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憲政(研) 096-024 號

June 22, 2007

從全球治理論我國毒品防制政策(drug abuse)之機制建構
憲政法制組政策委員 詹中原
關鍵字: 全球化 全球治理 毒品防制政策

壹、背景


全球化之下,過去行政治理能力是在國家的範圍內行使權力,全球化的結果將形成新的「全球治理型態」(the style of global governance)的產生。進一步可以得知在全球化之下,治理將隨著各國政府能力的表現而有不同。我國行政院在2006年7月開始在台灣各縣市政府積極設置地方毒品危害防制中心,亦受到全球化之下英國藥物行動組(Drug Action Teams)的影響而設置。進一步,全球化可以定義為全球經濟性的形成,這是一種革命,使企業家能夠在世界任何地方籌募資金,藉著這些資金,利用世界任何地方的科技、通訊、管理與人力,在世界各個地方製造產品,賣給世界任何地方的顧客。綜合上述,提出本文的研究問題:首先,針對全球治理之概念與範圍之界定,作一探討為何?第二,接著討論我國毒品防制政策之背後政策哲學基礎為何?第三,在2006年7月開始設置之我國地方毒品防制中心防制與執行之重點為何?第四、國外藥物濫用防制政策,其相關論點為何?並且,針對各國治理系絡與毒品控制環境,來討探是否會因各國國家毒品政策的不同而有不同的面貌。換言之,探討全球治理對於我國毒品防制政策是否有其影響。最後,提出本文結論-全球化、全球治理對於我國毒品防制政策之意涵。



貳、全球治理之概念與範圍


全球化運動如火如荼地正在影響各國的地位和能力,各國的主權不再是零和賽局,國家的疆界與過去相比,正在不斷變得模糊,特別是以歐盟為例。因此,在全球化之下,過去行政治理能力是在國家的範圍內行使權力,全球化的結果將形成新的「全球治理型態」(the style of global governance)的產生。因此,在全球化之下,治理將隨著各國政府能力的表現而有不同。全球化的來臨,已深深影響了全球的公民、社區,及國家。全球化的過程導致經濟活動的整合跨越地理的疆界,也促使著全球產生不同於過往的治理型態。在全球治理中,許多跨國家,甚至是超國家的個人和機構、公共和私人共同結合、參與,以管理他們的共同事務。這是一個持續性的過程,而在過程中會納入衝突或各種不同的利益,以及採納合作的行為。David Held and Anthony McGrew(2002)為全球化做了一個中肯的解釋,其認為全球化「是一個過程或一系列過程,而非某種單一狀況。他所要反映的不是單純的線性發展邏輯,也未預示某種世界性社會或世界性社群。取而代之的,它反映了跨區域網路與互動交流體系的出現。」


一九八○年代中葉起,「治理」 (governance)一詞,逐漸成為歐美政治人物及社會科學研究者常用之概念,而概念之存有及流行,總有其形成的基礎與相當程度的共識。治理是組織集體的行動,在工具性的概念下,治理涉及到制度建立;而制度則是規範、禁止行動的遊戲規則。藉由改變誘因,治理制度鼓勵行動者採取克服集體行動困境的策略。成功的集體行動可使行動者在追求目標時進行合作。如果行動者間的利益與成本不對稱時,制度的演化與變遷可能是衝突的;即使失敗者的損失超出勝利者的利益時,制度仍會被建立。當制度引起的集體行動不能增加效率時,檢視治理如何演進、其反應誰的偏好、如何影響人類行為是很重要的,治理可以被視為是一種網絡關係(Goldsmith and Eggers, 2004; Haden, 2004; Kenis and Provan, 2006),也可以被視為是另一種政策協調(McGuire. 2006; Sager 2004; Sullivan and Skelcher, 2002)。


