摘要
行政院賦稅改革委員會在達成在節能減碳前提下，將整合依不同政策目的徵收與能源及環境污染相關稅整併為「能源及環境稅」，作為我國綠色稅制架構。
這些相關的稅目，若分成能源稅及環境稅2種課征，可變成簡單明瞭的稅制，使其成為政府預算的一部份，作為整體租稅一環，且讓政府以「統收統支」取代現有「專款專用」之方式，對國家財政作一完整性之評估與運用，同時可以達到節能減碳之效，達到環境改善的目的。然能源稅的開徵，對我國生態環保、財經發展，乃至國際參與都是里程碑，但對產業及經濟的衝擊亦不容漠視及低估，本文希望提供些許建言讓計畫推行更順利。
壹、背景說明
一、前言
自工業革命以來，人類日益發展的經濟活動已造成大氣中二氧化碳等溫室氣體濃度急速增加，全球增溫、海平面上升及全球氣候變遷加劇的現象愈來愈明顯，全球暖化已經成為各國最受關注的環保議題之一。
為落實溫室氣體排放管制工作，1997年12月於日本京都舉行聯合國氣候變化綱要公約第三次締約國大會，通過具有約束效力的京都議定書，以規範工業國家未來之溫室氣體減量責任；部份經濟合作發展組織（ＯＥＣＤ）會員國，尤以北歐四國（挪威、芬蘭、瑞典、丹麥）更是積極推動所謂的「綠色財稅改革」，以環境稅或能源稅來減少環境污染，改變課征方式，藉以加強其於環境保護的效果。
近日，行政院賦稅改革委員會就「綠色稅制」進行討論，與會的產官學等各界代表在達成在節能減碳前提下，未來將整合依不同政策目的徵收與能源及環境污染相關稅費有13種之多的稅目，為兼顧經濟、環境及節能等目標，促進環境保護或節約能源之效益，現行與能源及環境相關稅費有適度整合的必要，建議將相關稅費整併為「能源及環境稅」，作為我國綠色稅制架構。根據中經院院長蕭代基教授「綠色稅制」這份研究報告，實施「能源及環境稅」第1年二氧化碳減量效果為1,967萬公噸，第10年減量效果可望達到7,793萬公噸，效益相當顯著。
由上述改革方向可知，由於全球環境保護觀念的趨熾，貨物稅將趨於側重環境稅、能源稅等以達成環境政策、外部效果內部化之目的。所增加之稅收，在財政中立原則下，用於取代不合時宜之稅制、補貼大眾運輸及節能減碳之措施，期使我國綠色稅制改革可以進一步達到經濟成長及低污染與低能源密集度之經濟與運輸結構之長期效果。
二、綠色租稅改革分析
(一)綠色租稅改革之意義
綠色租稅改革主要的意義在於將環境的考量整合於稅制體系中，修正可能對環境造成負面影響之直接稅、間接稅及補貼等；亦即透過課征環境稅，用於抵銷扭曲性租稅的稅收（如所得稅），產生環境品質改善之效果。
(二)課征綠色租稅之效果
部分經濟活動會造成環境的污染效果，例如火力發電廠帶來的酸雨會損壞土壤、農作物、建築物等等，增加社會的成本。經濟學中所謂的皮古稅（PigouvianTaxes），即認為政府只要能訂定一個合適的污染邊際成本，對廠商課環境稅，則會讓廠商生產的成本提高，並且讓產品價格提高，進而讓消費者減少消費，從而促使廠商減產，讓資源達到最佳配置，同時透過政府將稅收補償給受害者，將外部成本內部化，以滿足公平付費原則。
因此，課征環境稅將使燃料、能源、污染的成本增加，為提升競爭力，廠商自然就會努力尋求新低污染的產品、制程與提升污染防治技術，並且將污染排放減少到一定量。
(三)先進國家實行「綠色租稅」概況
在歐美國家及荷蘭等國，均已實施若干程度的碳稅、能源稅或環境稅，並以其稅收調降雇主負擔的社會福利捐，或用來降低所得稅，或做為降低國民年金與醫療保費的用途，以減輕對產業和家庭的衝擊。這些前瞻性的經驗，值得財政單位作為環境稅或能源稅之新稅源開徵的參考依據。
