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漸進預算的領航者: 維達夫斯基(Aaron Wildavsky)

財金(研) 096-010 號
作者:李允傑 ( 2007年6月4日 10:16)
關鍵字:漸進預算 資源對比目標模式 政策分析

本章首先介紹維達夫斯基的生平;維達夫斯基生於一九三O年,卒於一九九三年,享年六十三歲。他一生勤奮治學、待人敦厚誠懇。維達夫斯基的漸進預算理論主導美國政府預算研究領域近半甲子,登峰造極的學術生涯更引人入境。

其次,吾人探討維達夫斯基的學說著作涵蓋兩大領域公共政策與政府預算,其中重要學說-漸進預算,從政策分析、漸進主義到建構了三組「對比」模式:「資源對比目標」(resources versus objectives)模式、「社會互動對比知識思考 」(social interaction versus intellectual cogitation)模式、「教條對比懷疑主義」(dogma versus skepticism)模式,將此漸進預算帶入美國政府財政上實務的運用。

最後,本章探討維達夫斯基學說的貢獻與限制。雖然,在各國政府財政每況愈下呈現困窘情形,漸進預算色彩淡化,同時也遭到許多的批評與限制,卻無損於維達夫斯基在當代行政學界大師的地位。

第一節生平事蹟:登峰造極的學術生涯

維達夫斯基是俄羅斯猶太後裔,於一九三O年出生在紐約。他在紐約的布魯克林區長大,並在魯克林區學院(Brooklyn College)完成大學學業。維達夫斯基取得耶魯大學的政治學博士學位後,隨即在加州柏克萊大學(University of California, Berkeley)任教,直到其終年。在柏克萊,維達夫斯基曾出任加州柏克萊大學政治系系主任,以及公共政策研究學院的創院院長。他同時也曾擔任美國政治學會會長一職,其學術地位之廣受肯定與尊崇,由此可見一斑。

維達夫斯基勤奮治學,著作等身,卻也因積勞成疾而英年早逝,在一九九三年病逝在奧克蘭(Oakland)的家中,得年六十三歲。維達夫斯基的早逝令學術界痛失一位大師,但他的精神典範與學說立論卻影響深遠而不遂。他去世後,美國預算和財務管理學會以他之名成立公共預算領域的終身榮譽獎--“阿隆. 維達夫斯基獎”(Aaron Wildavsky Award)。維達夫斯基的大弟子凱丹(Naomi Caiden)在一九九三年得過此獎;而以「公共預算的政治」一書成名的北伊利諾利大學預算學者魯賓(Irene S. Rubin)也在二OOO年獲此殊榮。巧合的是,這兩位都是女性。

維達夫斯基在一九九三年去世,但他的弟子們為完成其遺志,在一九九七年出版了全新版的 The New Politics of the Budgetary Process. 此書是以一九八八年版本為基礎,由凱丹執筆補充更新美國聯邦預算的最新發展(到一九九五年),其中特別分析了一九九O年的預算強制法(Budget Enforcement Act of 1990)及柯林頓政府的預算赤字改革,凱丹仍沿用維達夫斯基的分析架構。吾人可以說,維達夫斯基的學術影響力極具滲透力,一直延續到廿一世紀,精神長存。

維達夫斯基是林布隆(Charles. Lindblom)受業弟子中最知名的學者,他的漸進預算(Incremental Budgeting)理論曾經主導美國政府預算研究領域長達二十年,此一理論即是承襲林布隆的漸進主義理論。在耶魯大學攻讀博士期間,恩師林布隆對維達夫斯基照顧有加。例如,維達夫斯基在攻讀博士班期間也擔任助教(T.A., Teaching Assistant)的工作,往往在週三中午下課未用午餐即趕來參加午餐討論會,每次均由林布隆所長親自為門生準備三明治與咖啡,恩師之情傳為佳話,將維達夫斯基稱之為林布隆的「嫡傳大弟子」,是一點都不為過。

俗云:「師父領進門,修行在個人」雖然維達夫斯基承襲林布隆漸進主義的思想,並未賦予漸進主義的創新面向,他卻將這種思想轉移到政策分析的研究上,對政策分析的政治意涵描述得淋漓盡致,因此有人說讀了維達夫斯基的《向權力說真理:政策分析的藝術與技巧》,彷彿把自身埋藏在源源不絕的諷刺詩集中。

維達夫斯基警告公共政策研究的學者,對於鉅大複雜的公共問題,不要期望找到「答案」。大部分而言,我們必須承認知識是負面的。它告訴我們什麼事情不能作,什麼地方不能去;或是告訴我們已經在何處犯錯,卻不必然告訴我們如何去改正那些錯誤。總之,如果目前的政策分析情況被判斷是完全令人滿意的話,我們就不需要進行分析,也不需要政策分析的人員了。

維達夫斯基寫書手法和驚弓巧計的分析能力是有目共睹的,尤其在名著《向權力說真理:政策分析的藝術與技巧》這本書表現他獨到的風格;此書一出版即為公共政策學者競相採用,歷經十年不衰,佳評如潮,教人讚不絕口。而他的另一本名著《預算過程的政治》,可說是漸進預算的經典之作,主導美國預算研究近半甲子。

