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財金(研) 096-016 號

July 17, 2007

實證性預算理論的發展與應用
國立空中大學教授 國政基金會財金組顧問 李允傑
關鍵字: 預算

相對於規範性預算理論的追求改革理想的熱情,實證性預算理論顯得現實與冷酷,它們想回答的主要問題是:預算過程的本質是什麼?事實上,它們所提供的答案,也部分解釋了為何理性預算難以貫徹的原因。以下本文擬分別介紹幾個重要的實證性理論,包括漸進預算、極大化機關預算、總體預算、預算政治論。

第一節、漸進預算(Incremental Budgeting

1964年,Aaron Wildavsky在《The Politics of Budgetary Process》一書中,提出政府預算研究中最具影響力的實證性理論:漸進主義(Incrementalism),並在此後的二十年來成為政府預算之研究典範(Lance T. LeLoup, 1978: 488)。其主要內涵在於政府預算是逐漸發展演變而成的,而此種發展演變的特徵,不僅蘊涵在政府預算的決策過程中,同時也表現在決策的預算結果上。就過程而言,政府預算是行政首長、官僚人員、民意代表和各個利益團體等預算參與者反覆協商調適的過程,在漸進的預算策略下,所有參與者都將獲益,預算決策過程的利害衝突可減至最低。而決策的結果表現在政府編列當年度預算要求時,往往以前一年度的預算規模作為「基礎」(base),再加上小幅的成長,行政部門每年度所要爭取的即是「增量」(increment)部分。基本上,政府預算之「漸進主義」是建立在相關預算參與者於預算過程中所引發互動模式的三個假設上(Wildavsky, 1979: 63-126):

一、預算角色的區別(Compartmentalization of Budget Role

預算過程中的參與者,大多對預算採取一個有限的觀點,行政部門試圖增加預算;相對的,管理預算局(Office of Management and Budget)則扮演著減少行政部門要求的角色,國會議員則希望增加對選區選民的支出,以利將來競選連任,參與者在過程中期望對其個別預算項目採取策略行動,並影響預算增量的規模。

二、行政部門的基礎(Agency's Base

行政部門以過去支出標準作為基礎,經常被視為理所當然,在預算過程之中,政黨為擺脫行政部門計畫方案廣泛瑣碎的評估,經常忽略了預算基礎並著重在預算增量之上,因此很少對行政部門所提出之計畫案做全面性的比較與審議,實際上亦難以逐一評估。

三、穩定(Stability

預算結果通常是穩定的,原因有二:因為撥款過程排除對預算基礎(占撥款總額的絕大部分)的審議;因為不同的預算的循環過程中,參與者經常是固定而無太大的變動,更使得預算過程中的協商與策略行動,也保有一定程度的穩定性。

具體而言,Wildavsky認為,政府預算是行政首長、官僚人員、民意代表和各個利益團體等預算參與者反覆協商調適的整個過程;由於政府預算書的內容具有高度的複雜性(complexity),而過程又充滿政治妥協與調適,因而政府預算具有下列特質:

1.經驗的(experiential):處理龐大預算數字最容易的方法就是靠過去的經驗。

2.簡化的(simplified):預算項目如此繁雜,國會往往傾向於採用簡化的方法來決定預算,如略去審視人事固定支出或既有法定計畫,而將觀察重點放在新增計畫。

3.滿足的(satisfying):通常預算資源配置的決策官員會儘可能滿足各方需求,每一位預算參與者都有所獲(哪怕只是小贏),以避免不必要的麻煩與反彈。

4.漸進的(incremental):上述情形推演的結果,使得決定今年度預算內容與額度的最重要因素是上一年度的預算基礎(base),通常計畫支出的提案者會以漸進的方式,每年逐步擴充對於預算資源的需求,而資源配置的決策者,也對提出來的預算案做出漸進式的刪減或修改。

Wildavsky所提的漸增預算或許未必能得到各國實證資料的一致支持,但他所點出的「因預算資訊複雜致使預算決策者有簡化預算的傾向」之論點,卻對於政府預算審議過程中資訊不對稱的問題有某些啟示作用。