(四)臺灣綠色租稅現況
我國依現行不同政策目的，而徵收的能源及環境污染相關稅費，諸如空汙費、土汙費、水汙費等相關稅費有13種之多，相關的專案分散於各個行政法規中，未有統一之法典，徵收程式也各不相同，且並不全以稅的名目徵收。綠色稅制把這些相關的稅目，分成能源稅及環境稅2種課征，變成簡單明瞭的稅制，使其成為政府預算的一部份，作為整體租稅一環，其目的並非加稅，而是讓政府以「統收統支」取代現有「專款專用」之方式，對國家財政作一完整性之評估與運用，將綠色稅收納入國民所得帳，擴大稅基，降低民眾稅負負擔，例如：取消部分貨物稅、調降綜所稅及營所稅、補貼大眾運輸工具等配套措施，同時達到環境改革的目的。參考附錄一。
貳、建議
一、加強產品製造者技術改進的誘因
綠色租稅改革法制必須要有各種不同的配套來規劃，才可達到最佳的效果，首先要在事前對污染製造者課以間接稅，若對於污染技術改革有極佳的成效時，應給予免稅或減稅的優惠，以增加其改善降低污染的誘因，且對於嚴重製造污染的產品製造者，依其嚴重性分別給予處罰或者提高稅率，以降低其持續污染的意願。由於綠色稅的課征是依其污染程度或耗能情形決定其稅率，故若製造者能研發出較低污染或節能的產品時，其產品成本必定減少，其產品價格將更有競爭力，且能獲得更多利潤，因此必能加強產品製造者技術改進的誘因，同時讓環境污染減少。
二、加強消費者選購低污染產品的誘因
因為較高污染或耗能的產品，其課徵稅率較高，當成本提高時，生產者必定會轉嫁到消費者身上，故價格必然提高，此時任何理性的消費者必定選擇較低污染或節能的產品，因此透過間接且彈性的綠色租稅的課征，將加強消費者選購低污染產品的誘因，其結果就是市場上大多數人皆使用低污染的產品，這時便可改善目前國內的生態環境。
三、尋求各種利益團體之共識
一提到稅，企業的直覺反映往往就是增加負擔、影響到其競爭力、危害到其生存、影響就業機會、提高產品價格。事實上並不儘然，課征能源稅及環境稅，並非加稅，而是把收來的稅金，再做其他運用。例如：取消部分貨物稅、調降綜所稅及營所稅、補貼大眾運輸工具等配套措施。甚至可以在環境稅中直接設計配套措施來減輕配合者的負擔，例如丹麥在其垃圾稅中，對於油墨減量的紙類垃圾給予退稅；又如對再生紙課與比較低的稅。再如荷蘭廠商如果用地下水來清洗重複使用瓶罐，可以免征其地下水稅。
但不可否認的是，環境稅的課征對某些特定的產業會造成不良的影響，因此，推動能源稅雖是既定方向，但何時實施？範圍多大？稅額多少？都應與利益團體多作溝通，降低消費者及工商界反彈及降低綠色稅制改革對國內產業的衝擊﹔同時，為確保國際競爭力，可考慮透過其他政策之配合（如補貼方式）或分段分年調整稅額，逐步調整產業與消費者行為、經濟結構、以及能源結構。
能源稅的開徵，對我國生態環保、財經發展，乃至國際參與都是里程碑，但對產業及經濟的衝擊亦不容漠視及低估，朝野都必須予以正視。
四、「統籌統支」使國家稅收更能彈性運用
從我國現行法規，對污染防制採收費與處罰並重，而就收取費可分為可區分為課稅與費二者：其中稅捐之收入一般流向國庫，作為國家各項公共政策資金之來源；而費系針對特定行政給付所為之對待給付，其用途已限定，不可挪為他用。前者即采「統籌統支」之運用方式，後者為「專款專用」。參考ＯＥＣＤ各國及北歐等先進國家，均積極進行綠色租稅改革，對各種與環境有關污染源課征「稅」，並採統籌統支方式運作，而不採專款專用方式，以免財富集中于行政機關，無法做有效率的配置。
