壹、         前言

二、中央統籌分配稅款之分配

         中央統籌分配稅款係依財劃法規定，自91年度迄今，將各地徵起之（1）所得稅10﹪﹔（2）貨物稅10﹪；（3）營業稅扣除統一發票給獎獎金後40﹪﹔以及（4）縣（市）上繳其所徵起土地增值稅20﹪等四項稅收之部分財源，供由中央統籌分配予各級地方政府，並將中央統籌分配稅款分成特別及普通統籌分配稅款兩部分；前者依現行分配辦法第7條規定，將第（1）（2）與（3）項國稅部分合計數之6﹪，由中央政府為支應地方政府緊急需要事項使用，不作任何分配，後者則依前述合計數之94%，分別按43﹪、39﹪與12﹪分配予北高二直轄市、省屬23個縣市及319個鄉（鎮、市），而第（4）項屬地方稅性質之土地增值稅20﹪，併同前述國稅部分的39﹪分配予縣市，各財源項目及各級政府分配之比例詳如表2。至其分配原則，主要參酌各地方政府之營利事業營業額、財政能力、基本需求狀況，以及其轄區內人口與土地面積等指標與所占比重權數分配。亦即計算：（1）北高二直轄市之分配比率時，按轄區營利事業營業額、人口、土地面積及財政能力等項分配之﹔（2）各縣市則將分配數之85%先彌補基準財政需要與收入之差短，其餘15%按營利事業營業額分配之﹔（3）鄉鎮市部分因人事費負擔沉重與基本建設需求迫切，而各按50%分配之，尤其對離島及貧窮鄉鎮加重分配，詳如表3。惟「中央統籌分配稅款分配辦法」之施行，常因稅法修訂或稅率結構改變，而減損統籌分配稅之財源；又中央政府多藉由調整稅款分配比例或相關指標權數方式，犧牲財源較充裕之北高兩市，以弭補其他財源較貧瘠之縣〈市〉與鄉〈鎮市〉政府。是故，每屆年底前，雖依規定須由財政部洽商中央主計機關及受分配地方政府共同擬訂，提請行政院核定，但在過程與執行階段，均將引發中央與各地方政府間多方爭議。

      表3 「中央統籌分配稅款」分配方式                           單位：％

三、中央對直轄市及縣(市)政府之補助

中央對地方之補助，可分為一般型及計畫型補助。前者「一般型補助」在補貼縣(市)基本財政收支差短及基本建設經費，由行政院主計處負責設算分配，且中央對縣（市）基本財政收支差短，應優先予以補助。所謂基本財政收支差短係指基本財政支出扣除基本財政收入後之數額。基本財政支出包括下列四項金額之合計數：(1)正式編制人員人事費：指正式編制人員本俸、加給、生活津貼、福利互助金、退休撫卹金及保險費之合計數；(2)正式編制警政、消防人員超勤加班費；(3)依全民健康保險法、農民健康保險條例及中低收入老人生活津貼發給辦法之相關規定，應由各縣（市）政府負擔之社會保險及社會福利費用；(4)基本辦公費及員警服裝費：按正式人員員額數及中央核定標準編列。而基本財政收入則指稅課收入扣除依地方稅法通則徵收之稅課收入後之數額，其中當年度稅課收入係由行政院主計處洽商財政部參酌以往年度實徵情形及經濟成長趨勢等設算估列之。

總而言之，中央就縣市稅課收入不足支應其人事費(含退撫經費)、辦公費等基本財政支出差額給予補助，並依公式設算定額之教育、社會福利及基本設施等補助經費，協助縣市辦理學校午餐、老舊校舍整建、身障者與低收入戶救助及道路養護、排水等支出。就95年度言，「一般性補助」規模即高達1,330億元之譜。

        後者「計畫型補助」係依相關法令規定，考量縣市政府之政府財力分為三等級，給予不同比例的補貼項目及補助比率；其補助範圍以下列事項為限：(1)計畫效益涵蓋面廣，且具整體性之計畫項目；(2)跨越直轄市、縣（市）或二以上縣（市）之建設計畫。每年度補助規模約900與1,000億元(含特別預算)之間。至於其補助比率應依下列規定辦理： (1)直轄市政府：最高補助比率不得超過百分之五十； (2)縣（市）政府：應依前條第一項規定算定之縣（市）政府財力級次給予不同補助比率，且最高補助比率不得超過百分之九十。但具鄰避性質之環保設施工程、與原住民族重要建設及專案性計畫，不在此限。詳如表4。