然而隨著歲月的流逝,漸進主義的觀點愈來愈無法精確詮釋現實的情況,有更多的學者也以政府預算歷史資料做為對象,探究漸進預算的解釋,然而實證的結果並不一致。而理論的內涵上也遭受相當多的質疑,單單對「漸進」的定義上,即有許多不同的說法,究竟多少百分比才能算是漸進,若是負的成長算不算是漸進,這些至今仍莫衷一是。況且漸進主義的保守性格似乎不適合現今多變的世界,而且無法將公共資源配置於當下需要的位置上,使得公共政策的優先順序無法因時制宜。

即使如Wildavsky所言,漸進預算模式允許各個利益團體透過分權式的協商調適,達成最後的預算分配,並符合民主精神,而且決策者只需專注增量部分,降低行政作業成本,預算的參與者也只需對增量加以攻堅同時保有過去的結果,使得政治協商的成本也大大降低,所有參與者都略有所獲,不致全無所得,即使預算分配未必符合社會正義,但至少維持了遊戲規則的公平性。然而,如此的假設必須在兩個前提之下,首先是,不論是強勢或弱勢團體,所有的利益都必須有進入預算決策過程的管道,有其代表的空間。

其次,各個參與決策的利益團體所能發揮的影響力大致平衡,沒有永遠的強勢。否則所謂的民主參與便是虛假不實的幻想(蘇彩足,1996:  9-17)。然而,衡諸世界各國之政治生態,能夠符合上述假說者,至今仍未得見,而流於一廂情願。再者,漸進主義最遭人詬病的一點是,容易形成政府預算浮濫浪費,對照於今日世界各國財政的普遍惡化,在財政壓力之下各國致力於赤字之削減,取而代之的是「緊縮預算」(cutback budget)的模式,漸增主義也逐漸退去了歷史的光環,即使Wildavsky自己在1984年《預算過程中之政治性》第四版中也承認漸增預算的解釋能力已大不如前,到了1988年,Wildavsky在其新書《預算過程中之新政治》中已不再堅持預算的增量,而轉向政治衝突的調節(Reconcilation)了。

第二節、極大化預算(Maximizing Budget

如果說Wildavsky的漸進預算是以政治學途徑研究預算的經典之作,那麼尼斯坎南(W. A. Niskanen)的官僚極大化預算模型應可稱之為經濟學方法研究預算的代表作。他在1971年出版的《官僚與代議政府》(Bureaucracy and Representative Government)一書。Bendor(1990)稱許該書是許多研究官僚行為著作中的先鋒,且時至今日仍被廣泛的引用與討論(Blais and Dion ed., 1991)。

Niskanen的基本論點是:行政官僚試圖最大化其機關預算。此一命題的基本假設乃沿用經濟學的分析方法,即認為個人是效用最大化者Utility-maximizer),而官僚正如同競爭市場中的消費者,追求其效用的最大,因此官僚基本上是自利的(self-interested),其行為在使預期利得最大。在私人部門,自利的動機使企業家追求利潤的極大化,而Niskanen認為,官僚亦是理性自利的,在特定制度環境下,追求其效用的最大化。依Niskanen的分析,官僚的效用函數,包括下列的變數:薪資、福利津貼、公共聲譽、權力、受到照顧、機關產出、容易改變,以及容易管理等。這些變數除了最後兩項外,都是與機關預算有正相關的單向函數(positive monotonic function(1971: 38)。換言之,官僚欲追求擴大其權力、薪資福利或聲譽的話,必然試圖擴大其機關之預算規模;另一方面,官僚為了獲得其下屬的支持與合作,也會極大化機關預算,因為預算規模愈大,將可提供更多的升遷機會與更多的工作保障給予員工。

Niskanen另一個主要的論點是,官僚不但勇於追求機關預算極大化,且其企圖多半能成功,如此又更強化官僚追求擴大機關預算規模的動機。此論點是建立在官僚機關與其出資者(sponsors,即國會裡的政客)之間的雙邊獨占(bilateral monopoly)之關係上:機關如同特定服務或產出的唯一供給者,它提供產出交換預算,而出資者如同獨立買者。Niskanen認為,官僚在整個預算過程中處於較有利的地位,出資者則處於被動的角色,其理由主要源自於「代理人問題」(agency problem)。首先,代議民主的政治體制下,官僚多半只須滿足政治上的出資者(political sponsors,如國會議員),而非最終的消費者(選民)。其次,出資者亦可透過利益交換的方式,從增加的預算中獲得好處,如此使得出資者並無太大的誘因去刻意阻止官僚增加預算,官僚易於達成擴大預算規模的企圖之另一重要原因是,官僚擁有服務或產品供給成本的充分資訊,而出資者卻缺乏這類資訊。