以我國現行空汙費及水汙費為例，依法律之規定，徵收後成立基金，作為空氣污染防制及水污染防制之用，系屬專款專用之性質。基金之運用操控在行政機關，並不受立法監督，成為立法院監督之灰色地帶，其成效有待商榷，且行政主機關課征污染防制費，也在在現行稅制上迭床架屋，浪費國家資源。
環境稅與能源稅並非「專款專用」的費，而是租稅，所以其稅收將流入國庫，此時其所有財源便可彈性運用，依國家當前需要做最有效的資源配置，而不像專款專用僅局限於特定範圍使用，過於僵化，浪費國家有限的財源。因此空汙費及水汙費實有調整為空汙稅及水汙稅統由稅機關徵收較合時宜。
我國有關於環境保護之規定分散於數部法規，因此若進行綠色租稅改革將會遷一發動全身。目前我國就環境保護所徵收之防制費及規費，其主要用途已於法規中明定，系屬專款專用之性質。為了有效分配所得，專款專用之防制費及規費改採統籌統支乃必然的趨勢，相關法規也必須修正，甚至修正為單一法典，統一就環境稅及能源稅作規定，屆時對於法律體系將是一大考驗。
五、嚴守財政中立原則並避免重複課稅
根據中經院院長蕭代基教授的「綠色稅制報告」，「能源及環境稅」包含能源稅及環境稅兩個稅目，能源稅課稅標的是化石能源及核能，環境稅課稅標的則包括：溫室氣體、空氣污染、水污染、土壤及地下水污染、海洋污染等，各稅目有不同的稅額計征標準。
13種稅費整併為「能源及環境稅」主要目的在於節能減碳與簡化稅制之雙重紅利效果，但仍明顯具有「加稅法案」色彩。民意總是要求減輕租稅負擔，加征環境稅實屬不易，再加上環境稅往往企圖改變人民的消費行為，困難度更加提高，為了減少社會反對聲浪，開徵能源及環境稅增加的稅收，在財政中立原則下，可以用於取代不合時宜之稅制、補貼大眾運輸及節能減碳之施政，讓我國綠色稅制改革可以進一步達到經濟成長及低污染與低能源密集度之經濟與運輸結構之長期效果。例如；比利時用於社會安全支出、芬蘭降低所得稅、德國降低國民年金保費、瑞士降低健保保費與義大利、荷蘭、丹麥、英國用於減輕雇主的社會安全保費負擔等。
因此，環境稅制改革通常都在稅收中立的原則下進行，亦即新增的環境稅收入將全數用以降低其他稅收，以免增加國民的稅賦負擔。所以，綠色財政改革可達成的目標不僅是環境保護而已，還能提升社會非環境的福利。除此之外，能源及環境稅在整併現有汽燃費、固定污染源的空氣污染防制費，應避免重複課稅現象，以維護租稅公平性。
六、落實節能減碳，善盡地球公民責任
因應2005年生效的「京都議定書」，以及全球蔚然成風的環保信仰，台灣雖然不是京都議定書簽署國，但我國二氧化碳排放量位居全球第二十一名，而且我國一向以承擔國際責任自許，採取具體行動管制二氧化碳排放，應屬義不容辭；何況，為避免因減碳不力受到國際制裁而陷入能源危機以及身為地球村的一份子都應該訂定具體的減碳時程，積極推動全民減碳運動。根據中經院院長蕭代基的「綠色稅制報告」，實施「能源及環境稅」，第一年二氧化碳減量效果為1,967萬噸，第十年減量效果可望達到7,793萬公噸，當可為減碳工作做出良好示範。除此之外，政府更要加強宣導教育，讓民眾及企業從食衣住行和生產過程全面檢討節能減碳的效果。
七、綠色稅制對通貨膨脹之影響
加徵環境稅與能源稅確實會造成物價水準上升的直接效果，然透過逐年調整稅額，以及生產技術的研發，其適用稅率逐步降低，都可使物價不至劇烈波動，減少綠色稅制實施對通貨膨脹之影響。
參考文獻
1.賴勁麟2003年立委書面總質詢稿。