第二節重要學說:漸進預算的領航者

一、維達夫斯基的理論建構

維達夫斯基的學說著作涵蓋兩大領域:公共政策與政府預算。維達夫斯基認為這兩塊其實是緊密相連,環環相扣。維達夫斯基認為政策分析所要解決的問題範圍,是要在組織能力去解決,而不是超越它的能力之外。一九五O年代以後美國陸續推動的管理資訊系統之所以失敗,即在於它自不量力,想去解決他所有的問題。因此他主張修正目標,並非一如過去關注廣博長遠的設計,因為與其讓政府政策失敗,實不如「在目標作策略的撤退」(strategic retreat on objectives),來得符合實際。,他說:「設計的年代已經過去,執行的年代也已經過去,而修正目標的時代已經來臨」(Wildavsky, 1979:43),並且提出組織安全的運作規則:如果組織的運作要被視為運作成功,他一定去追求可以控制的目標,來取代那些不能控制和獲知的目標。

維達夫斯基(1961)直接指出:預算決策的過程是赤裸裸的政治談判,並非根據成本效益分析所作的理性考量。換句話說,他認為規範性的預算理論在民主國家是行不通的,民主國家存在不同的聲音,不同的利益衝突,預算在本質上的政治性難以抹煞,經濟學的原則在政治現實中只能妥協。就某個層面來分析,林布隆與維達夫斯基均是倡導「自由主義的民主政治」(the liberal democracy)份子,他們主張「互動」,而且是「市場互動」來幫助人類解決問題。

在維達夫斯基看來,政策分析的工作是在探討政策設計、問題界定、與偏好形成三者之間交互影響關係的過程。政策分析的範圍和標準,不應該狹隘的根植在經濟學的效用典則(utilitarian norm)或效率分析(efficiency analysis)的概念上,而應該深層考慮兩種不同的概念:一是利益的調和(interest reconcilation):問題應如何建構,讓持有不同價值偏好的黨派被說服去調和各自的意志,使達成同意的結果。二是方案的「精心設計」(deliberation):一個方案的推出不僅要考慮目標,更要研究可能性;既要說明可欲的,也要注重可行的,更讓參與方案者彼此切磋商討,開拓知識的領域,並且學會預期行動的長期後果,以改善本身的視野。

政策分析的學者主要工作除了應該具有分析的能力,還要考慮行動的面向;不僅成為分析家,也要扮演推薦者,更要懂得權力的運作。因此,政策分析所發掘的問題是要決策者能夠處理的問題,在「知識與權力共享」的情形下,考慮目標與手段的連鎖關係。身為一位政策分析家,應該了解政策分析是「規約」的工作,隨時注意「應然」層面與「說服」的運用,把政策的可行性是為該項政策良窳的檢定標準(Wildavsky, 1979:1-19)。 維達夫斯基建構的三組「對比」模式扼要敘述如下:

(一)「資源對比目標」(resources versus objectives)模式

維達夫斯基的論點而言,時下的政策分析家不是注意資源的分配,就是考慮目標的追求,很少將兩者關係同時兼顧,任何分析的工作應將「可欲的」和「可行的」相提並論,政策的過程不僅應該注意目標的設定,更應考慮組織的誘因(organizational incentives),後者是政策分析應致力處理的永久問題。現代主要的管理情報系統,諸如計畫評核術、目標管理、社會指標、設計規劃預算制度等之所以失敗之主因,便在於忽視了組織誘因的考量。這些管理情報系統是不具理論性、缺乏組織面向、以及沒有歷史層面,而政策分析的工作,則恰好相反。

維達夫斯基指出政策分析就是發現問題癥結之所在,研擬政策方案,建立衡量標準(criteria),並依據這些標準,權衡政策方案之利弊得失。政策分析與政策規劃的意義其實是相通的。兩者都包含兩項主要活動:一是診斷(Diagnosis),其目的在於了解問題癥結之所在,此階段的工作是找出問題的肇因,確立政策目標:另一是處方(Prescription),乃是透過政策分析程序,提出解決問題的可行方案(朱志宏,丘昌泰,1995)。C.O.Jones(1977)以政策形成(policy formulation)的概念來說明政策規劃的意義。他認為政策規劃(分析)即是公共政策形成的過程,這個過程通常包括:問題進入政府議題的活動、形成政策計畫、政策計畫合法化、配置計畫經費等階段。Jones的觀點即是將政策的分析規劃與預算之籌編工作視為具有邏輯順序關係而又彼此連接一氣的「共同體」。

維達夫斯基鑑於美國許多重要公共政策均未能達成其目標,提議我們應該從這些失敗中記取教訓另謀他途,於是剴切指出「在目標上策略的撤退」(strategic retreat on objectives)應是未來政策的轉移方向。他說:在美國的公共政策已從關注於博大的設計,經由執行的眼前困境,陷入目標的策略撤退之中。任何組織都奢望它們的運作被認定是成功的,於是總設法以其能加控制運用的工具而可獲得的目標,取代不能控制或無法獲知的變數所達成的目標。此一前提無法達成,組織發展的策略有:重新與服務對象(clientele)共同去設定新的目標;再不然,保留老舊的目標,集中能夠達成的目標以取代服務的對象。最後,組織同時取消目標與服務對象兩者,將責任轉分給其他單位,以實施分權行為。此一設計之下,

維達夫斯基為組織的政策運作揭橥一套安全的規則:當政策被質疑時,便將運作標準化;如果未獲成功,乾脆把政策資源平等分配;如感受壓力,可改變服務對象;若再無成效,便只好採取分權措施了。

最後,維達夫斯基提醒我們:為什麼公共政策問題不容易解決?為何政策行動經常導致許多難以預期的結果發生?為何令人有「作的較好,卻感覺更糟」(doing better, feeling worse)的現象?主要是政策環境不斷產生自主性。因為政策永久是它本身的起源(policy as its own cause),任何政策的誕生,與其說來自外來的環境,不如說是來自內部引發的動力。我們如何了解未來政策要往那個方向,只需要了解過去的政策,便可知曉。