國家在國際經濟與全球經濟上是有差別的,在國際經濟中,跨國貿易與投資受到國家管制,超國家組織是由國家建立;相對的,全球經濟生產是在不受國家控制的跨疆界網路或價值鏈中進行,而跨疆界網路也取代市場資源分配的功能。因此,全球治理主要焦點之一應放在經濟全球化對國家治理的影響。事實上,全球化的過程導致經濟活動的整合跨越地理的疆界,但也產生新的問題:如何測量全球化,什麼情況下可宣稱國家的確被全球化?有三種途徑可測量國家經濟整合的程度:第一,跨國制度匯集的範圍;第二,比較國際與國內潮流的特點;第三,評估整合結果所付出的代價。


除此之外,John Gray(1998)認為治理等同於契約,行動者皆會在追求個人目標極大化的過程中降低可能的交易成本,因此在契約關係中進行合作的兩造其究竟會選擇哪種治理型式,則是受到規模經濟、預期機會成本與治理成本三個變項的作用影響。治理以及全球化長久以來都是國際關係領域關注的重點。過去,學者著重於檢視國家、團體、公司及其他行為者如何在國際舞臺上正確地安置自己的位置。冷戰結束後,歐洲超國家機構的明顯增加,以及對於環境惡化和其他境外事務的關注提升,造成了對於「全球治理」更廣泛的探究。同樣地,學者研究經濟流動、人口遷移以及其他互動方式如何形塑國際政治。在過去十年,跨國活動在頻率、類型與規模上的劇增己刺激了對全球化領域的新關注。


全球化正產生治理的新型式,以及主權自由的行動者,例如:多國籍公司、跨國社會及國際組織。Susan Strange(2001)認為“國家主權的實體已經與從前不同”。事實上,全球治理仍缺少被普遍接受的定義,全球治理委員會表示:治理是許多個人和機構、公共和私人的集合,以管理他們的共同事務。這是一個持續性的過程,而在過程中會納入衝突或各種不同的利益,以及採納合作的行為。Thomas G. Weiss and Leon Gordenker(1996)認為全球治理乃是針對政府能力所及範圍之外的社會和政治議題,提供更有條理的與更可信賴的響應。Oran R. Young(1994)指出治理乃是社會機制的建置和運作,這種機制有能力在成員互相依賴的世界中解決衝突,促進合作或是減輕集體行動所產生的問題。James N. Rosenau(1992)則強調治理是命令加上意圖。這些定義相當地引導了我們的注意力,將其導向對於決策的相互依賴性質以及在公共問題上行動者去管理或產生更加有條理的答案之企圖上。雖然如此,它們模糊了二個分析上有區別的政治過程:協商以及締約。協商劃分了行為者之間可得到的成本與利益。締約則是為了實行已完成之協商(詹中原,2003、2006;Kettl, 2000, 2006)。


參、各國毒品防制政策之執行經驗


目前各國毒品防制政策之執行經驗,例如:美國、荷蘭、澳洲、英國、日本、韓國、中國大陸、香港、馬來西亞、泰國以及聯合國做為我國毒品危害防制中心之改進之道,分別說明如下(行政院研考會,2006a、2006b、2006c):


一、美國毒品防制政策之執行經驗


1988年美國成立白宮毒品政策管制辦公室(White House Office of National Drug Control Policy, ONDCP),同時美國國會亦通過白宮毒品政策管制辦公室授權法案(Office of National Drug Control Policy Authorization),法案期限為5 年,期滿後需再次經國會立法授權,最近一次獲得授權為2003年,目前仍繼續運作中。美國緝毒局(Drug Enforcement Administration, DEA)為該國最主要之毒品問題主管機關,在2002年911事件前隸屬於美國司法部,目前則隸屬國土安全部門。DEA主要工作包括:1、執行逮捕毒販工作、搜索逮捕和出庭作證。結合當地警力執行任務,並有飛機、船隻協助。2、管制合法藥品、管制先驅化學物品的運輸、集散和販賣。3、蒐集、分析,情報,並散佈情報給相闕單位,包含國外執法單位。設置情報中心提供情報資料查詢,並追蹤觀察相關線報,指揮其他單位支援監控或執行任務。4、蒐集策略性情報、分析毒品的製造、交易趨向。5、調查沒收因販毒所獲得的資產,並執行資產分配工作。6、協助其他各國執法單位,提供相關經驗與情資執行跨國合作。


