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教文(研) 097-009 號

June 10, 2008

閒置空間再利用政策之檢討
教育文化組政策委員 漢寶德
教育文化組高級助理研究員 劉新圓
關鍵字: 閒置空間再利用 文建會 文化政策

閒置空間再利用,可以說是近幾年來,最重要且牽涉層面最複雜的文化政策之一。在它形成政策之前,地方就已經出現一些將閒置空間改造為藝文空間,提供藝術家創作的例子。政黨輪替之後,文建會將它列為施政重點,在全省各地試辦,進行補助。此後閒置空間再利用的內容,便不斷地擴大。就其利用對象而言,除了許多舊宿舍、倉庫、廠房以外,又加入了古蹟與歷史建築,而與古蹟活化再利用政策混為一談。就實施方法而言,受到近年來世界各國政府組織行政法人化的影響,閒置空間再利用傾向公辦民營或委外經營的方式。就其功能而言,也不再是單純的藝術創作,而被賦與社區總體營造與社會教育的任務,宛如另類的地方文化與民眾活動中心。挑戰2008國建計畫出爐後,文化產業變成了文化政策的重要項目。由於產業並非文建會所擅長,能著力的地方也有限,為了貫徹文化產業化的任務,文建會也要求閒置空間再利用走向產業化。至此,閒置空間幾乎承擔了所有的文化業務。

文建會在實施這項政策時,有兩個重大的缺失:第一,並未說明為何要再利用閒置空間,這項政策的主要目標何在,預期達到什麼樣的效果,而它對國家的文化建設而言,有什麼意義,所以實施的方式一變再變。第二,何謂閒置空間,怎麼樣才叫再利用,並沒有明確的定義,以至出現許多觀念混淆或名詞濫用的狀況。

本文將分析國內閒置空間再利用的用途以及再利用的對象,檢討這項政策實施的利弊得失,以釐清閒置空間的意義,並重新思考再利用的定位與方向。

一、閒置空間再利用的用途

根據再利用的用途以及實施的對象與方式,大致可以分為既有功能、公辦公營、公辦民營以及委外經營四項。

(一)既有功能

這是針對所謂被活化再利用的古蹟而言,但是它們在被指定為古蹟以前,就已經在使用了,如北投文物館、紫藤廬、楊三郎美術館等。事實上,符合這種標準的空間很多,如總統府、監察院、萬華龍山寺都在使用中。所以嚴格來說,這些不能算是閒置空間再利用,它們與政府實施的閒置再利用政策也沒有多大關係。

(二)公辦公營

這是在政府控制下,具社會教育性質的再利用空間,包括一些地方文物館、博物館等。如國立文化資產保存研究中心、台灣文學館、鐵道博物館、民雄廣播文化園區等。這些空間不乏為古蹟或歷史建築,但因其主要功能為展示,故對建物造成破壞的可能性是最低的。

(三)公辦民營

國內的藝術村主要為政府推動的民間藝術活動,也就是採取公辦民營的方式經營。因為藝術創作需要相當大的空間,所以他們利用的,幾乎都是公營企業暫時廢棄的空間,如鐵道倉庫、酒廠與糖廠等。

這一類的再利用,可能是經營最困難,也是最容易引起爭議的。它完全要仰賴政府補助,而既然有公共資源投入,也就必須考慮它的公共性。但是,現代藝術的創作,本來就沒有大眾性,有的甚至會挑戰道德的邊緣。所以,如果缺乏良好的規劃,則不僅難以吸引民眾參與,還可能引起爭議。例如華山藝文特區,就曾因搖頭事件,而引起軒然大波。橋頭糖廠的藝術村標榜國際路線,與國外藝術家交換進駐,但是他們創作的屋舍門口卻貼著「閒人請勿打擾」的字樣,顯然並不歡迎一般民眾參觀。嘉義藝術村則由於經常舉辦展演與研習活動,兼具藝術教育的功能,而吸引不少民眾參與。

