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National Policy Foundation
從大陸觀光客日增淺談我國未來觀光發展面臨之衝擊與建議

永續(析) 098-008 號
作者:朱純孝凃維穗 ( 2009年5月20日 17:36)
關鍵字:觀光衝擊

全球觀光產業正處於蓬勃發展階段,各國莫不致力於發展觀光產業並提升競爭力,以創造就業需求與機會、賺取外匯、振興經濟,臺灣當然也不例外,並不斷隨著外在環境變遷及兩岸關係之轉變,推動各項觀光發展政策。然而,觀光發展對國家社會帶來的影響,除了經濟上正面利益,亦會造成負面的影響,隨著觀光產業的蓬勃發展,已有愈來愈多的國家及地區遭受觀光成長所帶來正面及負面的影響,故有關觀光發展衝擊的研究議題漸受各界所重視。

回顧近50年來台灣觀光發展政策始末,主要從開發建設國內觀光資源、發展國內觀光旅遊事業、開放國人出國旅遊、到現階段擴大國民旅遊及吸引觀光客來台,是一個「由內而外」逐漸演進的過程,在政府與民間努力下,使得我國觀光產業在品質與遊客量上,均有相當提升與成長,來台旅客更曾創下連續多年兩位數以上的成長紀錄。然而,過去幾年來,台灣觀光業發展十分不理想,加上全球金融海嘯,全球經濟不景氣,致使觀光需求成長減緩甚至負成長,為此,馬政府上台後,不斷在觀光政策與執行步調上力求突破,自民國97年7月起,在「循序漸進」、「質量並重」、「從誠信出發、以優質為本」原則下,推動全面開放「大陸人民來台觀光」政策,逐步放寬旅遊限制,根據行政院大陸委員會統計,民國98年4月7日至4月20日平均每日入境大陸觀光客已逾3,500人次,顯示市場潛力雄厚;民國98年4月,更推動「六大新興產業發展規劃-觀光拔尖領航方案」,打造台灣為具地方特色與國際觀光水準之寶島,除吸引來台從事觀光、商務、探親等旅客,並讓國人樂於留在國內旅遊渡假。

隨著政策推動,預期未來國民旅遊、國際及大陸來台觀光人次將大幅增加。在期待正面效益之際,我們必須以更審慎的態度研析可能隨之而來的負面影響,並設法未雨綢繆。尤其今(98)年4~5月初因為大陸觀光客遽增,許多問題一一浮現亟待解決,例如:「低品質行程」、「惡質的購物行為」及「惡劣的競價」等,各界更不斷質疑「台灣準備好了嗎?」。

事實上,就我國現階段「擴大國民旅遊、吸引觀光客來台」觀光發展政策,政府解決相關課題主要關鍵是要在即將來臨的商機上,如何有效處理觀光發展所帶來負面影響並進行策略管理,以創造「優質」的觀光服務,並達到觀光永續發展的目的。本文根據觀光發展影響層面與管理策略理論與相關研究,並就台灣接待觀光資源現況與觀光客遽增衍生相關課題,提出評析意見與建議如下,謹供各界參考。


一、建議儘速進行臺灣整體遊憩資源承載量評估,作為遊憩資源發展與衝擊之課題探討與經營管理的基礎。


根據相關研究,發展觀光的同時,必然對一些層面造成相當程度的影響,Clements(1993)指出觀光衝擊層面主要分為經濟衝擊(Economic impact)、實質環境衝擊(Physical Environment impact)及社會文化衝擊(Social and cultural impact)。而相關觀光衝擊經營管理策略之理論及方法,包括:遊憩機會序列(Recreation Opportunity Spectrum, ROS)、觀光或遊憩承載量(Recreational Carrying Capacity, RCC)、可接受之改變限度(the Limits of Acceptable Change, LAC)、遊客衝擊管理(Visitor Impact Management, VIM)、遊客活動管理辦法(Visitor Activities Management Process, VAMP)。其中,觀光或遊憩承載量為衡量觀光永續發展之重要評量工具,其定義為:「一個觀光遊憩地區在維持一定的環境及遊憩品質下,可容納之最高遊客數量」,包括:生態容量(Ecological capacity)、實質容量(Physical capacity)、設施容量(Facility capacity)及社會容量(Social capacity)。

根據上述理論,本文針對「大陸人民來台觀光」政策所可能產生之衝擊,大致可區分為有形及無形衝擊兩方面來分析。

(一)有形的衝擊:各項實體設施(包括觀光旅館、交通、醫療設施、休閒遊憩設施等)可能有其承載量之限制,而無法容納大量遽增的大陸觀光客。

(二)無形的衝擊:包括其他包括對生態敏感地區之衝擊、因大陸觀光客遽增造成服務品質的低落、及對於其他國家觀光客造成的排擠效應等;當觀光客人數不多時,這些無形的衝擊未必會發生,但當人數超過其承載量時,無形的衝擊將隨之浮現。

誠然,大陸觀光客越多,雖可能帶來的經濟效益越大,但因大量的觀光客所造成的各項有形及無形的衝擊,卻可能使得我國觀光服務品質的低落,長期而言則不利於我國的觀光發展,因此,究竟應開放多少大陸觀光客入境?以及該如何進行管理?乃成為相當重要之課題,欲審慎就上述問題進行分析,則有賴更精確而全面地針對我國遊憩資源承載量進行評估。

二、掌握當前國際觀光發展趨勢及參考各國推動經驗,重新檢討我國觀光發展現況與所面臨之課題,研擬未來觀光發展之政策優先順序。

本文謹初步探討台灣觀光發展政策課題如下:

(一)國際觀光競爭力不足

在過去五十年,我國的觀光事業,在政府的努力下,無論是在需求面或供給面上,都創造出非常亮麗的成績,受到國際觀光組織很高的評價,成為受全球重視的觀光大國。但自2002年來,國際人士來台灣觀光的人次始終停留在300~400萬人次左右,不僅沒有快速的成長,成長率甚至逐年衰減,且在全球經濟低迷的影響下,觀光旅遊產業更是一片蕭條。且相較於亞太主要地區,台灣國際競爭力較香港、泰國、新加坡、韓國等為低。

(二)全面開放大陸人民來台觀光對台灣觀光產業影響日增

2008年政策推動初期,因大陸組團和台灣接待旅行社仍未熟悉相關作業,市場尚未上軌道,與政策目標「每天3,000名陸客來台」仍有很大距離。然而,短短半年之內,今(98)年4~5月初因為大陸觀光客遽增,許多問題一一浮現亟待解決,例如:「低品質行程」、「惡質的購物行為」及「惡劣的競價」等,各界又不斷質疑「台灣準備好了嗎?」。

另外,近年來,觀察大陸觀光客在世界各地的行徑與造成的衝突,因為旅客素質不一,從而惡化原本的旅遊品質,將會影響他國旅客來台旅遊意願。

因此,隨著大陸觀光客的日益增加,是否會排擠掉其他國際觀光客來台人數,建議政府應妥善評估並研擬配套措施。

(三)觀光旅遊業倒閉風頻傳及就業人口不增反減

2008年,全球經濟衰退,旅行業不景氣,國內觀光旅遊業者倒閉風頻傳,雖然政府於2008年11月成立「旅行業經營管理諮詢輔導小組」,以及提供「紓困貸款利息補貼」、「營運週轉金優惠貸款」等等輔導措施,但是仍有觀光旅遊業者因週轉不靈宣告倒閉,造成旅客權益嚴重受損。

另一方面,目前台灣觀光就業人口約有53萬個,佔全國總就業人口的5.2%,世界排名為152名,政府雖推出「觀光客倍增計畫」,增加就業機會,卻未見具體成效,相較於2004年台灣觀光就業人口約有65萬個,顯示觀光業的就業人口不增反減。

隨著來台觀光客日增,將對國內觀光產業造成影響,觀光產業基層人力不足,將造成人才斷層、服務品質不優現象,職訓局及勞工局應該及早因應,將職業訓練的重點放在觀光旅遊業上,加強訓練觀光旅遊業的從業人員,培養其專業尊嚴及榮譽感,以提供國內外觀光旅客最好的服務,建立優良國際形象。

(四)發展國際MICE活動仍有許多改善的空間

國際會議展覽產業(Meetings, Incentives, Conventions, Exhibitions, MICE)所帶動相關產業的發展,就業機會的增加,及所產生乘數效果,是非常可觀的,包括:運輸、旅行、餐飲、旅館等。然而,政府雖推動「挑戰2008國家發展重點計畫」時,將會議及展覽產業視為重點工作,並於民國93年7月8日核定「會議展覽服務業發展計畫」,將會議展覽服務業列為重要新興發展產業,但依據國際會議協會 (International Congress & Convention Association,ICCA)年度統計報告,2007年全球國際會議次數達6500場次,但我國有90場次(其中台北市67場次),是世界國家的第29名,在亞洲排名為第7名,僅次於日本(215場次)、中國大陸(195場次)、韓國、新加坡、馬來西亞、泰國。

與亞洲地區積極發展會展產業之國家相比較,我國仍有許多改善的空間,包括:大型專業會議場所不足、缺少國際性連鎖飯店或大型觀光飯店、缺少與國際知名城市間之國際航線直接連線等問題。

(五)青年旅遊及Long Stay蔚為風潮

目前學生旅遊已占全球旅遊市場25%,學生的平價旅遊可充分與當地生活結合,較成人旅遊更能提振當地經濟景氣。聯合國在1992年於巴西召開地球高峰會,會後的「里約宣言」呼籲全球平衡環境與發展,海外長住(Long Stay)的概念首度被提出,該宣言強調傳統的觀光,因為短暫停留、消費及交通工具的使用方式,被認為是耗費能源,破壞環境,因此,海外長住以較長時期的停留,是對地球較友善的旅遊方式,此模式兼具生活品質和環保節能雙重意義。

因應此一潮流,臺灣具有良好的自然及人文條件,且治安良好、生活機能便利、食材豐富、醫療設施完善、環境整潔美麗、文化藝術深具魅力,足以吸引到國外的年輕朋友及出國Long Stay的銀髮族顧客來台灣旅遊觀光,台灣應多方開發這一塊市場。

針對上述政策課題,本文建議除應重新檢討我國觀光發展現況與所面臨之課題,研擬未來觀光發展政策外,更應審慎考量各發展政策之效益及執行成本,擬定執行上之先後順序,以使有限的資源獲得最有效之運用。

三、建議應提高觀光主管位階,儘速成立「文化觀光部」重跨域整合,規劃整體觀光政策,並成立「旅遊發展局」行銷觀光。

我國觀光資源多樣而分屬不同機關管理,例如:風景特定區係由交通部(觀光局)及各地方政府主管,國家公園為內政部(營建署)管理,森林遊樂區及休閒農場為行政院農委會管理,其他尚有高爾夫球場、實驗林場、水庫、湖泊等均屬不同單位權責管理範圍,而各單位因其管理目的之不同,步調不一,以致許多政策無法落實,故建議應儘速成立「文化觀光部」,以跨區域整合規劃整體觀光政策,強化行政部門管理機制與效率,並學習旅遊發達國家經驗,以行政法人模式,在政府部門之外成立「旅遊發展局」,以專業行銷的策略,向世界全面行銷台灣觀光。

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