Thomas Dye(2002; Dunn, 2004)認為美國反毒政策約可分為三類:(1)禁止:美國對於查緝走私毒品不遺餘力,但仍受挫於直線上升的走私數量。每年被查獲的走私船呈現大幅增加,而走私失敗對於毒品交易者來說僅是交易成本中的一環。而此問題不是透過美國對於拉丁美洲施壓或是加派軍隊進行海岸查緝即可解決的,而是來自於美國本身。很多鄰近國家都好奇為何美國政府總是在供應面進行施壓,而不考慮毒品需求的實際上源於美國。(2)執行:美國大約有四成的被捕者都與毒品有關,判決書因為毒品交易而越來越長,監獄也因為毒品相關判決而越漸擁擠。而政府與私人就業上的毒品檢測有增加的趨勢,但由於不是隨機的因此並非很有用,而對個人的隨機測試的障礙在於法院認為測試必須獲得當事人的同意。(3)教育:有許多口號(例如:Just say no!和Up with hope, down with dope!)及教育計畫(例如:DARE-drug abuse resistance education),但是難以評估其實際效果。


二、荷蘭毒品防制政策之執行經驗


1970年代開始,荷蘭對毒品政策即採實用的減害取向(Harm Reduction),導致毒品防治系統優先著重健康照護與預防,同時,並強力掃蕩組織犯罪,而將毒品使用的風險與危害縮減到最小。荷蘭的毒品政策並不講求道德化,而是立基於以務實態度處理毒品被濫用情形。因此,其毒品政策之主要目的在於預防或限制使用毒品所生之風險與危害。荷蘭之毒品政策由該國衛生部負責協調。


三、澳洲毒品防制政策之執行經驗
[1]


毒品法規緊隨國際毒品條約,澳州政府在1914年批准海牙公約,1925年日內瓦鴉片-與毒品公約之規定,禁止非醫療目的進口使用大麻種子。直至1960年代末期,執法資源才被投注到管理監督毒品法規。1970年代初期使用大麻、海洛因非法藥物的程度有所增加,非法藥物市場的成長,創造了犯罪組織與銷售毒品圖利的機會。1970年代與1980年代早期,澳洲的毒品政策反映了美國對毒品嚴打的態度,提高刑度,僅需不高的證據證明力即可定罪,並制訂財產沒收的法律。澳洲毒品政策在1985年因全國抗毒品濫用宣導方案,而經歷一次重要的轉變,其著重於公眾健康及減害,強調毒品問題應被視為健康議題,從處罰的取向轉為著重公眾健康與減害。NCADA強調毒品使用應被視為是健康議題,該方案之毒品政策機關置於聯邦政府的衛生部門,而非聯邦的檢察部門法務部,此一轉變,部分原因是HIV/AIDS問題的浮現。此至1993年,新的全國毒品策略(The National Drug Strategy,簡稱NDS)更進一步的信條是:可信的資料、新的方法,以及評估。


全國毒品策略(NDS)持續強調減害計畫(Harm Reduction)的重要性,其策略目標為:1、減少與使用酒精、菸草、處方與非法藥物有關之患病、疾病、傷害、死亡的程度。2、減少刑事毒品犯罪及其他與毒品相關之犯罪、暴力與反社會行為之程度與影響。3、減少因不當使用酒精、藥物造成之個人、社會瓦解、生命品質之耗損、生產力與其他經濟成本的損失之程度。4、預非法藥物造成之肝炎、HIV、AIDS及其他傳染性疾病的擴散。該策略性計畫有六個支持毒品政策發展與執行的特定概念:減少損害、社會正義控制藥物的供給、整合方案、國際合作、評估與責任。1998年之全國毒品策略架構。1999年六月,聯邦政府州、及行政區的衛生、執法首長同意在毒品轉向的發展上全國採行之,非法藥物的使用從刑事司法體系轉向教育與治療,但不適用於毒品交易的犯行。