(四)委外經營

委外經營是目前閒置空間再利用政策最常使用的模式,目前各縣市的閒置空間再利用,大多數都屬於此類。委外經營對於財政吃緊、效率低落的政府而言,是有很多好處的,因為政府不必負擔財政責任,完全脫手給民間,又可以藉由民間活力的注入,提升行政效率。例如台北當代藝術館以及台北故事館,就有許多民間企業的積極贊助。然而,類似這兩類純精緻文化性的事業,是完全無法營利的,所以除了少數財力雄厚且有心從事公益的大企業以外,很少民間機構願意參與。大部份民間承辦的閒置空間再利用,都是以台北的市長官邸為範本,定位為「藝文沙龍」,也就是平日經營餐飲,並不定期舉辦各項藝文展演活動。不過,餐飲的經營雖然必須由業者自負盈虧,但文化活動仍然有政府的補助。

如果委外經營的空間是一般的公有空間,則業者要如何裝修改造,都不是問題。但如果是古蹟,尤其是本身就極具保存價值的建物,如三級古蹟的台北之家、西門紅樓,二級古蹟的打狗英國領事館等,業者是否不會破壞古蹟,並遵照文資法的規定修復與保存,是頗堪懷疑的。

二、再利用的對象

閒置空間再利用政策經過幾年運作下來,似乎有越來越流行的趨勢,它的概念已經從文化機構擴散到了其他部門,而許多地方也積極尋找閒置空間,展開再利用計畫。可是,大家都在談閒置空間,卻很少人在問,到底什麼是閒置空間,而台灣為什麼會出現那麼多閒置空間。

(一)「廢棄」的空間

從字面上來看,真正的閒置空間,應該是指沒有價值的廢棄空間。在各縣市再利用的閒置空間當中,除了極少數熱心人士提供的私人空間如新竹寶山鄉沙湖壢藝術村及橋南老街屋以外,絕大部份都屬於公家單位,包括鐵道倉庫、菸廠、糖廠等,還有許多是由公家宿舍、辦公室轉型的,如市長官邸、台北國際藝術村、新竹空軍十一村等。

事實上,以台灣寸土寸金的情況來說,並沒有真正的廢棄空間。那些所謂的公家的「廢棄」空間,並不是真的沒有價值。它們被暫時閒置,其實是另有動機。例如華山酒廠的遷移,本是為了讓那塊地做更有效的利用,而不是真的要荒廢它。將暫時空出來的公營企業空間硬說成是閒置,基本上就是錯誤的觀念。爭取公有空間轉型為藝文空間,原本是民間藝文人士所發起,到後來變成了文化行政單位大規模的行動。換句話說,閒置空間再利用,在本質上,就是文化部門向經濟部門爭奪財產,以擴大文化單位的職權。

值得注意的是,公有空間,是公家的財產,其實也是全民的財產,既然是全民財產,就應該做最有效的利用。將全民的財產委外經營咖啡餐飲,又美其名叫文化產業,是相當荒謬的,因為這並不是真的文化產業,它對振興國內的文化產業也完全沒有幫助。

(二)古蹟與歷史建築

比公有空間爭議更大的,是有關古蹟的再利用。台灣所謂的閒置空間,並不限於那些沒有價值的廢棄空間,而其實更大部份指的卻是歷史建物。根據文建會試辦閒置空間再利用實施要點定義,閒置空間「係依法指定為古蹟、登錄為歷史建築或未經指定之舊有閒置之建物或空間,在結構安全無虞,仍具有可再利用以推展文化藝術價值者。」[1]顯見文建會在推動閒置空間再利用時,是把文化資產放在第一順位的,它已經與所謂的古蹟活化再利用政策混為一談了。

假使是廢棄空間或歷史建築,則無論用哪種方式整修之後再利用,甚至因認為其無價值而予以拆毀重建,都不構成犯法,因為它們在文資法上並沒有保障。文資法規定,若有毀損古蹟之全部、一部或附屬設施之行為,則處五年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰金,但破壞歷史建築卻沒有任何罰則。

過去的古蹟再利用,多半是在修復之後,開放民眾參觀,直接欣賞建物本身的美感以及緬懷它所蘊涵的重要歷史。例如鹿港龍山寺,可以體驗百年前台灣廟宇建築的精緻;淡水紅毛城,見證古早台灣的殖民史。不過,當它被當成閒置空間來再利用之後,各種無關乎它本身價值的用途,如展演場、書店、劇場、餐飲店等,紛紛出籠。為了展現文化氣息,有些地方還裝潢得美侖美奐。例如原美國駐台領事館的台北之家,經過大肆翻修後,幾乎完全見不到三級古蹟的影子,這難道沒有破壞古蹟的嫌疑嗎?