參、當前縣市政府財政概況

一、整體面觀察分析

         根據94年度統計資料顯示，各縣市歲出決算合計數為7,564億元，歲入決算合計數為7,368億元（包含統籌分配款1,556與中央補助款2,362億元），歲入歲出短絀為196億元，連同債務還本594億元，共計790億元，以賒借789億元及移用以前年度歲計賸餘1億元彌平。其中澎湖縣、台東縣、花蓮縣、屏東縣、台南縣（市）、嘉義縣(市)、雲林縣、南投縣、宜蘭縣、及金門縣、連江縣等16個縣市，縱使將其轄境內徵起之國稅及地方稅全部撥供自用，仍不敷其支出所需，其中以人事經費負擔最為沉重，除高雄市、新竹市、台北縣、台北市、台中市、金門縣，其人事經費占縣市自籌財源之比例未達100%外，其餘縣市自籌財源均不足支應人事費用，其中尤以台東縣人事費為其自籌財源4.23倍屬最高。其中大部分縣市自有財源有限，財政收支差短頗鉅，必須舉債支應，使債務未償餘額占歲出決算比率甚高，復以無自有財源可供償債之用，尚須負擔巨額的還本付息，財政負擔日益沉重。請詳表5、表6與表7，茲分就歲入與歲出兩部分剖析於後：

(一)歲入面

1. 自有財源嚴重不足：94年度直轄市及縣市歲入決算數為7,368億元，其中直轄市歲入規模占前述決算數結構比為34％，縣市為66％。又如以自有財源加以分析，94年度直轄市及縣市自有財源收入總數為5,007億元，其占歲入比重僅為66.0%，顯示地方政府仰賴中央政府補助及舉債程度相對加深。

2. 自有財源結構欠佳：由94年度決算觀之，地方政府自有財源收入占歲出比重台北市高達112%外，其餘高雄市為58%及23縣市平均為56%，均未達70％，顯示地方財政既患寡亦患不均。再加以地方政府收入結構過度依賴土地增值稅等機會稅，而稅源較穩定之地價稅及房屋稅均則因土地公告地價與房屋現值遠低於市價，致其所占比重則相對偏低，以94年度為例，直轄市及縣市土地增值稅計718億元占自有財源收入5,007億元之比率平均為14％，而地價稅及房屋稅穩定稅源合計僅占15％，然土地增值稅受國內房地產景氣影響或政府減稅政策等因素致稅收劇降，地方政府財政赤字現象乃是常事。

3. 地方稅源分配不均：各地方政府因其自然條件與人文環境不一，工商發展程度有別，形成稅源分配不均現象。臺北及高雄兩直轄市，因人口集中及高度商業化結果，擁有較多的財政資源，其在89至94年度同期間的平均自有財源比率，分別達95﹪與67﹪左右，而其他23個縣(市)中，則有16個縣(市)縱將其轄境內徵起之國稅及地方稅全部撥供使用，亦不敷其歲出之需；此外319個鄉（鎮、市）間亦有財政榮枯差距問題。

(二)歲出面

1. 歲出規模過速擴張：直轄市及縣市94年度歲出決算數為7,564億元，增加幅度遠超過歲入之成長幅度，致財政收支有嚴重失衡情事。

2. 人事費持續膨脹：地方因教師、警消員額擴增與退撫經費增加，94年度人事費決算合計數為4,271億元，占歲出之比率平均為56.5％，甚至有若干地方常有自有財源收入不足支應人事費之情事，對地方施政推展與建設需求形成衝擊。