官僚有極大化機關預算規模的行為傾向,而此種行為又易於得逞,如此一來,造成的結果是,官僚可能會以過多的預算有效率地製造過多的產出;或者以過多的

預算無效率地製造相對較少而剛好滿足出資者需求的產出。這兩種情況,都造成官僚機關比最適規模龐大,亦即所謂「過剩政府」(excess government)的現象。

Niskanen的模型在學術界引起了極大的爭議與討論,幾乎從官僚的動機、實際的預算行為,至於預算規模與官僚的實質利益之間的關係,都有學者提出不同的反證與批評。Niskanen以後的學者,如Kogan(1973)和Margolis(1975)認為Niskanen的模型並非正確的,因為高級官僚並非如Niskanen模型所描繪的,典型的官僚有極深的專業認同,其行為以他或她所認知的公共利益作出發點。對Niskanen模型最直接的挑戰是以其他目標來代替預算做為官僚所追求之最大化者,例如,有的學者認為,官僚對於職位的保障與安定性之關心基於預算的增加(Young, 1991; Johnson and Libecap, 1989)。Peters(1978)主張官僚最重要的是維持現狀,因此其最重要的價值觀是安定。機關的生存必須尋求國會、總統及利益團體的政治支持,此外官僚亦可能為了避免機關受政治不確定性影響,較注重追求機關行政上的自主性(autonomy),而非預算的增加(Moe, 1990)。

然而,並非所有其他的學者都不同意官僚是傾向於極大化機關預算的,有部分學者同意Niskanen模型的基本觀點,但也做了些修正。Migue和Belanger(1974)即認為,官僚真正關心的倒不一定是機關整體預算規模的大小而是在意其行政管理上的自由裁量權,因此官僚會設法極大化機關「自由裁量預算(discretionary budget)。所謂自由裁量預算(discretionary budget)。所謂自由裁量預算係指「機關總預算」與「足以滿足有關政治當局的之產出之生產成本」兩者之間的差額。這些剩餘的自由裁量預算不但可用來服務官僚機構的利益,如增加員額、資本或福利津貼;也可以用來服務官僚機關在政治上的監督單位(如國會裡的預算撥款委員會),可視為政治公關的資源。

Niskanen的著作確實在政府預算和官僚行為研究領域中占有非常重要的地位,一問世之後即不停地受到學界的引用、爭議與評論。不過,似乎批判的意見遠多於同意的聲音,而那些批判的意見多是具有真實證據的實證研究。然而,Niskanen是具有大師風範的學者,在面對這許多質疑與挑戰後,他在1997年的一篇回應文章中,正式承認其模型確有許多缺失,必須加以修正。最明顯之處,即是他宣稱:「我以前的假設,官僚追求預算極大化,我建議現在應予以放棄,改為追求其自由裁量預算的最大化。」(1991: 28)

除了上述的修正觀點外,Niskanen也從善如流地認為今後對於官僚預算行為的研究,不能忽略官僚不同的特質以及官僚所處的特定政治制度與政治過程;更重要的是,官僚所面臨的政治環境:例如,「誰來審核預算案?」、「這些審核者的誘因與限制為何?」等問題,更須研究者關注。換言之,Niskanen亦承認其過去偏重於經濟學概念的模型,必須加入政治學的考慮與觀察,才能求得更貼近事實的解釋。