將古蹟視作閒置空間,這樣的觀念本身就很有問題,因為它暗示了古蹟是沒有價值的空間。然事實上,古蹟的價值是遠超過任何其他建築的,否則政府就不必花大筆經費維護與修復了。此外,導致古蹟因再利用而有遭破壞之虞的一個可能原因,就是古蹟的指定太過泛濫,指定標準降低,也使得許多新指定的古蹟價值降低。近來古蹟指定的重點往往不再是看古建築本身的價值,而是強調所謂的「集體記憶」。台北的華山酒廠,松山菸廠,高雄的橋頭糖廠,不過都是工廠。工廠建築是為了生產,怎麼可能重視它的建築價值呢?但它們是日據時期興建的廠房,照現在流行的說法,就是見證台灣早期產業史。然而,產業的歷史,是否一定要用建築來保存,是很值得討論的。歷史意義很廣泛,若要擴大解釋,則任何一棟老房子都有歷史,都不能拆毀,所以聯合國教科文組織並不把歷史視為指定世界文化遺產的要項。近來,許多公家大廠房被指定為古蹟,不能拆毀重建。在此情況下,古蹟的指定似乎反而變成了創造閒置空間的工具。

三、結語

根據上述的討論,可以了解,閒置空間再利用的根本問題,仍在於它的方向與定義。因此,有關閒置空間經營的理念與方向,我們有以下幾點建議:

(一)釐清再利用的目標

閒置空間不應該為了再利用而再利用,而應該有明確的方向。公家單位暫時廢棄的空間,是否都應該交由文化機構去運作,而我們的文化建設,是不是還需要這麼多文化空間,都必須重新有一個完整而全盤的規劃與考量。

(二)重新定義閒置空間

為避免對文化資產保存造成衝擊與傷害,應該釐清閒置空間再利用與古蹟活化的分野。古蹟的再利用,必須禁止委外經營,以避免遭受破壞。

(三)考慮一般民眾的參與

由於再利用的空間,大部份都是全民的財產,政府在補助閒置空間再利用時,無論著眼點是藝文展演,或定位為生活文化館,都應該考慮民眾的需求,以及如何吸引民眾參與。換句話說,這項政策的推展,應該重視民眾的主體性。

(四)應以鼓勵民間主動租用為原則

目前的閒置空間再利用政策,都是政府補助。雖然大多數都傾向委外經營,但文化活動經費也是由政府支付。換句話說,它並沒有真的節省文化支出的功能。我們認為,理想的閒置空間再利用,應該以鼓勵民間主動租用為原則,而政府只是提供機會,激發民間的文化活力與創造力。

唯有重新釐清閒置空間的意義,與古蹟活化做明顯的區隔,確立閒置空間再利用的定位與方向,並且考慮民眾的需求、鼓勵民間主動參與,才能將文化資源做最有效的運用。

參考資料:

黃國楨。〈文建會釋出五千五百萬試辦閒置空間〉,《自由時報》(2001,3,26):藝術特區。

楊珮欣,〈藝文用途與永續經營是不可能的任務〉,《自由時報》(2002,12,7):藝術特區。

于國華,〈推動文化產業,將闢五個創意園區〉,《民生報》(2002,4,30):A10文化新聞。

曾梓峰,〈「推動閒置空間再利用相關法令之探討與研擬」之研究〉:http://www4.cca.gov.tw/space/index-right.htm,摘錄於18 November 2005。



[1] 曾梓峰,〈「推動閒置空間再利用相關法令之探討與研擬」之研究〉:http://www4.cca.gov.tw/space/index-right.htm,摘錄於18 November 2005。


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