(二)「社會互動對比知識思考」(social interaction versus intellectual cogitation)模式

林布隆在一九七七年出版的《政治與市場》(Politics and Markets)一書中,他認為在人類社會有兩種社會控制,一是權威體系,講究的是教條灌輸,命令服從;另一個是自由市場,強調的是廣告宣導、自由交易、遊說勸導等。這兩種制度說明人類問題解決的兩種方式,所以林布隆建構模式一與模式二來對照比較,請詳見表1-1。

【表1-1】模式一與模式二的比較

模式

解決問題

模式一

式一

知識現狀與能力的基本假設

充實,樂觀

不充實,悲觀

解決的基礎

真理(客觀)

意願(主觀)

解決的標準

正確(先驗的)

同意(經驗的)

決定的作成方式

發現

選擇

人際關係

不平等

平等

決策單位

一個單位

多元

需求

和諧一致

分歧衝突

解決問題的途徑

知識思考:廣博的、決定的

社會互動:交易的、議價的

解決問題的過程

同心協力

相互牽制

思考的範圍

周全:全體

各為己謀:局部

對錯誤的態度

規避

修改

衡量接受與否的依據

結果

程序

資料來源:張世賢,民71:228-229

從表1-1來看,模式一被稱為智慧導引的社會,它來自人類智慧能力的樂觀論點;模式二根基於人類智慧能力比較悲觀論點。也就是說,模式一的基本假定是人們有足夠、充分的知識,可以透過知識思考解決問題;模式二的基本假定是人們沒有充分知識,只好透過社會互動解決問題。什麼是社會互動?簡單地說,是透過大眾諮商與集思廣益的方式來解決問題。

維達夫斯基承續恩師林布隆所建構的「模式一」與「模式二」的架構,闡釋在多元競爭的制度裡,政策的設計形式上是經由個人心智的深思熟慮的結果,實際上是社會互動的產品。維達夫斯基說:「假如自利是動機,那麼品德如何獲得?

經過交易過程!道德不能依賴於個人行為動機,而有賴於社會互動的結果。集體目標如何設定?本質上並不是設定的,而是個人互動的副產品。個人作成的決策,藉著社會的交易便能產出影響。人類的智慧如何在活動上產生?那是透過許多心靈的互動」,維達夫斯基再次強調:動機雖是政策的基礎;結果則非預期的;智慧蘊含在互動之中。

維達夫斯基繪出社會互動與知識認知思考的差異特徵,如表1-2。表中的社會互動模式主要包括市場與政治的機能,強調交易、協商的方式以達成合意。以政策分析的型態而言,此模式看似個人的,事實上,卻是社會性的。在知識認知思考模式則強調計畫的機能,一切以單一意志、命令達成決策,表面上是社會的,實際上卻是單一個人的。

【表1-2】 社會互動與知識認知思考模式的比較

模式

標準

社會互動

知識思考

市場與政治

部分的

廣 泛 的

計 算 者

許多心靈的互動

單一心靈的決定

決策制定

交易和協商

瞭解與決定

資料來源:維達夫斯基,1979: 123

社會互動與知識思考模式的利弊如何?維達夫斯基指出:「乍看之下,純粹的思考模式似乎非常吻合政策分析,因為它將智慧帶入政策之中。這樣的認同是建立在細節事務的成就上。它以單一個人的意志,取代了無數人的不同觀點;以意見的一致性,取代了衝突性;以問題的壓抑,替代問題的解決;每個人不是得到他所要的,就是想他所得到的;於是智慧變得最重要的,犧牲了其他值得思考的其他任何途徑。」

維達夫斯基引用上述社會互動與知識思考的模式,配合政府體制與經濟發展政策的運作,建構了合作-拘束模式(cooperative-consent model)與衝突-合意模式(conflict-consent model)。

1. 合作-拘束模式:如同官僚規劃的作為一般,強調的是層級節制、協調、一致性。

2. 衝突-合意模式:使用政治互動的原理,著重競爭、衝突、交易、和市場的運作。

這些不同重點的強調,可歸在兩種模式規範性約制(normativs prescription)

的互異:一者認為機關組織往往相互衝突,因此需要受拘束,始可達成合作、共赴事功的境界。另一者主張組織機關既可經由和議方式解決彼此的歧見,不必刻意要求各單位相互一致,而應該尊重他們各自的差異。有關上述兩種模式的特徵,

維達夫斯基將其歸納建構如表1-3。

【表1-3】經濟發展的兩種模式

模式

因素

合作-拘束模式

衝突-合意模式

時間幅度

長期的

短期的

規劃幅度

廣泛性的

逐步的

權力

集中的

分散的

決策

認知的

互動的

層級

層級節制的

平等的

運作價值

協調,一致的

競爭、衝突、協調、市場

參與人數

少許人

很多人

目標差異的程度

低微,組織均同意目標

高度,許多對抗的利益

規範

合作,允許拘束力消除衝突

衝突,以合意解決歧見

資料來源:林鍾沂,1986:84

(三)「教條對比懷疑主義」(dogma versus skepticism)模式

維達夫斯基認為市場和競爭性的政治體系,深具高度的懷疑色彩(highly skeptical),此特性雖可激揚人類的計算與批評能力,卻無法提供成員遵守「競賽規則」的有力論證,容易造成分崩離析的後果。為了使體制能夠延續下去,應該建立大眾對社會互動的正當性、合法性產生互信的基礎。維達夫斯基指出:懷疑主義需要依賴教條。在自我意識的社會中敬重的懷疑主義,要奠基在教條的基礎上。而政策分析的主要工作,便是在教條與懷疑主義之間,何者應開放批評與何者不應被批評之間劃一道界線。

