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永續(析) 097-008 號

July 30, 2008

新政府開放大陸人民來台觀光政策評析意見
永續發展組召集人 陳世圯
助理研究員 涂維穗
關鍵字: 大陸人民來台觀光

一、緣起

近年來,國內整體經濟景氣不佳,觀光產業面臨瓶頸,大陸人民海外旅遊風氣漸盛,以及兩岸文化、社會交流與經貿之往來需求日益頻繁,新政府積極推動全面開放大陸人民來台觀光,正是觀光產業振衰啟敝的開始。

在各界殷切期盼下,兩岸首度週末包機直航終於在7月4日正式啟航,大陸首發團來台人數共26小團752人,分別搭乘從北京、上海、南京、廈門、廣州五地首航的6個架次的周末包機到台灣,跨出兩岸人民自由往來的重要一步,也是兩岸關係邁向正常化的關鍵一步。

繼大陸組團旅行社組成的踩線團和由大陸國家旅遊局長邵琪偉領軍的首發團後, 7月18日起已開放一般大陸觀光客來台觀光,根據交通部觀光局統計,7月18日至21日該週共有北京、天津、山東、上海、南京、廈門、廣州及香港等地旅客等8個地區66團1,916人搭周末包機陸續抵達桃園、臺北松山及高雄國際機場。而開放一般大陸觀光客來台觀光進入第2週,7月25日至31日共7天,來台人數比上週少,初步統計僅有57團1,645人。

由於政策推動初期,大陸組團和台灣接待旅行社仍未熟悉相關作業,市場尚未上軌道,但因大陸人民來台觀光現況離政府之前的推估每天3,000名陸客來台,預期一年可帶來新台幣600億的經濟效益,似乎有很大距離,引起了各界關注。

二、評析意見

有鑑於開放大陸人民來台觀光係為新政府執政的重大政策之一,本文乃針對現況提出評析意見如下。

(一)大陸人民來台觀光的價位不具有競爭力

依據目前大陸人民到台灣觀光近新台幣5萬元的報價,加上新台幣20萬元的保證金,大陸人民到台灣觀光與到東南亞、歐洲觀光相較之下,並無優勢;且目前赴台遊機票高達新台幣2萬元,加上台灣住宿費用比香港等地還貴,這些都造成大陸人民來台觀光價位居高不下。相對大陸人民到香港旅遊只要新台幣4,500元不到,到埃及玩8天只要新台幣4萬元,前往東南亞旅遊8天行程只要新台幣2萬元,大陸人民來台觀光的價格不具有競爭力。

(二)大陸方面為求謹慎,僅開放13省份居民申請來台觀光,且需填寫五聯單通過重重審核,使得可申請來台人數有限。

大陸方面為求謹慎,根據兩會簽署的《海峽兩岸關於大陸居民赴台灣旅遊協議》規定,目前大陸僅開放天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、湖北、廣東、重慶、雲南、陝西等13個省(直轄市)的人民可申請來台觀光。且根據大陸公安部門的相關規定,遊客赴境外旅遊要在本人戶口所在地辦理證件,不能異地辦證。另外,並要求大陸人民申請來台觀光必須填寫五聯單,通過大陸省旅遊局、公安部門跟海旅會等單位的審核,估計整個申請作業流程約需20工作天,相當不便。

(三)因2008奧運以及四川震災影響,致使大陸人民出境旅遊意願降低。

2008年北京奧運會是中國的大事,也是整個亞洲地區尤其是東北亞地區或大中華區的一件盛事,隨著今年8月北京奧運的舉辦,奧運效應將不斷升溫,大陸人民都在積極參與奧運盛事,使得對於來台觀光有興趣的人雖多,但實際行動的人少。


另外四川震災後,大陸出境旅遊人數也受影響。根據大陸公布資料顯示,目前是大陸赴歐洲旅遊旺季,2007年同期一家旅行社每個月可組兩個團,約30名遊客,但今年很多出境旅遊都組不成團。而大陸人民到新加坡、馬來西亞、泰國等地的觀光人數也大量減少,連到香港、澳門購物遊客也大為減少。據悉,造成大陸人民出遊低迷的原因是大地震後,很多人沒心情觀光旅遊,紛紛取消出國觀光計畫,因此大陸出境旅遊人數估計還要幾個月才能重新恢復。

(四)申請赴台程序繁雜且設定門檻高

目前政府主管大陸來台觀光的相關單位,包括行政院陸委會、內政部移民署、交通部觀光局、國安局、調查局等,相關法規包括「大陸人民來台觀光許可辦法」、「旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團品質注意事項」、「旅行業辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務注意事項及作業流程」,還有一些屬於警政與安全系統內部制定的規定。本會彙整目前大陸人民來台觀光相關規定包括:

  1. 申請限制:來台觀光要檢附團員的身分證件與20萬元存款證明,或是對岸開具「在職證明」。
  2. 名額限制:每天接待3000人,且應由旅行業組團辦理,並以團進團出方式為之,每團人數限十人以上四十人以下。
  3. 行程限制:除規定大陸地區人民來臺從事觀光活動業務,行程應排除國家實驗室、生物科技、研發或其他重要單位外,還規定參觀新竹科學工業園區,需依科學工業園區管理局公告之定點定線行程參觀須知辦理,非規劃之定點均不可停車、下車,亦不得參觀廠商。
  4. 天數限制:大陸旅遊團自入境次日起在台停留期間不超過10天。
  5. 接待費用限制:規定最低接待費用每人每日平均至少80美元。但實際上以過去第2類大陸觀光客(第三國中轉)來台的案例,實際報價僅在每日30美元左右。
  6. 購物點限制:規定安排購物點總數不得超過總行程天數。
  7. 交通工具限制:規定遊覽車齡(以出廠日期為準)須為7年以內,但以目前承接其他各國如日、韓、星、馬、泰等國觀光客的遊覽車,並無相關的官方限制。
  8. 通報管理限制:除治安事件、緊急事故、旅遊糾紛、疫情正常需通報外,還規定入境、出境、離團、行程變更均需通報,團員如果因病要在飯店休息、改變行程、跨縣市更換餐廳,則要事先報備,同時出具相關證明,報備需先口頭報備,再填具「請假」或「變更行程」表格傳真到相關單位。
綜合上述,可發現目前有些規定是其他國家旅行團來台灣觀光所沒有的,顯示台灣目前開放大陸來台觀光,程序上不僅繁雜且設定門檻高。另依據北京「國際先驅導報」和「新浪網」近日聯合舉辦網路調查活動,藉以瞭解國內民眾對赴台旅遊的態度,共有2 ,000多人參與這項調查,超過半數受訪的大陸人民認為赴台灣旅遊限制太多,其次則認為到台灣後「可能會被歧視,甚至監視」,以及赴台旅遊只能按照預定內容走,無法隨機,不能盡興。

(五)台灣不一定會是年輕大陸客出國旅遊的首選

大陸目前已開放的旅遊目的地國家和地區達134個,其中實施的有91個,隨著大陸開放旅遊地的增多,台灣雖然對年齡較大的大陸遊客有吸引力,但對目前以年輕人為主的大陸旅遊族群而言,並不一定會成為年輕大陸客出國旅遊的首選。根據AC尼爾森2008年1~2月間,針對大陸26個城市訪問了4,103名出境旅客,調查顯示46%的受訪者,出境旅遊地點首選是香港,第2名是澳門佔25%,選擇到新加坡的比例佔了9%。

因此台灣政策上開放陸客來台觀光,並不代表大陸人民會實際到台灣觀光,此與兩岸人民認知差距與民族意識有關,也更證明兩岸交流的必要性。

三、建議

筆者認為,既然全面開放大陸人民來台觀光為一解決台灣現況觀光發展困境的可行途徑,然而體認到兩岸既存環境與體制等方面的限制,未來如何徹底落實?將會是一個充滿挑戰的歷程。本文僅提出以下建議,或許可為各界之參考。

(一)未來政府應回歸自由市場機制,審慎評估現況不合理規定,保障合理與有序的競爭環境,落實全面開放大陸人民來台觀光。

目前政府為振興經濟,並避免滯留的問題,乃採用大陸人民來台觀光價格以「先貴再廉」的方式,選取高檔次、高價位遊程,先讓大陸人民所得是金字塔頂端的來台觀光,讓市場向良性發展,目前觀光局規劃未來將修改相關管理要點,將陸客團來台團費從現行規定最低80美金,改回原規畫的分級制,分80、100及120美金等3級,明確區隔市場。

但建議當未來市場操作成熟後,應回歸市場機制,量化後的市場機制讓價格下降,以提升台灣觀光競爭力。

(二)隨著大陸人民來台觀光人數增加,建議兩岸包機的航線應截彎取直,推動正常化和常態化,增加兩岸對飛的航點,並儘速開放兩岸貨運包機以及海運直航。

目前由於兩岸周末包機航班太少,座位數不足,加上每周飛航期間只有四天,因此有些航空公司已規畫周末包機加港澳正班機的行程,例如從大陸搭乘兩岸周末包機來台,回程搭台澳航班。由於隨著大陸人民來台觀光人數增加,未來直航的包機需求會日漸增強,因為經由第三地來台,班次不能配合,價格偏高,開放旅遊初期勉強可運作,但建議未來應推動兩岸包機的航線截彎取直,推動包機正常化和常態化,增加兩岸對飛的航點,並儘速開放兩岸貨運包機以及海運直航。相信不僅對兩岸往來旅客更加便捷,而且可減少更多時間,並可降低旅遊成本與環境污染的排放。

(三)政府應推動永續經營的旅遊項目及服務,提升旅遊服務質量,讓陸客能夠來了之後還想再來。

從多元角度來看,推動大陸人民來台觀光以振興觀光產業,台灣除了地理及血緣的優勢,還有豐富的文化及自然資源、高度民主、高度法治、社會安定性、優良居住及教育環境等優勢,再加上台灣開放國人赴大陸探親以來,台灣的發展與建設,早已讓大陸地區的人民心嚮往之。因此,為永續經營臺灣的好山好水好文化,如何提升整體服務品質,營造真正有文化創意氣息的觀光景點與資源,是執政者當前最重要課題。


開放大陸人民來台觀光,除為了替台灣拚經濟之外,台灣更大的收穫,是能促進兩岸人民交流,讓大陸人民了解台灣生活方式與民情,產生下意識的文化認同與影響,化為對台灣的善意,使每位曾經來台觀光的大陸人民,回去述說見聞的傳播力量也將產生極大乘數效應,這是比600億更寶貴的資產。而這種效益要用時間醞釀,並非一蹴可及。


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