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 | 財金(評) 099-018 號 | February 1, 2010 | | 論產業創新條例的「理盲」 | | 政治大學財政系教授 曾巨威 | | 關鍵字：
產業創新條例
促進產業升級條例
租稅獎勵
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立法院會期日前結束，如同往例，又上演了一齣狗咬狗的戲碼；國民黨責怪民進黨霸佔主席台，妨礙議事進行，民進黨則痛批國民黨濫用多數暴力，強勢控制議程。其間，用來接替「促進產業升級條例」屆期落日的「產業創新條例」（產創條例），國民黨本想要強行表決過關，但為避免衝突的擴大，並換取民進黨對「行政院組織法」的支持，臨時決定將產創條例擱置，留待下個會期再行協商。其實，產創條例暫時未獲通過，乃係朝野政治鬥爭的結果，然而在這種「意外」的情況下，讓我們多了一些機會提醒社會大眾對產創條例有更深入的瞭解與檢討。
其實，產創條例在民進黨執政時代即已著手制訂，目的係為了接續促產條例的98年底落日。經濟部的原構想是以所謂「產業三法」來取代促產條例的到期，其中租稅優惠措施經檢討後僅做局部修正。財政部則主張利用促產落日難得的機會，一舉完全取消減免稅，並配套降低營所稅稅率至17.5％，此與經濟部的立場相左，引發兩部之間激烈的攻防論戰。後來因為民進黨總統大選失利，國民黨重新執政，一切乃又回到原點。此後，財經二部改依馬總統的競選政見為主軸，決定只訂定「產業創新條例」接續促產落日，同時在保留研發、人培、物流中心及營運總部等四項租稅優惠措施下，將營所稅稅率降至20％。但未料法案在立法院審查途中，突然遭到某些國民黨立委杯葛，要求增加對國際級營運總部的減免稅優惠，打亂了整個規劃，從而也讓民進黨找到了「見縫插針」的機會，將產創條例當作交換籌碼，導致今日相持不下的結局。
只要談到產業發展，政府每次都會「自告奮勇」地挺身而出，以「非我不可」的姿態，希望透過租稅減免的手段來達到提升產業競爭力的目的。台灣就是在這種「大政府」的思維下，連續實施了50餘年協助產業發展的租稅優惠政策。這次產創條例決定只保留四項租稅優惠，取消其他減免稅措施，已算是我國稅改史上一項突破，雖不盡如人意，但勉強尚可接受。然而，由於國民黨立委的中途攪局，徒然讓原已平息無波之事，再起漣漪變化。行政院對於自家民意代表的堅持，毫無協調與招架之力，只能照單全收。這其間，讓我們看到了行政院在政策思維上觸犯了許多嚴重錯誤。
首先，根據行政院所頒「稅式支出評估作業應注意事項」，業務主管機關在研擬稅式支出法規時，須對其實施效益、稅收損失以及財源籌措等進行研析評估才對，但我們迄今仍未見政府對外公布或說明這項對國際級營運總部減免稅的評估結果。尤有甚者，根據本辦法規定，即使是立法委員提案之稅式支出法案，業務主管機關亦無法免責，須於參與立法院委員會審查前，按照同樣流程做好評估工作。目前，我們不知道這項做法的稅損金額會多少？也不知道實施的效益會如何？更不知道那些國際級的企業是我們想要吸引的對象？財政部推說其結果須視未來訂定之標準與門檻條件而定，但如果可以這樣，那事前做稅式支出評估有何意義？
此外，所謂營運總部其實就是有國外關係企業的總公司，而政府之所以鼓勵營運總部來台設立，無非是希望國內外企業可以將台灣當做營運中心，整合全球的市場商機，因此乃在促產條例中，針對營運總部取得自國外關係企業之研發、管理、權利金以及投資等所得，予以免稅優惠，藉以提高營運總部的設置誘因，並發揮營運總部的統籌功能。就此而言，還算符合租稅獎勵的主要意旨。如今產創條例卻假借吸引國際跨國企業到台灣設置營運總部，除了前述三項免稅所得之外，進一步將此類營運總部之其餘所得降為按15％課稅。果如是，則未來這些跨國企業營運總部所有「不務正業」的所得例如利息、股利等，都可以繳納比其他企業更低的稅，不但造成稅制上的漏洞與不公，更與鼓勵設置營運總部的精神相互抵觸。別忘了，我們不是只要有營運總部的設立就好，我們要的是真正把台灣當做營運核心，且從事實質營運活動與業務的營運總部。營運總部「非正常」活動的所得，不值得予以免稅，不論它是否為「國際級」的企業。
產創條例雖然對國際級跨國企業所設營運總部給予15％之優惠稅率，但此總部卻必須放棄適用其他類如研發、人培等租稅優惠，換言之，它必須在「享受研發等優惠但營所稅稅率20％」與「放棄研發等優惠但營所稅稅率15％」之間做出選擇。從企業的角度言，讓企業有選擇稅負高低的權利，當然是享受租稅優惠之外的政府「德政」；但從政策的角度言，每項租稅優惠的效益與目的不同，任意把營所稅稅率拿來當做功能性獎勵的交換工具，乃係完全不懂政策專業的錯誤做法。
還好產創條例將拖延到立法院下個會期才審議，在歪打正著之下，讓我們有機會把政府的無知與理盲，說得更清楚一些，希望還來得及補救。
(本文僅代表作者個人意見)
(本文刊載於2010年1月20日工商時報社論)
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