在懷疑主義和教條彼此對恃與張力之下,政策分析人員的主要工作,就是將張力予以內化。在政策評估上,採行自我評估的方式。維達夫斯基認為一個理想的組織就是自我評估的組織(self-evaluating organization)。它應該不斷監視本身的活動以決定目標是否達成與應否擴大等等。任何組織都不喜歡評估,認為評估是針對其任務、人力、權力進行種種挑戰。在這不友善的氣氛中,評估人員的地位編制、爭取支持、與學習和他人共處都是重要的課程。評估的問題始終是個組織的問題,如何使知識與權力結合,科學懷疑與社會信賴調和,分析完美性和政治可行性結合,政策評估才有可能做到「向權力說真理」(林鍾沂,1986:80~84)。

過去談及政策設計及規劃,我們認為應該具備洞燭機先的前瞻能力。但是,如果不能檢討過去,又如何策勵將來,前瞻與回顧是一碼子的事,兩者缺一不可。從事政策評估時,如何使得評估能夠落實與應用,便不能不顧目前組織權力運作的現況,提出一些不切事的迂腐意見,這顯示政策評估,與其找外來的專家評論,實不如由組織自己內部來進行評估,所以維達夫斯基說:一個理想的組織是個自我評估的組織(self-evaluating organization)。

二、從漸進主義到漸進預算(Incremental Budgeting

「漸進主義」的概念最早來自賽蒙(Herbert Simon)的啟發,但真正使「漸進主義」成為學術界肯定的理論模式,應該歸功於林布隆(Charles. Lindblom)教授對於相關概念的拓展與努力。是以,任何涉及以公共政策的研究是要了解分析其政治的可行性(political feasibility),1958年林布隆發表「政策分析」,以及1959年發表的「『漸進調適』科學」,皆具有象徵與震撼力,使系統地建立自己的分析模式。

林布隆認為科學分析要有實用性,必須符合幾個原則:(1)它可以產生相同的結論;(2)人們相信分析者沒有犯錯;(3)分析者能構發現某政策有普遍的適用性,可以適用不同團體;(4)分析要在有限時間與資源內完成;(5)社會問題的解決可以經過有效分析來達成。

在林布隆看來,公共政策只不過是去年度政府活動的延伸,只要在既有基礎上把政策稍加修改之;他認為政策的作成根據過去的經驗,經由漸進變遷的過程,而獲致共同一治致的政策,換言之,漸進主義是一種社會行動的方法,以現行政策為基礎,再與其他的新方案相互比較下決定現行政策宜修改,以及應該增加哪些新的政策。

漸進模式的基本概念是:一種「和以往政策不同的方案」,越難預測其後果;一種「沒有前例的方案」,比較難獲得一般人的支持度,其政治可行性(political feasibility)越低。因為創新的政策,後果難以預期,政策制定基本上傾向「保守的」,而且創新之舉,限制在邊際性的改變(marginal changes)。由此可知,漸進模型的兩個基本假定是:尊重前人的決定以及懷疑人類改變未來的能力,正符合在一個日新月異社會中人們渴望安定的心理。

因此,林布隆認為激進模型是一種較實務的觀點,其理由如下:

(一)不依賴理論作為政策分析或是制定的指導原則;許多實際的政策分析或制定是配合現實情況的需要或限制,是超越理論的。現實政治大抵是漸進政治。對於政策問題,各政治領袖或政黨大抵皆有共識,所能調整改變者只在一些小小的枝節,即只能漸進。因此,在政策演進過程亦多是漸進的、連續的、而非大幅變動的狀態。

(二)雖然政策分析或制定時常出現許多變項,但漸進分析只注意即幾個重要變項。其所做的分析是片段的。只包括少數幾個變項,許多重要變項皆被排除;方案的考慮亦只限於少數的幾個,不是廣博的,分析亦不必深入。

(三)價值與事實在漸進分析中交戶作用,混合在一起。在現實的政治中,大體均已有基本的價值共識,不必再尋求各種不同的價值標準昨為決定的標準。

(四)漸進分析著重社會上既有的政策前提,在此政策前提下,政策的決定較有可能被社會上的一般人所接受,並且與現實的差距不會太遠,較能控制,不致冒太大的風險。

總之,「漸進主義」在林布隆相關學說經過深思熟慮的形成過程之下,以及長達二十餘年的不斷充實與拓展,奠定了林布隆政策分析的根基以及享有公共政策分析一代宗師的名譽。而維達夫斯基則是在林布隆建構的理論基礎,進一步發揚光大。

正當林布隆著手建構「漸進主義」之時,維達夫斯基埋頭致力於預算的研究。他認為預算可指涉及政治的活動,唯在過程中的主要特徵是錯綜複雜,導致美國聯邦政府「計算的過度負荷」,我們瞭解預算的捷徑便在採取「漸進的方法」,他指出:「本年度預算的內容與數字的最具決定者,便是去年度的預算。大多數的預算是過去決策的產品。……預算猶如冰山一般,最大部份都潛沉在表面之下,不是我們任何人能管制的,……預算是漸進的,不是全盤的,對於一個機關預算瞭解的起始點,它幾乎無法以整年的範圍加以評估;取而代之的,我們只有把注意力集中在增加和減少的部分的狹隘範圍上」(Wildavsky, 1978)。