四、英國毒品防制政策之執行經驗


英國內政部中設有毒品政策理事會,負責研擬、指揮、執行毒品政策,以及研究發展與統計理事會,以提供關於毒品的研究結果與統計資訊給內政部毒品行動組(Drug Action Teams, DATs)是執行國家毒品策略的地方層級組織,由當地政府(教育、社會服務、住宅)、健康、觀護、監獄及志工等跨部門合作。毒品行動組(DAT)須對英國的內政大臣負責,並為內政部(Home Office)及毒品政策理事會。我國縣市政府毒品危害防制中心之構想與設置是我國地方政府層級組織,亦源自於英國毒品行動組之設置與執行。


五、日本毒品防制政策之執行經驗


日本在中央內閣府設「藥物亂用對策推進本部」,由內閣總理大臣兼任部,內閣官房長官(幕僚工作、政策宣導)、國家公安委員會長(警察機關負責廣域組織犯罪防制、少年警察等工作)、法務大臣(刑事政策檢察、更生保護等)、財務大巨(海關緝私、主計)、厚生勞動大臣(麻醉藥品、興奮劑防治、反毒宣導、反毒合作、麻藥取締員制度、藥物勒戒政策等)、國土交通大臣(海上保安)兼任副部長;金融擔當大臣(洗錢防制)、總務大臣(郵政、資訊通信)、外務大臣(國際性組織犯罪相關之外交政策)、經濟產業大臣(化學物資管制)兼任部員。至於「日本警察廳藥物對策課」(Drug Control Division, National Police Agency, NPA)為日本緝毒專責指導單位,各都府縣警察本部均有執行緝毒工作。


六、韓國毒品防制政策之執行經驗


韓國國務總理李漢東在2001年11月在漢城主持召開了「毒品管理和打擊犯罪情況報告會」,會議決定成立由各政府部門組成的「國家毒品對策協議會」,綜合協調打擊毒品犯罪的對策,加大對毒品犯罪的打擊力度。韓國毒品犯罪不多,在亞洲國家一片受毒害猖獗之中,實屬特例,約可分析其原因為:(1)查緝時程早、防制及時:韓國製作毒品歷史早於其他亞洲國家,而且製毒技術精良,但因韓國檢方於毒品尚未大規模蔓延擴散前,即全力查緝掃蕩,毒梟被迫逃往國外後,再在國外製造毒品輸入韓國,但又遭檢方強力破獲,從此毒品犯罪在韓國即獲有效控制;(2)韓國保有深厚儒家傳統,家族凝聚力強,家族長者對年輕成員仍有相當控制力,其民族性及文化思考上普遍認為吸毒為不名譽,且可以視為一種犯罪,所以拒斥毒品的理念易於獲得廣泛的認同(行政院所屬各機關因公出國人員報告書,2006)。


七、中國大陸毒品防制政策之執行經驗


在中國,禁毒工作由各級政府領導,公安禁毒部門主管,政府有關職能部門共管,中國政府成立由公安部、衛生部和海關總署等25個部門組成的國家禁毒委員會,統一領導全國的禁毒工作,負責禁毒國際合作,辦事機構設在公安部。l998年,國務院批准公安部成立禁毒局,該局同時又作為國家禁毒委員會的辦事機構。目前,中國境內3l個省、自治區、直轄市和大多數縣(市、區)政府都建立了相應的禁毒領導機構,有24個省、自治區、直轄市及204個地(市、州)、735個縣(市、區)的公安機關組織緝毒警察隊伍。人民武裝警察部隊、公安邊防、司法、海關、藥品監督管理、工商行政等部門,也承擔相應的禁毒執法任務。