(三)分析

        綜上可知，各級政府均面臨財政困頓問題，尤以地方政府為甚，究其主要原因，在於實質收入無法配合支出需求同步成長，致財政收支差短擴增﹔開源節流未徹底落實﹔再加上中央沒有足夠誘因促使各縣（市）主動開闢財源，以及各縣（市）自然環境不同，工商發展情況有別，而形成稅源分配嚴重不均現象。除此之外，大部分縣市皆有以「虛收實支」、「以短債支應長債」的現象，這是相當危險的資金調度管理方式，應盡量避免，否則後果不堪設想。當然，近年來中央政府亦應負起相當大的責任，其一連串修法進行減稅政策，陸續減免使用牌照稅、契稅、房屋稅、國民教育捐、金融營業稅及土地增值稅等6種稅目，不僅減損地方自主性稅收財源，而且減損「中央統籌分配稅」財源，據統計顯示全國各地方平均每年因減稅政策所造成稅收損失約900億元，加劇地方財政困窘。

二、中央並未獨厚台北市

       在地方制度法通過後，直轄市與縣市的法律地位顯是相同，但不可否認直轄市在人事組織編制與財源分配上均較縣市占優勢，因而引起各縣(市)政府的不平，這點或可理解。然進一步探討直轄市與縣(市)收支差異，應從整體考量地方財政收支內涵，不應僅以統籌分配之稅款作比較，否則將失之偏頗。

         財政收支分配方面，各縣市的焦點都在於是統籌分配稅款的分配比例，目前2個直轄市分配全部的43%，23縣市分配39%，319鄉鎮市分配12%，中央保留6%以為緊急之用。或許從制度結構觀之，前述財源分配比例確實會認為與直轄市法律地位相同之23個縣市為何只分39%，而2個直轄市可獨享43%？同時也會覺得並不公平，但是地方政府主要收入包括稅課收入、統籌分配稅收入、補助收入及其他收入等四大類，並不僅限統籌分配稅，像縣市政府能獲得中央的補助款，無論是一般補助款抑或計畫性補助款均占相當比例；但直轄市的補助款，高雄市尚能獲得不少的中央補助款外，台北市所獲補助款確屬有限，以94年度為例，中央統籌分配稅款實撥數及補助款收入兩者合計5,032.90億元，各縣市(含鄉鎮)獲配3,900.01億元（其中補助款2,911.00億元，統籌分配稅款989.01億元）占總數之77.49%，而台北市獲配590.01億元（其中補助款54億元，統籌分配稅款536.01億元）僅占11.72%，較台北市人口數占全國人口比例12.68%為低，而高雄市獲配542.88億元（其中補助款340.00億元，統籌分配稅款202.88億元）占10.79%，較高雄市人口數占全國人口比例7.32%超過3.5個百分點，很明顯呈現中央政府絕無獨厚台北市之情形。

       再則，直轄市政府承擔了很多縣市政府沒有的公共服務，例如直轄市政府有動物園，其中臺北市動物園服務屬全國性的，高雄市亦有動物園，但縣市沒有；又直轄市有公立醫療所，縣市並無此功能；在教育文化方面，高中職部分，目前縣市雖有卻僅少數，而直轄市負擔轄區內高中職的服務；其他教育文化方面，直轄市有美術館、交響樂團、大型的社會文教機構；同時都市公園的養護比例與經費成本皆遠高於縣市；另外臺北市還有自己的水庫管理局與自來水公司。以台北市為例，依現行法令規定約有26 項業務係由台北市自行負擔，如台北市35 所高中職以上教育經費100 億元、10 所醫院經費38 億元、國宅利息補助13 億元等，每年所需經費約460 餘億元均由台北市自行負擔，相對於各縣市則由中央辦理或予以補助。總之，各地方財政負擔應從其財政收支內涵加以檢視比較，始能看出其間實質差異。

三、當前台北縣財政剖析

        以臺北縣為例，自有財源為實質收入扣除補助及協助收入後餘額，台北縣自88下89年度至94年度自有財源之增減年度與土地增值稅之增減年度趨勢大体上一致，且自92年度起，台北縣之自有財源皆呈現增加之趨勢。以93年度為例，其「一般稅收」與「統籌稅款」兩項分別占台灣省內21縣市合計數之20.06%與11.38%，首居第一，但其歲出規模比重高達16.10%，致其自有財源比例為53%，低於台中市71%、桃園縣56%而居第三。究其主因係支出結構嚴重僵化，請詳表8，以88至94年度觀之，包括：(1)教師增加3,245人(21,685人增加至24,930人)，平均年增率為2%；(2)警消增加5,201人(3,893人增加至9,094人) ，平均年增率高達19% ；(3)退休撫恤增加31億元(37.23億元增至68.42億元) ，平均年增率12%；月退休人數增加5,492人(3,048人增至8,540人) ，平均年增率高達26%。相對於直轄市較具彈性支出規模，與運用空間較大財源，台北縣的支出就顯得十分僵化。自有財源根維持地方人事費用已十分困難，更遑論有其他餘裕能夠進行轄區內經濟建設或投資性支出。再者，與直轄市相較，不具自償性的政事別支出占地方政府的支出比例也偏高，排擠了具有自償性的資本支出，嚴重阻礙地方建設之發展。