公共預算理論如同公共行政理論一般,分為描述性的(descriptive)與規範性的(normative)兩類(Rubin, 1990:179)。雖然美國在1920年代即建立了具現代意義的政府預算制度,但相關之理論與文獻相當缺乏,V.O.Key曾經企圖建立一套規範性的政府預算理論(V.O.Key, 1940:1137-1144)但卻未能如願。一直到1964年維達夫斯基才在「預算過程的政治」(The Politics of Budgetary Process)一書中提供政府預算中最具影響力的描述性理論:漸進主義(incrementalism),並在此後的二十年來成為政府預算之研究典範(Lance T. LeLoup, 1978:488)。

漸進主義的主要內涵在於政府預算是逐漸發展演變而成的,此種發展演變的特徵,不僅蘊涵在政府預算的決策過程中,同時也表現在決策的預算結果上。就過程而言,政府預算是行政首長、官僚人員、民意代表和各個利益團體等預算參與者反覆協商調適的過程,在漸進的預算策略下,所有參與者都將獲益,預算決策過程的利害衝突可減到最低。而決策的結果表現在政府編列當年度預算要求時,往往以前一年度的預算規模作為基礎(base),再加上小幅的成長,基本上,行政部門每年度所要爭取的即是「增量」(increment)部分。基本上,政府預算之「漸進主義」是建立在相關預算參與者在預算過程中索引發互動的三個假設上(Widavsky, 1979:63-126):

(一)預算角色的區別(Compartmentalization of budget role):預算過程中的參與者,大多數對預算採取一個有限的觀點,行政部門試圖增加預算,相對的,管理預算局(Office of Management and Budget)則扮演著減少行政部門要求的角色,國會議員則希望增加對選區選民的支出,以利將來競選連任,參與者在過程中期望對其個別預算項目採區策略行動,並影響預算增量的規模。

(二)行政部門的的基礎(Agency’s base):行政部門以過去支出標準作為基礎,經常被視為理所當然,預算過程中,政黨為了擺脫行政部門計畫方案廣泛瑣碎的評估,經常忽略了預算基礎並著重在預算增量之上,因此很少對行政部門所提出之計畫案作全面性的審議,實務上亦難以逐一評估。

(三)穩定(Stability):預算結果通常是穩定的,原因有二:一是因為撥款過程排除對預算清楚(佔撥款總額的絕大部分)的審議,二是因為不同的預算的循環過程中,參與者經常是固定而無太大的變動,更使得預算過程中的協商與策略行動,也保有一定程度的穩定性。

維達夫斯基首先將政府預算視為「政治過程」,企圖以「漸進主義」作為政府預算的分析模型,並認為以「漸進預算」來描述政府預算的形成與發展是相當適合的。其主要理由為(Widavsky,1964:1-2):

(一)政府預算是逐漸發展的,而且去年的預算撥款是決定今年預算的內容與多寡的主要因素,政府預算的大部份是往年決策下的產物。

(二)行政部門之預算編制過程中,通常是以去年的預算範圍作為基礎,很少注意或未曾積極重新考慮現有計畫方案之價值,而只是作有限度的增加或減少,而預算之審議也只是特別注意既定增加或減少的範圍。

(三)行政部門欲建立本身之預算基礎(base),並試圖擴充,但是行政部門是以「漸進」的方式逐步增加預算基礎。而立法部門預知行政部門將要做出超額的預算要求,因此,立法部門亦會對行政部門所提之要求作「漸進」的削減。換言之,行政部門與立法部門各自運用策略行動以達到本身的預算目標。

維達夫斯基(1969)極力主張要將政策分析融入預算過程的真實世界,並倡議預算局(Bureau of the Budget)應要求每一個執行單位有重大的預算計畫或預算的變更時,必須附上「政策分析備忘錄」。維達夫斯基同時認為,此種政策分析與預算籌編的結合,必須單位主管與政策分析專家先針對重大政策議題與法案設定研究的時間表(也許六個月至數年),一旦某一研究分析的結果獲得主管單位的認可,即可將政策建議轉化為當年度的預算計畫,而政策研究分析的備忘錄也可以使預算項目編列更具說服力,以獲得國會及民眾較大的支持。

1950年代至1960年代的前期,在林布隆與維達夫斯基的倡導之下,發展出漸進主義的概念並作為政府制定公共預算的分析模型,1960年代後期之後,公共預算研究的學者以實際的資料驗證公共預算的制定之上,是否符合漸進主義的原則,這些研究結論雖不盡相同,但是漸進主義的分析模型,顯然成為公共預算研究的主要趨勢。

具體而言,維達夫斯基認為,政府預算是行政首長、官僚人員、民意代表和各個利益團體等預算參與者反覆協商調適的整個過程,由於政府預算書的內容具又高度的複雜性(complexity),而過程又充滿政治妥協與調適,因而政府預算具有下列特質:

  1. 經驗的(experiential):處理龐大預算數字最容易的方法就是靠過去的經驗。
  2. 簡化的(simplified):預算項目如此繁複,國會往往傾向於採用簡化的方法來決定預算,省略審視人事固定支出或既有法定計畫,而將觀察重點放在新增計畫。
  3. 滿足的(satisfying):通常預算資源配置的決策官員會儘可能滿足各方需求,讓每一位預算參與者都有收穫(那怕只是小贏),以避免不必要的麻煩與反彈。
  4. 漸進的(incremental):上述情形推演的結果,使得決定今年度預算內容與額度的最重要因素是上一年度的預算基礎(base),通常計畫支出的提案者會以漸進的方式,每年逐步擴充對於預算資源的需求,而資源配置的決策者,也對提出來的預算案做出漸進式的刪減或修改。