八、香港毒品防制政策之執行經驗


香港自1959年開始嚴厲對付藥物濫用和販毒問題,香港政府的禁毒策略由保安局轄下之禁毒處統籌,禁毒處由禁毒專員領導,在徵詢禁毒常務委員會意見後,進行各項禁毒工作。禁毒工作分五方面實施:(1)立法與執法工作:建議,香港海關負責執法;(2)預防教育和宣導:由禁毒處與其他政府部門配合執行;(3)戒毒治療和康復服務:由政府和非政府機構合作;(4)研究工作:有助於制訂適當的策略和計畫;(5)對外合作。香港禁毒常務委員會是非法定組織,於1965年成立,由主席領導,成員包括17名在社會工作、社區服務和其他領域豐富經驗和專業知識的非官方委員,以及禁毒處專員和衛生署兩名官員代表。除了禁毒常務委員會與小組委員會外,香港1993年成立之毒品問題聯絡委員會,其宗旨在促進禁毒專員與各志願機構之溝通與合作,毒品問題聯絡委員會有25名委員,包括戒毒治療和康復界的代表藥物教育專家、青少年團體和機構代表,以及有關政府部門代表。


九、馬來西亞毒品防制政策之執行經驗


1952年的危險藥物法案(Dangerous Drug Act),記載了多項違法項目,若有牽涉到販毒的過程和證據將被判死刑,擁有5-15克的海洛因則處終身監禁,持有多餘15克者亦判處死刑。馬來西亞政府在禁毒方面主要採取了「雙管齊下」的策略,即在努力控制吸毒的同時設法減少毒品的來源。控制吸毒方面,政府加強了禁毒宣傳,使全體國民特別是青少年認清毒品的危害性。同時設立反毒、戒毒等方面的諮詢機構。在減少毒品來源方面,具體措施:一是政府加大了禁毒撥款;二是增加緝毒人員;三是嚴格立法;四是設立禁毒專門機構。


十、泰國毒品防制政策之執行經驗


泰國政府在196l年設立中央麻醉局(Central Narcotics Board, CNB),該委員會由警察局局長擔任主席,委員會之成員由Deputy Permanent Secretaries, Directors及各機關代表所組成。該委員會在警察局設立Thailand Central Bureau of Narcotics,在執行毒品防制及依照他國、國際組織委託之行動等事務上擔任協調的角色。CNB在各地任命許多次級委員會以及地區委員會,並在警察局設立專責單位(the 7th Sub-Division in Crime Suppression),負責執行毒品壓制工作。直至1976年根據 Narcotics Control Act B.E. 2519成立現行之毒品管制委員會及毒品管制委員會辦公室 (ONCB),擔任毒品防制之協調主體。自1976年設立之後,ONCB經過數次之重組,最近ONCB被劃分處、局以及地區辦公室。


十一、聯合國毒品防制政策之執行經驗
[2]


由於國際麻醉品濫用和非法販運形勢日益惡化,為增強聯合國在國際麻醉品管制領域的中心作用,提高效率,1990年聯合國大會決定將聯合國原負責麻醉品工作的3個機構(聯合國麻醉品司、國際麻醉品管制局秘書處和聯合國麻醉品濫用管制基金)合併為一個統一的麻醉品管制機構,並於1991年1月根據聯合國大會第45/179號決議正式成立了聯合國國際麻醉品管制署 (United Nations International Drug Control Programme, UNIDCP),簡稱“聯合國禁毒署”。1997年11月,聯合國成立了聯合國毒品控制和犯罪預防辦公室 (United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention, UNODC),是全球在打擊非法毒品和國際犯罪方面的領導者。辦公室設在維也納。其主要任務是預防恐怖主義、在全球進行反洗錢、反腐敗、反有組織犯罪和反販賣人口等活動,禁毒署成為其主要組成部分。辦公室主要由兩部分組成:聯合國國際麻醉品管制署和聯合國國際犯罪預防中心,均由毒品控制和犯罪預防辦公室執行主任領導。辦公室還包括聯合國麻醉品委員會、國際麻醉品管制局、聯合國預防犯罪和刑事司法委員會等機構。辦公室下設22個地區辦公室並在紐約和布魯塞爾設有聯絡辦公室。


