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國土規劃應重視褐地再利用

國政分析 永續

作者:林玲珠 ( 2013年8月7日 09:46)
關鍵字:國土規劃 褐地再利用 永續發展

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一、前言

「褐地」美國環保署將其定義為棄置、廢棄或未達充分利用的土地,因受污染導致土地本身無法再開發利用。褐地再利用是新的都市土地開發策略,不僅可以舒緩城市發展壓力,促進國土永續利用,並且提升經濟之發展。在許多已開發國家鑒於可開發的綠地愈來愈少,使得褐地場址再開發,越來越受重視,尤其是土地需求較高的都會區。然因其土地受到污染,致使在其土地上擴建或重建,受限於環境保護相關規章規定而變得較為複雜。美國加州Fresno市市長亦曾提及「清理廢棄和再利用土地,同時保留原始綠地,是一個國家的優先工作事項」。褐地再利用不僅開創了工作機會,增加稅收,環境也獲得改善。

我國褐地再利用的業務起步較晚,環保署近年來也積極推動褐地再利用相關業務,然環保署推動褐地再利用的過程中面對最大的困境之一為缺乏誘因及相關資訊的提供,無法引發土地所有人及開發廠商開發褐地再利用的意願,於此將國內褐地列管與再利用情形,概要敘述如后。

二、我國褐地列管情形

我國「土壤及地下水污染整治法(以下簡稱土污法)」民國89年2月公告實施,環保署於93年開始每年均編列預算進行農地、工廠(含運中及廢棄工廠)、非法棄置場址及加油站等之土壤與地下水調查工作。當土地受到污染時,土地開發與其經濟運作均受到影響,若要與後續的開發行為連結,勢必要在土地經過污染改善工作後,取得土地解除列管之證明文件,方能重新建立土地開發權,或工廠繼續營業。我國自實施土污法以來,前後已累積列管680個場址(不含農地),列管面積達1,511.1公頃,解除列管面積260.7公頃,解除列管率僅達17%。

三、褐地再利用之價值

褐地帶給污染區當地的直接問題是土地的價值降低,稅收減少,污染問題及就業機會減少。間接性的問題是土地投資意願低,人口減少,空地增多,也造成了貧富差距極大的問題。美國政府與環保署將對城市中的褐地進行輔導與規劃開發,找來專家學者,經濟學者及生態學者一同討論褐地開發的價值性,並列出幾項褐地再開發的優點,值得我們參考:

1、環境因素:因褐地數量多,多半帶給當地居民的是污染問題,因此有許多城市因褐地數量太多而產生了對人體及生物的間接性危害,甚至採取遷移居民的手段。台灣桃園縣中福村因農田受到鎘嚴重污染,造成當地環境不適宜居住,而政府為保護居民安全,將全村遷離,此為眾所周知的鎘米事件。

2、降低都市延伸的可能性:都市開發範圍擴大所衍生的問題包括:土地消耗、環境生態損害、營運成本與維護成本,使民眾必須分擔環境惡臭及成本。如果都市內的褐地可以開發再利用,而無須往都市外圍,再開發新土地,如此即能達成土地永續利用的目標,並降低環境傷害。

3、經濟層面:褐地具備了發展上的優勢,如褐地的基礎設備是相當完善的,接近了大眾運輸系統、道路、水、電力及其他設備。褐地再開發對於政府或土地開發者是有好處的,如場址整治後,土地開發者及附近居民可以因土地價值提升而獲利;政府單位可以消除環境危機,增加投資者,提供更多的就業機會,並增加國庫稅收,這對各國來說,無不是一個龐大的經濟誘因。

四、我國褐地再利用情形

環保署規劃兩大污染地區推動「污染土地再利用」政策:

1. 保留礦業遺跡及山城聚落等豐富觀光資源,復育老舊礦區成為觀光園區,如台金禮樂煉銅廠。

2. 工業重鎮轉型,重污染的土地轉變成綠色的基地。

台灣南部是石化工業重鎮,疏於管理的國土也較其他縣市多,常發現被非法棄置廢棄物,致使南部地區擁有台灣最多的褐地面積。高雄大坪頂特區即是一個案例,因國土疏於管理,為不法人士,偷偷傾倒大量有害廢棄物,廢棄物數量及種類繁多,盤據整座山頭,因廢棄物種類多,且年代久遠,致使污染行為人不可查。環保署運用公帑,對大坪頂地區進行褐地利用再開發計畫,以結合土壤污染整治與土地再利用為基礎,進行土地再利用之先峰性計畫。高雄市政府再計畫串聯二港口、林園、大坪頂、仁大等國7沿線成為自由貿易運籌中心,發展物流,將此區發展成「自由貿易運籌中心」,從高雄港二港口自由貿易港區出發,透過國道七號串連,沿線林園、大坪頂新市鎮以及仁大工業區側邊土地區域,都將作為高雄港內陸型自由貿易港區腹地。因此有大坪頂成功的案例,相信褐地再利用政策會趨於成熟。

五、結語

褐地再開發創造了工作機會,增加稅收,而環境也得到了改善。但是仍有上百個場址等待著清理與重建。我們不可以因過去的優秀成績而停下腳步,必須確保我們擁有必要的工具來繼續重建這些城市。因此建議政府在國土規劃上應重視褐地的再利用,並應協助地土所有人,土地開發業者與金融業者瞭解褐地再開發的重要性。此外,可預期在建構污染土地再利用制度過程中,將會涉及多面向的法規解釋或必要的修法,跨部會的協商與討論是不可避免的。為能加速部會之間的協商過程,如果能簡化制度面的階段性目標,亦可降低跨部會合作的複雜性,提高制度的可行性。

「褐地再利用」為我國在環境永續與國土規劃發展工作,值得深思的議題,以「國土永續發展利用」為核心目標,配合目前土壤與地下水污染管理架構,整合國土規劃與環境永續經營,形成國家政策,同時可填補目前國土規劃法主要以防災與生態保護為重,但尚未充分考慮與經濟發展及環境保護結合之褐地再利用的缺口。
<本文僅供參考,不代表本會立場>

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