維達夫斯基所提的漸進預算或許未必能得到各國實證資料的一致支持,但他所點出的「因預算資訊複雜致使預算決策者有簡化預算的傾向」之論點,卻對於政府預算審議過程中資訊不對稱的問題有某些啟示作用。

第三節 評論:維達夫斯基的貢獻與限制


一、貢獻

政府預算以政治學的研究觀點來看,認為預算本身就是一種政治產物,最著名的論述首推維達夫斯基於1984年出版的《預算過程的政治》(The Politics of Budgetary Process)。他指出預算過程實際上乃是紀錄不同黨派、政治團體與代表間的衝突、妥協、協商的過程。此言不差,不過預算一旦經過立法程序成為法定預算後,便成為政府與人民之間的契約書,也是行政部門未來一年的施政計畫書。在預算過程的模型應考慮幾個因素:組織內的妥協、主要角色的權力分配、便於計算、政治策略,以及獲得預算款之預期結果等,研究預算只是比較分析政府策略的一部分。維達夫斯基試圖從政治的角度解釋美國聯邦政府的預算演進過程及其發展的結果。

維達夫斯基在1979年出版的《向權力說真理:政策分析的藝術與技巧》更就政策決定的漸進理論做了深入的探討。他認為政策分析所要解決的問題範圍,是要在組織有能力去解決,並不是要超越它的能力之外,一九五O年代以後管理資訊系統之所以失敗,在於它不自量力想解決所有的問題。因此,他主張現在是修正目標的時候,與其讓政府政策失敗,不如「在目標作策略性的轍退」(strategic retreat on objectives)來的符合實際。

維達夫斯基認為身為自由主義的民主政治(liberal democracy)學者,考慮的是政策分析如何與社會的多元、民主政治的生活方式相結合,並非相異離,因此,所謂的分析與思考只能看成寓意於社會互動之中,進一步幫助人們去學習與啟蒙,培養出公民性。他說:「如果有人要我解說什麼是政策分析,我會認為三分之二的政治加上三分之一的規劃,這種社會互動與知識思考的混合,即為政策分析」(Wildavsky, 1979)。

維達夫斯基認為政策分析的工作,不僅在改善政策的活動,也應在促進人民道德發展的責任,培養社會更多的人具有「公民歸屬感」(citizenship)的積極態度(citizenship),大致可以包括:

(1)個人的自由:讓人民有採取獨立行動的能力,懂得分析分析任何行動方案的利弊得失,敢於表達自己的看法、偏好與價值。

(2)彼此的互惠:有「與人共享」的意願,能夠了解別人的利益,以互動、妥協、交易方式,促進社會的互賴與和諧。

(3)學習的能力:不斷的檢討與改變政策的能力。瞭解任何政策問題既是人為的,必有其易誤性(falsibility),因此任何人、制度的可貴之處在坦承、學習、與改正錯誤。

除了作為實然面上的描述摸型之外,支持者也宣揚漸進預算模型在規範上所具有的優勢。維達夫斯基認為完全理性是不可多得的烏托邦,各種取代漸進預算的理性化的規範模型,在程序上太過集權、太過信任精英、專家;只有在漸進主義之下,各個利益團體透多分權式的協商調適,達成最後的預算分配,才真正合乎民主的精神。

學者邊恩(Behn, 1985)給漸進預算在規範面上的優勢,歸納三點如下:

(1)在漸進預算的決策模式下,決策者以去年的預算額度為基礎,只需要專注在增量部份,因而大幅降低了所需的行政作業數量,這是屬於「智識」(intellectual)層面的優勢。

(2)漸進預算的決策文化重視去年的預算額度為神聖不可侵犯的範圍,因此各單位和利益團體無須費心保護以前辛苦所獲的戰勝品,降低預算協商時之成本,使得預算決策的政治阻礙大為減少,這是「政治」(political)層面的優勢。

(3)在漸進預算之下,每位參與者略有所穫。漸進預算決策擁有「倫理」(ethical)層面上的優勢。

所以儘管整體預算的分配結果未必符合社會正義,但是至少維持了表面遊戲規則的公平性。


學者懷特(White, 1994)同時提出另一項支持漸進預算作為規範理論的理由,那就是漸進預算具有以行政組織為中心的優點。他認為設計計畫預算以及零基預算想取代漸進預算的制度改革,只專注於支出計劃的優先次序排列,而忽略了組織的問題;政府各單位組織長期以來,為了執行預算計劃,分工負責,層級節制,早已形成一定的組織文化和複雜的網絡關係,不是一朝一夕可以改變重組的;而漸增預算的決策模式,不冒然改變組織的資源大小,對組織文化的干擾降到最低使運作順利。

維達夫斯基認為政府預算的決策過程,也是公共政策的制定過程,預算政治的參與者一樣具有有限理性和多元化的特徵,他將漸進主義與政府預算的決策過程連結在一起,主張以漸進的模型來描述政府資源的配置過程,為政治預算的理論累積和研究成果,創下不可磨滅的貢獻。

以上所討論的漸進預算的理論基礎,是以美國為主的歐美國家政府預算為背景,在台灣地區是否有同樣情形?根據學者蘇彩足(1996)非正式的訪談我國某些政府單位的預算編列人員所得到的印象是:增量主義式的決策方式在台灣地區是很普遍的做法。此外,當我們看到各年度所發布的「中央政府總預算編審辦法」中,往往特別圈註強調政府支出應該「逐一核實編列,不的以上年度預算為基數,籠統增減」,似乎暗示增量主義作法的存在或是曾經存在過。