其主要活動:作為協調國際麻醉品管制活動的主要中心,執行《全球行動綱領》、《控制麻醉品濫用今後活動的綜合性多學科綱要》、國際麻醉品管制條約以及聯合國大會、經社理事會和麻醉品委員會有關決議和決定所賦予的職責。該署基金由執行主任直接負責,來自自願捐款,主要用於在發展中國家開展禁毒合作專案。此外,目前各國現況:荷蘭將毒品區分為硬性毒品與軟性毒品,並採取不同的政策與管制措施,是對軟性毒品的「容忍」。而非對軟性毒品的「除罪化」。在此一毒品政策之影響下,該國對於吸毒人口獲得良好之控制,且海洛因等硬性毒品之使用率極低,因吸毒感染愛滋病之情形減緩許多,然而自該國走私新興毒品至他國之情形,對國際關係難免產生負面影響。美國對於毒品採取零容忍之態度,投注大量經費與資源查緝毒品,以刑事司法手段處理毒品問題,運用其影響力影響國際,然而其毒品問題仍然嚴重。


因此,各國毒品犯罪防治所面臨之問題:1、缺乏毒品氾濫現況與執行率之衡量與指標;2、傳統毒品犯罪問題升高未緩解;3、毒品市場需求持續升高,用藥型態明顯轉變;4、新興毒品與替代藥物興起,未能有效抑止;5、軟性藥物除罪化議題蔓延;6、吸毒成癮者媒介傳染病情形嚴重;7、對青少年之拒毒工作侷限於校園,無法有效觸及用藥危險族群;8、毒品犯受刑人累再犯比例偏高。目前,國際間所採行之減害計畫,主要包括:1、針頭交換計畫;2、海洛因處方計畫;3、替代性治療;4、安全注射室。


整體而言,在全球治理下對於毒品問題之政策因應措施,在減少毒品供應與減少毒品需求之態度是一致的,差別在於對毒品問題之刑事政策與公共衛生安全之考量,如中國大陸、泰國、馬來西亞對於毒品犯(製造、運輸、販賣者)採取嚴刑峻罰手段,荷蘭、澳洲對施用大麻,所採取之容忍態度,荷蘭、英國、澳洲所採行之減害觀點,美國對防堵毒品擴散所投注之大量經費預算與人力資源等,立基於不同之觀點,將發展出不同之政策取向。而政策措施所達成之目標檢核與成效評估,亦將影響毒品政策之修訂與延續,對於毒品問題之觀察、監控、分析等研究工作,則成為毒品政策之關鍵。但由於我國不是聯合國的會員國,致使在國際間藥物濫用資訊的取得相當不易,儘管聯合國組織如International Narcotics Control Board、United Nations Office on Drugs and Crime每年會公佈國際藥物濫用相關資訊,但對我國往往有1至2年的落差,對於變化快速的毒品,將成為我國政府極度重視的課題。


