉鎮市長和鄉鎮市民代表會等諸多地方政治人物將失去其現有職務以及政治舞台,因此,面對此一問題,渠等將不會只是默默接受,而有可能採取聯合行動抵制直轄市之改制、合併等工作,而不利新直轄市之各項規劃、整合事項之進行。故為避免直轄市改制、升格、合作作業之負面影響,前述各縣鄉鎮市改為區後,實宜考慮仍賦予自治法人地位,以繼續辦理其自治選舉,期能有助縣市升格改制為直轄市相關工作之推行。

2.北、中、南、高四縣之鄉鎮市改制後,仍宜實施區自治,以避免損及總統領導威望與誠信:馬總統在競選期間即提出將促使台中縣市合併改制之主張,同時也承諾在台中升格後,台中縣各鄉鎮市將改制為區並實施區自治;如今台中地區鄉鎮市首長及民代即據以要求馬總統兌現其承諾,並串連其他諸縣基層政治人物採取集體行動向行政及立法部門遊說和施壓,而已形成一股龐大的政治壓力。屆時,若縣市改制或合併升格為直轄市後未能實施區自治,則勢將引發強大反彈聲浪,可能會傷及總統領導威望與誠信。為此,實可考慮在北、中、南、高四縣之鄉鎮市改制後,仍宜實施區自治,以維護總統領導威望與誠信。

3.合併或改制之直轄市土地幅員遼闊,地方差異性大,故在城市化程度不高之地區,實宜採行區自治,方能有效回應基層多元民意:未來五大直轄市建立後,大台中市當中,原台中市都市程度化較高,原台中縣除豐原、大里、太平以外地區,都市化程度較低,許多地方仍呈現出鄉村型態;而在大台南市和大高雄市當中,其情況亦然。在此情勢下,合併或改制之直轄市土地幅員遼闊,都市化地區和鄉鎮型態地區在經濟、交通各方面本有相當之差異,故在都市化較高之地區(如大台中市之原台中市地區、大台南市之原台南市地區、大高雄市之原高雄市地區),其公共事務與公部門對民眾所提供之服務項目頗為具一致性,故可維持原有之區制度,即以區公所為市政府之派出機關,以提供城市地區住民之公共服務;但對於其他都市化程度相對較低之地區(如原台中縣、台南縣、高雄縣等地區,或原台北縣若干鄉鎮),因地方各具發展特色,差異性高,故民眾需求甚為多元,實宜考慮採行區自治,以使其能有效回應基層多元民意。

綜合而言,從當前地方自治發展趨勢、充實我國民主政治內涵,以及地方政治菁英之立場來看,未來縣市升格改制為直轄市後,其各縣之鄉鎮市改為區後的區制度,實可考慮維持其自治,至於其他都市化程度較高的地區,其區制或可繼續維持直轄市政府之派出機關模式;如此,在直轄市中出現雙軌並立的區制度設計,實亦未來可行規劃方案之一。

(本評論代表作者個人之意見)

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