以民國五十一年至八十三年間的會計年度預算資料為對象,對十五個中央機關的法定預算數進行實證分析,來瞭解我國中央政府總預算的編列是否具有漸進預算的特徵。分析時採用預算增量的平均數、標準差、以及所涵蓋的時間序列中符合增量定義的次數做為判斷預算決策結果是否有漸增預算特徵的指標。增量平均變化愈小、標準差愈小、或是符合增量定義的次數愈多,其預算決策結果所呈現的漸增預算特徵愈強。見表1‑4。

【表1-4】中央各機構預算成長率之平均值與標準差

平 均 值

標 準 差

次 數(比 例)

僑委會

11.30

13.80﹪

28 (85﹪)

監察院

14.70﹪

13.30﹪

26 (79﹪)

立法院

14.80﹪

24.50﹪

26 (79﹪)

法務部

17.40﹪

22.70﹪

26 (79﹪)

國民大會

17.80﹪

53.00﹪

21 (64﹪)

蒙藏會

18.40﹪

39.50﹪

27 (82﹪)

教育部

21.30﹪

21.10﹪

20 (61﹪)

考試院

22.90﹪

19.40﹪

23 (70﹪)

行政院

25.80﹪

66.40﹪

19 (58﹪)

財政部

32.10﹪

73.10﹪

20 (61﹪)

司法院

34.50﹪

82.60﹪

25 (76﹪)

總統府

48.70﹪

143.80﹪

22 (67﹪)

經濟部

56.40﹪

145.70﹪

19 (58﹪)

交通部

57.30﹪

175.90﹪

16 (48﹪)

內政部

79.70﹪

268.90﹪

19 (58﹪)

資料來源:蘇彩足,1996:22

維達夫斯基(1964)將「漸增」的程度分為0-5﹪、0-10﹪、0-30﹪三級,基本上只要預算變化在30﹪以下的,都可算是漸增的預算決策模式。表1-4紀錄各機構的預算年成長率的平均值、標準差、和預算年成長率在30﹪或30﹪以下的次數。根據這些數據,顯示出各機關預算成長率的變化幅度差異不小,最穩定的僑委會在33年當中,有28年(85﹪)的預算成長率在30﹪以下,各年平均預算成長率是11﹪;交通部超過一半的時候預算成長率在三成以上,只有16年(48﹪)的預算變動幅度是在30﹪以下,其平均變動率是57﹪;內政部增量的平均值和標準差高達79.70﹪和268.90﹪明顯高於交通部,因此與交通部同列為最不符合漸增預算特徵的兩個單位。由1-4表看出,若是以30﹪平均值為分界點,有十個機構符合漸增預算,五個機構是「非漸增的」預算決策結果。

漸進主義對公共行政與公共政策領域的影響是全面性的。在公共預算的研究領域,維達夫斯基的漸進預算(incremental budgeting)理論將他的師父林布隆的漸進主義應用在預算過程中,可說是發揮淋漓盡致的境界。維達夫斯基所著名著《向權力說真理:政策分析的藝術與技巧》(Speaking Turth to Powrt:The Art and Craft of Policy Analysis)就政策決定的漸進理論表現他獨特的風格。另一名著《預算過程中的政治》(The Politics of Budgetary Process)一書,奠定了漸進理論成為公共預算最具影響力的典範,也確立了維達夫斯基在政府預算領域中大師地位。時至今日,研究政府預算的學者都不能不知道漸進預算,連當代預算研究的後起之秀魯賓(I.Rubin)的著作,也受漸進預算之影響甚遠。

二、批評與限制

對於支持漸進預算所提出的各種說辭,批評此理論的學者提出許多反駁和質疑。反對者對於漸進預算理論的描述和規範能力都持著保留態度,他們不但懷疑「預算決策的過程和結果實際上是漸進的」說法,也反擊「預算決策應該是漸進增加的」建議。許多文獻談及漸進預算的內涵,對於「漸進」的定義有模糊不清的看法,學者Wanat(1978)認為如果相對於去年度的撥款額度,今年預算額度改變幅度很小,就是一種漸進預算的結果。但是,究竟改變的幅度必須在多少百分比之內才符合「漸增」的定義呢?如果改變額度雖小,但卻是刪除預算的負面改變,並非正向的成長,是否也符合「漸增」的定義呢?這兩個問題令人困擾。

除了「增量」的定義不明以外,漸增預算的實證解釋力高低,與所分析的資料的類別有很大的關係。例如美國政府的「應享權益支出」(entitlement spending)

的決策過程和結果,相當符合漸增的型態,但是剔除「應享權益支出」後的其他預算,就不具有漸增的特徵。「漸進預算」可能適合描述與解釋某一類的公共支出,未必適用整個預算的過程及結果。

其次,資料層次的高低,也可能影響漸進預算理論的適用性。例如在「機關」的層次進行驗證時,漸進理論獲得支持,但在機關下分析各「計劃」層次的預算資料,發現不規則的年度預算變化,而且沒有呈現逐漸增加的穩定成長趨勢。

有些批評者認為,即使漸進預算的理論很成功描述大部分預算決策行為與結果,它沒有解釋如何(how)和何時(when)政府預算會產生不規則的變化,這些偏離漸進預算的決策過程與結果,比漸進預算行為更重要、更有研究價值。