第三節、總體預算(Macro-budgeting

Lance T. Leloup於1978年提出「漸進主義的迷思:預算理論的分析抉擇」(The Myth of Incrementalism: Analytic Choices in Budgetary Theory),復於1988年提出「從個體預算到總體預算:理論與實務的革新」(From Microbudgeting to Macrobudgeting: Evolution in Theory and Practice),針對漸進主義的缺點提出了改變的意見,認為有意義的預算理論端視其是否有能力處理預算變遷的因素,並在一套內外系絡範圍中,制約主要的活動者。其所提出總體預算之概念在於,政府的支出、歲入和赤字總額及相關預算分配,係由高層所決定,其運作方式採取由上而下(top-down),且同時運用在立法部門;對傾向於漸進主義的個體預算,亦即由中層決定政府預算方案,由下而上(bottom-up)的運作方式加以改革。在Leloup所提出的研究架構中,影響預算的主要活動者包括:授款與撥款委員會、小組委員會、預算委員會、總統、政黨領袖、行政機關、OMB預算官員、白宮幕僚(Leloup, 1988: 25)。針對預算理論的發展與改變Leloup提出五種意見作為參考:

一、在預算決策的過程與步驟中,許多參與者的決定影響了歲出、歲入的水準,然而國會撥款委員會卻往往被忽略。

二、許多的決策並非只是年度性的,經常是跨年度方案,因而時間必須明白陳述。

三、預算的決定來自多面的層級與觀點,某些參與者針對整個預算,但絕大部分僅重視個別預算。

四、預算過程不只是單向互動,應視為一個同時由上而下與由下而上的過程,並 重視內外在變數的決定因素與影響的存在。

五、預算理論應分析權宜性支出,可控制和不可控制支出間的差異,並且不能提供決策者一個權宜性支出實際範圍的正確決定因素。

Leloup於《預算政治學》(Budgetary Politics)一書中,依據預算計畫決策過程,將預算分為三個層次(Leloup, 1986: 158):

一、預算總額優先次序的排定。

二、計畫方案的排定—年度施政計畫或多年度計畫。

三、預算計畫的運作、監督及檢視。

並根據此三層次,分別列出每個層次的主要參與活動者,以及該決定那些重大的預算決策。據此,Leloup提出一套架構來分析美國聯邦政府預算(表5-4),表達個體預算與總體預算在預算過程中,在行政部門與立法部門所表現的特質。

Allen Schick在其1971年所著之《國家預算之創新》(Budget Innovation in the States)中,主張建立跨越的溝通系統:行政與立法部門間的溝通與調解、計畫與預算的銜接、控制—管理—規劃間的整合制度。他更在1986年〈總體預算適應工業化民主國家的財政壓力〉(Macro-budgetary Adaptations to Fiscal Stress in Industrialized Democracies)與1988年提出的〈個體預算適應工業化民主國家的財政壓力〉(Micro-budgetary Adaptations to Fiscal Stress in Industrialized Democracies)兩篇文章中指出,二次戰後OECD國家由於經濟穩定成長、失業率低、景氣繁榮、生產力提升與生活水準改善,因此預算採漸進方式及多年期方案,但此時經濟平衡凌駕預算平衡,財政赤字仍不成問題。但1970年代末期至1980年代初期,全球停滯性通貨膨脹使政府面臨財政危機,並透過預算過程來抑制政府支出成長。

表1美國聯邦政府預算之個體預算與總體預算過程

資料來源:Lance T. LeLoup (1988): “From Microbudgeting to Macrobudgeting: E

volution in Theory and Practice”, pp. 25, 29

認為個體預算與總體預算之間,在預算控制過程與預算觀念上皆有差異。總體預算是處於保護者(conservers)範圍,其角色在於限制支出;而個體預算則處於要求者(claimants)的範圍,其角色在於爭取更多的預算。Schick對於總體預算與個體預算的整個指出,重點不在於預算的程度,主要在於預算參與者之行為上的調適改變、透過正式的預算程序,說服參與以逐步減少對待定計畫方案的給付(Schick, 1986: 124-134 & 1988: 523-533)。

第四節、Rubin之預算政治論

Rubin(1990a)在《The Politics of Public Budgeting: Getting and Spending,

Borrowing and Balance》一書中指出,政府預算有五個主要的特徵:

一、包括許多的參與者,而且每個參與者對預算分配要求的優先順序都並不相同,對預算分配所呈現的結果也有不同程度的影響力。

二、納稅人(選民)與決定預算支出的人(政客)之間顯現出一種特徵。政客可強制人民納稅並決定把錢花在他們並不想要的支出上,但人民可以用投票表決的方式將政客逐出他們的辦公室。

