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永續(析) 097-014 號

December 17, 2008

政府應積極推動鐵路法修正案以協助台鐵渡過經營困境
召集人 陳世圯
高級助理研究員 黃豐鑑
關鍵字: 鐵路機構轉型及再生 運能不足 附業經營

一、背景說明
臺灣鐵路自光緒13年(西元1887),由巡撫劉銘興建,至今已120多年歷史,過去三十至六十年代,承擔我國經濟發展所需之客貨交通運輸重責,對國家之經濟發展貢獻巨著。自民國39年起至63年止每年都有盈餘繳庫,63年當年度即繳庫6千5百萬元,25年來,共計繳庫1,412,208,389元,如果以年利率5%計算,至64年止,連同本利共2,450,254,799元。

民國62年12月16日,行政院長蔣經國提出了十大建設計畫,包括中山高速公路及鐵路西線電氣化,據中央政府總預算編定時當的估計,自64年度起至68年度止,十大計畫五年共需資金1,904億餘元。而台鐵電氣化工程之預算202.42億元中,台鐵多年之繳庫款本利總計,等於提供12%的電氣化自備款。

臺鐵過去是績效良好的政府機關。然而,自64年起,即因鐵路電氣化運能不足、高速公路通車、雪山隧道闢建及高速鐵路通車競爭等影響,使得經營由勝轉虧。

二、臺鐵經營困境因素分析
台灣地區內陸運輸以公路與軌道運輸兩大系統為主,其中因運具特性,互有競爭與互補之角色,公路運輸長於量小值高短距離之貨物運輸,以及短中程方便之旅客運輸,而鐵路運輸則優於量大值低長距離之貨物運輸,與中長距離舒適安全之旅客運輸。在民國60年代,因中山高速公路之通車,對公鐵路運輸之地位造成重大影響。而第二高速公路與十二條東西向快速公路之陸續通車,以及雪山隧道與高速鐵路等重大建設通車之影響下,也再一次衝擊台灣地區的鐵、公路內陸運輸系統地位。

臺鐵在電氣化期間因運能不足之「先客後貨」之政策影響,而失去大量之大宗貨物如水泥、石灰石、水泥熟料等運輸業務,至民國68年6月西部幹線電氣化工程完工後,也因中山高速公路67年全線通車影響,使台鐵南北長途旅客運輸業務再度受到衝擊。從此,台鐵經營由盈轉虧,每年呈巨額虧損。去(96)年更因受雪山隧道及高速鐵路等通車影響,去年一年即虧損107億元,綜合至96年底,累積各項貸款、債務負擔高達914億元。

臺鐵的虧損因素,另包括老人及身心障礙等法定優待票差額、服務性路線及小站費用支出、松山至板橋間鐵路地下化增支隧道及車站維修、水電、歷年來累積負債利息負擔以及龐大的設備維護用等。

高鐵96年通車後,臺鐵中長程客源儘失,所剩下短程之區間旅客運輸。過去臺鐵未有高速公路及高鐵競爭時代,開行一班台北至高雄十節車箱自強號列車的收入,約等於開行20班由台北至新竹間八節車箱的區間電聯車,如今約只等於3.3列。可見,開行長途高級列車的營收對臺鐵是多麼地重要。

三、應仿照國外鐵路經營附屬事業以溢助本業虧損
全世界之陸運經營,以鐵公路為主。而公路建設日新月異,公路之及門運送,早已取代鐵路運輸。目前各國之鐵路運輸,除日本以外少數國家,都已趨沒落,臺灣鐵路收入主要以票箱為主,其他附業收入有限,經營已呈困窘。反觀日本九州鐵路(JR)的經營績效,自2001年至2007年,每年之附屬事業收入佔全年度營收均超過50%,2007年更高達59.4%;香港地鐵2007年之附業佔66.9%,而台鐵僅17.8%。台鐵路營收約仍以客貨運票箱收入為主,與經營有效之香港、日本九州鐵路等之經營方式有違,難怪台鐵要面臨虧損。