至於稱許漸進預算具有規範性價值的主張,常被反對者批評太過保守,容易支持現狀的偏頗結果,真要採取漸進預算最為規範性的決策模式,主張者應該在細節上多加著墨,才有付諸實現的可能,例如多大的改變幅度是屬於漸進接受的範圍,何時可以有偏離增量主義突破性的預算決策等,這些規範細節目前完全付諸闕如。

其次,漸進預算常被攻擊是造成政府預算浮濫浪費的原因之一。由於「預算基礎」的神聖不可侵犯性質,一項已經不符合時代需求的支出計劃而繼續存在,甚至繼續茁壯;因為「預算增量」只增不減的慣例,不論是否需要,新年度的預算支出總會成長;多年累積之後,政府預算書所記錄的是愈來愈龐雜的支出計劃,以及愈來愈沉重的財政負擔。

然而隨著歲月的流逝,漸進主義的觀點愈來愈無法精確詮釋現實的情況,有更多的學者也以政府的預算歷史資料做為對象,探究漸進預算的解釋,然而實證的結果並不一致。而理論的內涵遭受相當多的質疑,單單對「漸進」的定義上,就有許多不同的說法,究竟多少百分比才能算是漸進,若是負的成長算不算是漸進,這些至今莫衷一是。況且漸進主義的保守性格似乎不適合現今多變的世界,而且無法將公共資源配置於當下需要的位置上,使得公共政策的優現順序無法因時制宜。

某些學者提出他們對漸進預算的支持,反對者也一一批評反擊。在支持和質疑的聲浪交互激盪下,漸進預算理論依然寫下歷史輝煌的一頁,在預算研究領域佔有一席之地。在八O年代以後,在財政壓力之下各國致力於赤字之削減,取而代之的是「緊縮預算」(cutback budget)的模式,漸進主義逐漸退去歷史的光還,即使維達夫斯基自己在1984年「預算過程中的政治」第四版中也承認漸進預算的解釋能力已大不如前,維達夫斯基在1988年著作《預算過程中的新政治》一書,已不再堅持預算的增量,而轉向政治衝突的調節(reconcilation)了。,

如維達夫斯基所言,漸進預算模式主張:各個利益團體透過分權式的協商調適,達成最後的預算分配,並符合民主精神,而且決策者只需要專注增量部分,降低行政作業成本,預算的參與者也只需要增量加以攻堅同時保有的過去結果,使得政治協商的成本也大大降低,所有的參與者都略有所獲,不致全無所得,即使預算分配未必符合社會正義,至少維持遊戲規則的公平性。然而,如此的假設必須在兩個前提之下,首先是,不論是強勢或弱勢團體,所有的利益都必須有進入預算決策過程的管道,有其代表的空間。其次,各個參與決策的利益團體所能發揮的影響力大致平衡,沒有永遠的強勢。否則所謂的民主參與便是虛假不實的幻想。

三、結語

維達夫斯基的漸進預算的概念在過去三十年廣為公共行政學者引用,不論是歐美各國甚至台灣地區,都獨占鼇頭之地位。維達夫斯基的得意門生凱丹(Naomi Caiden)與懷特(Joseph White)在一九九五年共同主編了《預算、政策與政治:對維達夫斯基的追思》( Budgeting , Policy, Politics:An Appreciation of Aaron Wildavsky)一書紀念這位大師,他們在前言中有兩段話,足堪回味:「除了學者風範之外,維達夫斯基的人格特質將被人懷念。他對人總是如此的敦厚與體貼。他的誠懇與不虛偽,始終如一」;「經由他的著作、專業行動與生命,維達夫斯基觸動了、也影響無數的朋友、合作夥伴、同事、學生、研究者、實務界及其他相關人士。他是如此慷慨地與大家分享觀念(idea)、時間(time)、資源(resources)、功勞(attribution)和鼓勵(encouragement)」。由此可見,大師的做人和做學問同樣綻放耀眼的光芒。雖然,在各國政府財政每況愈下呈現困窘情形,漸進預算的色彩逐漸淡化,卻無損於維達夫斯基做為當代行政學界大師的地位。

參考書目

一、中文部分

李允傑1997 「政府預算考核與政策評估」,《研考雙月刊》,第21卷第1期。台北:行政院研考會。

李允傑1997 《財務行政與政策過程》,台北:商鼎文化出版。

李允傑1999 《國會與預算》,台北:商鼎文化出版。

李允傑、孫克難、李顯峯與林博文2003 《政府財務與預算》,台北:國立空中大學。

李允傑2004 「林布隆-公共政策分析的一代宗師」,收錄於許道然等合著,《行政學名家選粹

(一)》,台北:國立空中大學。

吳 定1995 《公共行政論叢》,台北:天一圖書公司。

林鍾沂1986「政策評估的角色改變及其緣由分析」,《復興崗論文集》,第八期(六月),頁63-99。

林鍾沂1991 《公共事務的設計與執行》,台北:幼獅文化公司。

孫 煒1992 《公共預算與漸進主義:美國聯邦預算決策過程之研究》,國立台灣大學政治學研究所碩士

論文。

張世賢1982 《林布隆》,台北:允晨文化公司。

蘇彩足1996 《政府預算之研究》,台北:華泰書局。

二、英文部分

Caiden, Naomi, and Joseph White, eds.

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Wildavsky, Aaron.

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1984 The Politics of Budgetary Process,Boston: Little, Brown and Company, (4rd.)

1988 The New Politics of Budgetary Process, Boston: Little, Brown and Company.

Wildavsky, Aaron. and Naomi Caiden

1997The New Politics of Budgetary Process, New York: Addison Wesley Longman.(3rd.)

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