肆、我國毒品防制政策(drug abuse)之機制建構


在全球治理之下,如何影響我國毒品防制政策之發展-毒品危害防制中心?我國行政院在2006年7月開始在台灣各縣市政府積極設置地方毒品危害防制中心,亦受到全球化之下英國藥物行動組(Drug Action Teams)的影響而設置。全球化可以定義為全球經濟性的形成,這是一種革命,使企業家能夠在世界任何地方籌募資金,藉著這些資金,利用世界任何地方的科技、通訊、管理與人力,在世界各個地方製造產品,賣給世界任何地方的顧客。接著,Alex Wodak(2006)分析全球毒品政策的趨勢一逐漸轉向災害減量:(1)中國、馬來西亞、印度、緬甸、越南皆支持針筒注射機構的設立與美沙酮治療計畫的施行,以防止透過注射毒品而導致的愛滋傳染。而且由國家層級決定採用災害減量,而不是州政府或是地方政府層級;(2)亞洲數個國家從嚴格禁止的毒品政策轉向災害減量的毒品政策,可預期在未來幾年將會有顯著的成效;(3)不久之後,依然堅持毒品嚴禁政策的國家會因為法律執行上所付出的社會與經濟的高額成本,以及被毒品注射計畫及美沙酮計畫的顯著成效所吸引,將改變其對毒品宣戰的態度而轉向災害減量的模式;(4)英國內閣透漏給媒體的一份可信報告中也指出:對毒品的持續宣戰,造成了高成本、無效率且嚴重的反效果。(5)災害減量阻礙:在1961年、1971年、1988年所建立的國際性管制體系依舊支持毒品禁止而反對災害減量計畫,而國際性的組織主要是與國家層級進行合作。


從上述的各國經驗之全球治理對於我國毒品防制政策其影響層面,主要關注在四個層面上:組織設計之參考、執行機關之層級、減害觀點之成效以及政策重點之強調,如下所述:


一、組織設計之參考


美國、荷蘭、澳洲、英國、日本、韓國、中國大陸、香港、馬來西亞、泰國等,無論是中央機關、主要專責機關、地方機關之毒品防制或執行機關多數皆採行組織設計之任務型編組方式。


二、執行機關之層級


觀諸各國所採取之毒品政策,無論是對毒品採取容忍或禁絕態度,其共同特徵皆為設置專責機構,以統一,指揮政府各部門之毒品政策,並使毒品政策能夠延續,以達成效,如美國由白宮毒品政策管制辦公室主導聯邦政府之毒品政策;荷蘭、澳洲由衛生部主導毒品政策;英國由內政部毒品政策理事會研擬、指揮、執行毒品政策;日本在中央內閣府設置藥物濫用對策推進本部,以統合各部官員研擬毒品政策;中國大陸由國家禁毒委員會統一領導全國禁毒工作;香港由保安局禁毒處統籌,並有禁毒常務委員會等協助毒品政策諮詢;馬來西亞以國家毒品理事會為最高反毒決策機構,並設置國家毒品處專責毒品政策之實施與執法;泰國由毒品管制委員會制訂毒品政策,並由毒品管制委員會辦公室執行委員會之決議、協調毒品相關機關部門。多數國家在中央與地方皆設有專責的反毒機關或單位。


三、減害觀點之初步成效


從上述論述之中,可以得知減害計畫(Harm Reduction Program)主要是參考世界衛生組織及聯合國愛滋病組織的防治策略,以及澳洲、英國、美國成功執行減害計畫經驗,希望降低毒品對個人、家庭、社會的傷害。此計畫最重要的是提供藥癮者心理諮商與教育,建立衛生單位與藥癮者接觸的平臺,協助藥癮者解決身心層面的相關問題,給他們歸復社會的機會,可以使他們無須過著每天找藥,甚至因而犯罪的生活,讓毒品對國民及社會的傷害降到最低。例如:台南縣毒品危害防制中心推動的減害計畫,已在本文之前的論述之中,在減害計畫亦獲得很大的成效。