        至於債務方面，自89年度起大幅增加，至93年度始逐漸呈現較穩定狀態，亦即由90、91年度收支決算差短之百餘億元，明顯減至93年度70億元、94年度轉虧為盈約25億元(請詳表9)、95年度又差短約45億元，大體而言，已緩和公共債務之增長速度，但在現金流量方面仍有嚴重調度壓力。至96年3月底債務累計數達797.32億元，包括：(一)公共債務法規範之長短期債務共計582.91億元（長期債務355.38億元，短期債務227.53億元）；(二)自償性債務34.16億元；(三)專戶調度金額92.57億元；以及(四)積欠臺灣銀行優惠存款利息金額為87.68億元(詳見表10)。

 表8    歷年台北縣自有財源與歲出變化                          單位：億元

      表9 臺北縣政府88下89年度至94年度收支簡明比較分析表              單位：億元

          表10    96年3月底台北縣政府債務         單位：億元

肆、評97年度適用之「中央統籌分配稅款分配辦法」

        行政院為因應本(96)年5月23日修訂「地方制度法」，台北縣升格準直轄市，即在未改列為直轄市前，準用有關直轄市人事組織與財政規模規定，乃修訂「中央統籌分配稅款分配辦法」，並於本年8月31日發布，以為97年度統籌稅款分配以及地方政府編列年度預算之依據。

         觀本次修正7條條文內容，其重點包括：(一)準用直轄市之故，其轄內徵起之土地增值稅收入20%比照直轄市，不再提撥中央統籌；(二)明定準用直轄市之縣參與直轄市普通統籌分配稅款之分配(即43%分配予北、高兩市與台北縣準直轄市)，為考量其轄下之鄉（鎮、市）仍為自治團體並為獨立財政層級，受稅課收入分配，且其自治業務與直轄市亦不盡相同，乃研訂調整係數，經參酌台北縣歲出規模占該縣及所轄鄉（鎮、市）歲出規模比例，特定台北縣之人口、土地面積及營利事業營業額按百分之七十列計，另於計算財政能力時，其所轄鄉（鎮、市）之自有財源應併入計算；(三)本次修正施行後至財政部收支劃分法修正擴大中央統籌分配稅款規模之規定施行前，每年由中央編列專款，分別補助台北市155億元、高雄市100億元；(四)明定準用直轄市之縣參與直轄市分配本稅款專戶存儲孳息收入；(五)維持以往與地方政府協商共識，修正本辦法有關施行期間之規定，以一年為期，僅適用於97年度。

        台北縣若準用直轄市相關規定，將增加法定員額約1萬1千人，亦即每年將增加人事經費177億元、勞健保費等法定支出增加145億元，一年歲出至少增加600億元，實質建設反未能增加。北縣參與北高分43％的統籌分配稅款，分配額可從現行約103億增至318億，造成北高兩市分別減損207億與110億分配款，加上土增稅20%不再提撥中央統籌27億元，為此中央大幅刪減北縣一般補助款117億，致其財源僅淨增125億元，而台北縣僅人事與勞健保費，立即增加322億，完全準用直轄市規定必入不敷出。是以，如沒有相應的財源，恐台北縣尚未享受升格的好處，反因經費支出之增加，而加重財政負擔。

        當然，中央政府也因此增加負擔，即為專案補助北高兩市所籌255億元，主要來自原本對台北縣「一般補助款」100多億元，其餘尚須自掏腰包以為因應。總而言之，台北縣升格為準直轄市，只有徒增制度面複雜性與爭議性，對中央與台北縣市均無實益可言。