在政府興建一高、二高、高速鐵路、及闢建雪山隧道之政策下,使得台鐵東西部幹的經營產生嚴重虧損。因此,政府有責提出有效解決方案,使其繼續為全台灣每天四、五十萬旅客服務。除要求臺鐵局自我改革與企業化經營外,更應予仿照國外之例,給予發展附業經營,以溢助本業虧損,達收支平衡效率。

臺鐵局為因應環境快速變遷,雖已積極規劃有效利用資產增裕營收,惟現行營運規範仍有無法賦予鐵路事業機構彈性經營情形,致台鐵參與開發土地窒礙難行,徒空耗各縣市之鐵路精華地段利用價值,至為可惜。發展鐵路附屬業務,賦予台鐵在其精華區域土地作為商業開發、車站聯合開發等,對臺鐵之經營至為重要。因此,發展臺鐵之附業經營,以溢助本業收虧損,已克不容緩。

四、鐵路法修正案內容
此次臺鐵局所提之鐵路法修正案,期國營鐵路機構得自行或與私人、團體、政府、公營機構聯合辦理鐵路路線、場站、及其經管土地之開發,期能提昇自身經營條件。如能讓鐵路局所有位於各縣市的精華地段土地予全面開發,對於台鐵之虧損及未事業發展,重要無比。因此,政府應予支持。

此次臺鐵局之「鐵路法」修正草案重點臚列如次:

1、為建構國營及地方營鐵路機構不動產開發及經營之機制,以促進公有土地有效利用,並帶動鐵路機構轉型及再生,增訂國營及地方營鐵路機構得辦理鐵路路線、場站及其經管土地之開發,並授權交通部訂定土地開發方式、規劃、程序、審議、經營、監督管理及其他相關事項之辦法。(增修條文第9條之1至之5)

2、為簡化國營鐵路機構經管之公有財產處分程序及配合財務調度運用,增訂國營鐵路機構經管之財產屬其資產者,除其他法律另有規定外,得報經交通部核定後自行處分,不受國有財產法第二十八條規定之限制;又國營鐵路機構經管之財產屬其資產者,其處分、收益之收入,得由該機構循環運用,不受國有財產法第七條規定之限制。(增修條文第9條之6及第9條之7)

3、為充分利用國營鐵路機構土地及通路之資源,塑造便利、完整之行旅服務環境,其附屬事業之推動方式應更具彈性化及企業化,並結合運輸核心事業整體經營,爰增列附屬事業項目,至於附屬事業辦理方式,則涵括自行經營、委託經營或合作經營型態。(修正條文第21條)

五、結語
經初步評估,俟鐵路法修正後得開發且位居各城市都會區之精華地段,具開發效益之土地計約4萬多筆,總面積約5千多公頃,是工商業界最為首選之商業用地。其中少數屬都市更新範圍及車站特定專用區等用地得引用「都市更新條例」及「促進民間參與公共建設法」進行開發外,餘大部分土地因受限於「國有財產法」第28條規定,僅能出租、出售或撥用,英雄無用武之地,何等可惜!因此,必須修法給予開發,方有利於台鐵多角化經營,及提升經營效能,並澈底解決台鐵龐大財務負債之困境。

今天,社會環境變遷,政府理當亡羊補牢,讓臺鐵局比照國外鐵路事業經營成功之實例,授權臺鐵經營附業,開創聯合開發事業,使其免除財務虧損之包袱,而專心做好大眾運輸服務事業,並全力配合政府政策,轉型為高速鐵路城際間運輸之區域中轉接駁運輸,以及發展都會區捷運化之任務,以提昇服務品質。

上述之鐵路法修訂條文草案,經評估尚稱允當,並有主管機關交通部之監督機制,並不致有外傳賤賣國產之虞。鑑此,為賦予臺鐵局管有土地資產有效利用之機制及健全鐵路事業財務,建請政府應積極協助推動,並轉請本黨立法院黨團支持速於完成立法,以利臺鐵之再生。

資料來源:
1. 韋端,「支援十大建設經費需求」,主計月報482期,1996。
2. 台鐵提供資料。
3. 交通部臺灣鐵路管理局,97年9月4日,「土地開發效益分析」。4. 交通部臺灣鐵路管理局,97年11月12日,「鐵路法部份條文修正草案」。

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