三、預算有著另一種重要的意義,即代表政府部門所承擔的責任。

四、政府預算常受外部的影響而顯得多變難料,可能因為選舉、經濟情勢、公共輿論的轉變、突發的天然災難或政治的動盪。

五、政府預算亦受到相當的限制,雖然有內在的機制使他足以應付突發的狀況,然而許多的政府預算是必須要求決策者做出立即的控制。

而與預算審議有直接關係的國會議員,總是被描述嘗試去增加預算支出,他們的動機在於取得連任,所依賴的就是他們提供選民服務與輸送利益到選區的能力,在如此的準則下,國會議員除顧到自己的利益外,也不願去刪減他人的利益輸送,以免下次自己封預算有要求時遭到報復。因此曾有議員描述這樣的關係:在不成文的法則下,假若有些國會議員要將利益輸送至他的選區,我們將會同意並相互支持。然而也並非不許有的委員都以連任為最優先的考慮,有些則是把他當作一種服務與職業。有些國會議員為達連任的動機,採取的是縮減預算支出、平衡預算赤字。總之,國會議員的動機在預算審議的議題上,有時顯現出的並不是單一的(Rubin, 1990a: 12)。

利益團體在預算審議過程中的角色也常常被敘述成支持預算支出的增加,而不願預算平衡與稅收增加的負效果,他們的影響力也相當大,尤其是資金充裕可招待議員或提供競選經費的利益團體,他們的動作常使立委在審查預算之時倍感壓力,並使國會議員決策變得沒有彈性。而個人在預算審議的過程中很少有直接介入的餘地,通常以間接的方式,即以選票或民意測驗中表達他們對預算分配與稅收的看法(同前註,1990a: 14)。

政府預算中的政治性格,可以以五種方法來表達(同前註,1990a: 19-20):

一、改革主義論者:認為政治與預算應該是互不干擾的,預算是一種單純技術性的問題,應以技術(成本效益分析)與效率為基礎,政治的介入使得決策失去效率與理性。

二、漸增主義論者:預算決策的過程中,參與者都是同一批人,官僚、預算官員、機關首長、國會議員、利益團體等構成一個多元模式,在公開的過程中每人都可介入並贏得一些,從而降低衝突並得到一個較好的結果。

三、利益團體決定論:預算過程中利益團體占絕對支配的地位,尤其有錢有勢的利益團體,使得預算決策的結果有人大贏有人大輸,衝突也顯得激烈且不夠民主,以致預算的政治性更為高漲。

四、過程決定論:預算決策過程本身即是預算政治學的焦點,面對公開的預算決策環境,所有參與者的要求與目標,都在預算過程中試圖去改變結果,這些都是政治過程的一部分。

五、政策決定論:預算決策政治性格的重心集中在政策的辯論上,預算反應的是一個現存的經濟環境,並使預算分配至需要的角落。如此的觀點使得預算決策表現出交換的性格,同時強調預算決策的過程應對計畫進行比較。

據此,Rubin發展出預算決策過程的因果分析模式:

圖1Rubin的預算過程模型

 預算環境影響預算產出可能是直接或者間接經由預算過程、個別策略再影響預算結果。預算過程直接影響個別策略及預算結果,也可能是個別策略影響預算過程再影響預算結果。假若預算過程允許冗長的聽證會,公開的面對民眾與利益團體,如此很多的參與者將在這些過程中力求良好的表現,以求得到較好的結果。當不同團體對預算要求有不同偏好時,這些團體會藉由修改預算過程來影響預算決策。因為預算過程的變動會使參與者在預算過程中的權力關係發生變化,從而改變預算結果。不同預算參與者會藉由個別的策略直接影響預算結果。就預算決策的研究領域而言,Rubin最大的貢獻在於其指出預算環境、過程與策略三者之間的互動關係,來尋求對於預算結果做更有力的解釋。

值得一提的是,Rubin的書先後經過多次增補,已出了第四版,增加許多美國聯邦和州政府的預算案例,頗有可看性。Rubin以其細膩的筆觸和深入的洞察,使其預算政治學的著作成為近年預算領域的經典教材,而她也在2000年榮獲政府預算領域的終身榮譽獎──「萬達夫斯基獎」(Aaron Wildavsky Award),若說Rubin是21世紀Wildavsky的接班人,亦不為過。

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