伍、結語與建議

       綜上可知，各級地方政府財政不論是水平水準抑或垂直關係，均是難解的錯綜複雜議題。尤以近年來各縣市為財源爭議不已，使得中央與地方間的緊張關係有增無減，然因中央政府財政亦快速惡化，在2006年底中央一年以上的債務未償餘額（未含乙類公債）已近新台幣3.9兆元。有鑑於此，中央為解決本身財政赤字問題，雖對其每年度歲出均控制在1.6兆元上下，惟對地方政府之補助仍持續增加，一般性補助款及計畫型補助款合計數，已由2000年度1,329億元成長至2006年度2,415億元(含特別預算)，增加約1,100億元，平均每年增長率為13.62%。又隨台北縣準用準直轄市之後，桃園縣現有人口達193萬人、台中縣市一旦合併人口達258萬人，均在不久將來比照準用直轄市，屆時財政重分配問題，不但再度引起爭議，而且破壞財政基礎與造成不穩定財源，勢將不利地方施政之順利推展，亦顯示中央政府任一調整方案恐均經不起考驗。

        為落實地方自治精神，中央首應先下放「權」與「錢」，前者「權」須檢討行政區域重劃與地方制度法，至於後者「錢」則應修訂現行財政收支劃分法，大體上可分成下列幾方面考量：

(一)   確立中央與地方行政職責：即徹底檢討中央與地方職權與義務，如中央職責範圍事務主要有：

(二)   明訂中央與地方支出範圍：由前述第(一)項行政職責，進而明訂中央與 地方施政需求之各項支出，以設定地方財政基本需求。在訂定地方基準財政需求標準時，應鬆綁現有法制使地方逐漸改善收支困境，而對收支短差龐大、歷年累積債務沈重之地方政府，勢須在基準財政需求下，透過公平、公開的統籌款及一般補助款的分配原則，確保各地方政府維持同一基準財政收入水準，至少滿足自有財源達與其職責相當水準。

(三)   統籌分配稅所涵蓋稅目：即為調劑地方財源均衡之統籌分配稅，其所涵蓋之稅目，應具備適足性、穩定性、多元性與成長性等特性。

(四)   賦予地方財政自主能力：亦即撥足地方自主財源水準，確定中央與地方支出之比例，才能相對於供給面，劃定地方自主財源水準，如各先進國家中央與地方支出之平均結構比約為55對45，相對收入結構比亦應為55對45。又為落實地方政府能財源自主，中央政府與地方政府為統籌分配稅款的分配與補助款商討時，宜在制度中合理建構可行的激勵機制，讓地方政府有足夠誘因努力自闢財源，否則即使中央政府單方面賦予地方更多財政自主權力或其他開闢財源工具，地方政府也未必有意願確實執行。此外，在地方具備自我調整自主財政能力後，應可透過專案補助款分配公式的研擬，建立地方自開闢財源獎懲機制，減少「虛收實支」，「以短債支長債」之不當財務作為。

(五)     整合統籌分配稅與一般補助制度：除符合制度化與透明化原則外，請並以公式入法確定制度穩定性，以及減少變數以穩定政局。中央與各級地方政府間如何取得共識，確屬高難度議題，尤其各種指標及權數間配置，如人口與土地面積具穩定性的指標應占較大權數、抑或財政能力與營利事業營業額屬彈性指標應占較大權數，這有賴各方拋開本位主義，而以國家整體利益為優先。

(六)     區分都會型與非都會型縣〈市〉之規模水準：兩者間應有不同考量，前者朝全球化競爭目標努力，兼具帶動後者經濟之整體發展；另亦建立競爭機制，促使區域重整合併，擴大經濟規模，減少層級重疊無謂支出與浪費，進而使資源更有效率運用。

(七)     規範中央嚴守財政紀律：中央不可為討好選民胡亂減稅或承諾增加支出的濫開支票，而減損統籌分配稅之財源，或徒增地方支出負擔，不論是中央或地方均應嚴守財政收支劃分法第38條之1規定：「各級政府、立法機關制訂或修正法律或自治法規，有減少收入者，應同時籌妥替代財源；需增加財政負擔者，應事先籌妥經費或於立法時明文規定相對收入來源。」籌覓妥適財源，而非靠舉債此種不負責任作法。中央立法中央負責該項支出，如無籌足適當財源，該項立法視同無效。

（本評論代表作者個人之意見）

（本文刊登於96年10月7日中央日報）

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