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高階文官團構想之評析

憲政(評) 099-014 號
作者:高永光 ( 2010年2月11日 17:51)
關鍵字:洛桑國際管理學院 高階文官團 結果導向

每年瑞士洛桑國際管理學院(Internation¬al Institute for Management Develop¬ment, IMD)以及世界經濟論壇(World Economy Forum, WEF),公布國家競爭力與全球競爭力評比與國家排名時,「政府效能」總是最引起討論的指標。洛桑國際管理學院評估國家競爭力的面向包括:經濟表現、企業效能、基礎建設及政府效能。台灣在上述四個指標中,以企業效能最為傑出,在世界各國中,幾乎名列前茅。但是,在經濟表現、政府效能、基礎建設等三個面向,台灣卻只屬於發展中國家程度,以致於台灣在國際間的競爭力總體排名總在十名以外。世界經濟論壇(World Economy Forum, WEF)所公佈的全球競爭力評比報告,我國在政府體系指標部分的成績,亦是如此。國家競爭力提升有賴政府施政績效的提升,而文官能力的培訓則是提升政府施政績效的基礎工作。台灣要增進國家競爭力,其關鍵便是要強化文官體系能力,尤其是高階文官必須不斷學習,以強化知識管理能力。

近日,人事局與銓敘部正在研議成立「高階文官團」的構想,未來將有上千位司處長層級以上的公務員納入此一體系,其待遇與考核方式,將與一般公務員脫鉤,此一構想值得期待。一套獨立的高級文官管理體制,或即近日考試院所提「高階文官團」制度,在OECD許多國家之中,早已行之有年。美國聯邦政府是在1978年設立聯邦人事管理專案小組,並依據文官改革法,設立高級文官職(SES)制度。荷蘭係於1995年設立高級文官團並成立高級文官署,以確保高階文官之管理體系與品質。許多國家都有獨立於一般文官之外的高階文官體制,韓國也在2006 年正式建置。不論是否建置獨立的高階文官體制,目前我國高階文官確實面臨著許多問題,例如專業能力的侷限、培育與歷練不足、進用管道缺乏彈性、競爭力與執行力的不足等,皆早已為人所詬,因此,「高階文官團」制度的設計,當應對症下藥,方能得其效果。

就此,有幾點值得未來高階文官管理制度注意之處。第一,是落實績效管理。高階文官是政府傳送服務、達成政策成果的關鍵,許多國家在實施績效管理制度時,績效獎金的發放對象,通常便是高階文官的主管人員,例如美國早期採用的功績俸(Merit Pay System, MPS)。英國建立獨立的高級文官制度,也是希望透過新的管理制度,建立以效率為基礎、重視成果的組織文化。對此,我們稱為「成果導向」(results driven)。美國、英國都有類似的能力要求,美國的高級文官主管職位核心能力之一便為「成果導向」,英國高級文官核心職能的架構更是以「結果導向的領導能力」(leadership for result)為主軸。

第二,是落實考績考核制度。有關公務人員考績法的改革,推動淘汰制度,一直是政府改造的一項議題。事實上,目前的人事制度中就有淘汰制度,包括:公務人員考績法規定「年終考績列丁等」以及「專案考績一次記二大過」者,都要被免職。但都很難動,由於執行力的不足,使得這些條文形同具文。而執行力不夠的原因之一就是給予高階文官主管的誘因有限,以及壓力不夠。


第三,是落實高階文官培訓。一般工務人員的訓練是短期的、以目前工作為焦點,但未來高階文官的訓練應該強調中長期的培育,焦點放在整體組織需求與未來發展。這種培訓是一種讓高階文官對於國家發展整體視野的擴展,不只是知識的提昇,或工作技能的訓練,更非升簡任官等訓練的延伸。高階文官的訓練屬於領導及管理發展的訓練,重點在培養領導人格與管理才能,持續施予帶狀化的系統培訓,以養成其應具備的領導和管理才能。

自馬政府上台之後,國人對國家能力的提昇,以及政府人員的績效多有期待,考試院亦對公務體系的改革提出許多構想,或許現在是進行早已停滯多年的政府改造運動的另一個好時機。

(本文代表作者個人意見)

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