其中,在我國2006年行政院衛生署推行「毒品病患愛滋減害計畫」,在台北市、台北縣、桃園縣、台南縣先行試辦,可以說是減害思維在政府毒品政策上的首次發端。據此計畫的核定本所言,「台灣目前的毒品注射施用人口在6至10萬間,若無積極作為,預估至民國100年,毒品病患感染愛滋病毒人數,將累積至2萬人以上,約2至3成以上的注射毒品病患感染愛滋病毒,將使愛滋病情嚴重擴散,最終將造成80,000人感染愛滋病毒,此時愛滋醫療費用將高達240 億,另外一份數據指出嚴峻的事實:「至93年底收案於矯正機關之愛滋感染者計419人,經調查造成其感染之危險行為為共用針具者380人,占全數90.69%。」(衛生署,2005) 。


四、政策重點之強調


美國、荷蘭、澳洲、英國、中國大陸、馬來西亞、日本、香港之毒品防制政策重點從過去支持的嚴打政策轉變成現今較多數國家認為較有成效的減害取向。嚴打政策強調的事對於毒品的打擊面以及稽查面;減害取向強調的是對於吸毒者個人應如何降低其對毒品的依賴性,如毒品替代療法。相反地,但仍有部分國家堅持嚴打政策,例如:韓國、泰國等。換言之,即使堅持嚴打政策的國家也逐漸朝向減害取向的政策前進。


上述各國毒品政策中央機關、主要專責機關、地方機關、政策重點如下,可以整理成表三所示:


表三 各國毒品政策主要負責執行機關

國家

中央機關

主要專責機關

地方機關

政策重點

美國

白宮毒品政策管制辦公室

美國緝毒局國土安全部門

嚴打政策,朝向減害取向

荷蘭

衛生部

衛生部

減害取向

澳洲

衛生部

衛生部

嚴打政策,朝向減害取向

英國

內政部毒品政策委員會

研究發展與統計理事會

內政部毒品行動組(Drug Action Teams, DATs)

減害取向

日本

內閣府設置藥物濫用對策推進本部

日本警察廳藥物對策課

各都府縣警察本部

嚴打政策,朝向減害取向

韓國

國家毒品對策協議會

嚴打政策

中國大陸

國家禁毒委員會

國家禁毒委員會

公安機關組織緝毒警察隊伍

嚴打政策,朝向減害取向

香港

保安局禁毒處

保安局禁毒處

嚴打政策,朝向減害取向

馬來西亞

危險藥物法案(Dangerous Drug Act)國家毒品理事會

嚴打政策,朝向減害取向

泰國

毒品管制委員會

毒品管制委員會辦公室(ONCB)

次級委員會以及地區委員會

嚴打政策

資料來源:行政院研考會(2006a)


伍、結論
全球化、全球治理對於我國毒品防制政策之意涵


在全球化與全球治理情況之下,各國的藥物濫用防制政策,其相關論點之影響主要在傷害減低(Harm Reduction)。另外,針對各國治理系絡與毒品控制環境會因各國國家毒品政策的重視面向而有不同的重點發展。換言之,全球治理對於我國毒品防制政策是有其影響,主要有四點:組織設計之參考、執行機關之層級、減害觀點之成效以及政策重點。毒品查緝及治療仍無法解決毒品問題,因此,減害計畫之毒品策略逐漸在歐美各國興起,成為尋求解決毒品問題之新思維,以減少成癮行為使用者與其所處社會所帶來的有害後果。在政策上認為,吸毒問題在斷絕供應與減少需求兩大策略下仍無法有效解決,必須以務實態度面對吸毒問題對社會、衛生、經濟、社會福利等各方面所產生的各項問題,因此減少損害也自然成為因應毒品問題的一種思維方式。


同時,由本文分析可以得之我國行政院在2006年7月開始在台灣各縣市政府積極設置地方毒品危害防制中心,亦受到全球化之下英國藥物行動組(Drug Action Teams)的影響而設置。


參考書目

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[1] 參考自AustralianPolicyOnline http://www.apo.org.au/index.shtml 與Australian National Council on Drugs http://www.ancd.org.au/ 網站資料。

[2] 相關資料參考自United Nations Office on Drugs and Crime http://www.unodc.org/unodc/index.html


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