2.李儒哲，我國課徵碳稅可行性之評估（上）（下），稅務研究月刊第120、121期，民國92年9、10月。
3.周嫦娥、李繼宇，綠色租稅改革與環境稅之第二重紅利，台灣經濟論衡第2卷第3期，民國93年3月。
4.孫克難，台灣貨物稅之檢討與改進，財稅研究第34卷第6期，民國91年11月。
5.黃俊杰，稅與費之差異－評台北高等行政法院九十年簡字第七八三五號簡易判決與最高行政法院九十三年度判字第六五二號判決，月旦民商法雜誌第五期，民國93年9月。
6.黃宗煌，綠色財政改革，發表於國政分析，財團法人國家政策研究基金會出版，民國91年1月。
7.簡錦紅，OECD綠色稅制改革經驗對我國之啟示，財稅研究第32卷第4期，民國89年7月。
附錄一
從我國現行法規，對污染防制採收費與處罰並重，而就收取費可分為可區分為課稅與費二者：
１、污染防制課稅制度
資源：
＊土地稅
＊礦稅（礦業法第七十七條、第七十八條、第七十九條）
＊平板玻璃貨物稅（貨物稅條例第九條）
＊水泥及代水泥貨物稅（貨物稅條例第七條）
能源：
＊電器類貨物稅（貨物稅條例第十一條）
＊油氣類貨物稅（貨物稅條例第十條）
＊礦稅（礦業法第七十七條、第七十八條、第七十九條）
污染與擁擠：
＊車輛類貨物稅（貨物稅條例第十二條）
＊橡膠輪胎貨物稅（貨物稅條例第六條）
＊使用牌照稅（使用牌照稅法第三條）
２、防制污染規費
規費
＊噪音管制法施行細則第二十五條規定：各級主管機關依本法核發 許可證或受理各項申請之審查、許可，得收取審查費、檢驗費或證照費等規費。
＊廢棄物清理法第二十四條規定：直轄市、縣（市）主管機關為執行一般廢棄物之清除、處理，應依清除處理成本，向指定清除地區內家戶及其它非事業徵收費用。
＊一般廢棄物清除處理費徵收辦法第四條規定：自來水供水區接管使用自來水地區居民一般廢棄物清除處理費之徵收，應就自來水實際每單位用水量計算徵收之。自來水供水區未接管使用自來水及非自來水供水區居民清除處理費之徵收，應就戶政機關之戶籍資料，按戶定額計算徵收之。
＊一般廢棄物清除處理費徵收辦法第十六條規定：製造業者應按當期營業量，輸入業者應按向海關申報進口量，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費用，作為資源回收管理基金。
＊毒性化學物質管理法第四十條規定：主管機關對於申請毒性化學物質運作許可之審查、檢驗及核發證照，與專業技術管理人員資格之審查及核發證照，得分別收取審查、檢驗及證照費。
＊公路法第二十四條規定：公路主管機關，興建之公路、橋樑、渡輪，得向通行之汽車徵收工程受益費。
第二十七條規定：公路主管機關為公路養護，修建及安全管理所需經費，得徵收汽車燃料使用費。
第四十四條規定：公路主管機關對於汽車運輸業，得徵收公路營運費。作為公路建設之用
＊水利法第八十四條規定政府為發展及維護水利事業，得徵收水權費、河工費、防洪受益費等，前項所稱各費，除依法支付管理費外，一率撥充水利建設專款。作為水利建設專款
防制費
＊空氣污染防制費（空氣污染防制法第十六條規定：各級主管機關得對排放空氣污染物之固定污染源及移動污染源徵收空氣污染防制費。）作為空氣污染防制基金
＊水污染防治費（水污染防治法第十一條規定：地方主管機關對於排放廢（汙）水於地面水體者，應依其排之水質水量，徵收水污染防治費，專供水污染防治之用。）作為水污染防治基金
(本文發表於2009年6月30日中央網路報)
國政評論
推薦
已推
回應與迴響
回應與迴響