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永續(析) 098-020 號

October 29, 2009

從民眾抗爭桃園鐵路高架化工程-淺談都會區鐵路立體化政策預擬原則
高級助理研究員 黃豐鑑
關鍵字: 鐵路高架化 都市縫合

一、背景

都會區鐵路地下化,一向是各都會區居民最大之願望。而各都會區之鐵路立體化改建工程抗爭,都是起因不滿高架而起,如台中鐵路高架化,以及此刻之桃園高架化等。

桃園縣民於8月30日齊聚中壢火車站,抗議「台鐵桃園中壢段高架化工程」;9月15日再集合群眾到桃園縣政府抗爭;10月13日又集結近百名前往交通部抗議。

居民抗爭係因桃園縣政府為配合高架化而提出都市縫合計畫,規劃在高架路段留設50到60米寬的園林大道,使得影響範圍更廣,多達四千多戶、二萬居民面臨房屋拆除的命運。因而引起沿線居民感到不平,自組「桃園鐵路地下化自救會」,群起抗爭。

二、鐵路桃園中壢段高架化工程計畫內容與效益

(一)緣起
本案係交通部97年所提「振興計畫」中「重大交通建設計畫」項目之一,經政院院經建會於今(98)年2月2日第1351次委員會議討論,原則同意。

案經行政院98年2月27日核定。惟因本計畫可促進都市縫合、增加再開發效益及提高周邊土地價值,其外部效益大於內部效益,請桃園縣政府重新檢討都市計畫及未來站區周邊土地開發時,應與臺鐵局共同分享開發收益。另請交通部在執行能量無虞之前提,將計畫執行期程盡量予以提前,以加速創造就業機會。

(二)內容與效益
桃園站壢站鐵路高架化計畫自台鐵縱貫線鶯歌桃園間之K53+350起,經桃園站、內壢站、中壢站,至K69+300處止,共長15.950公里,預計工期9年。

總經費為308.45億元,由中央補助199.75億元,桃園縣政府分攤101.83億元(含用地費53.73億元),臺北縣政府分擔6.87億元(含用地費2.83億元)。其各項經費分別包括:設計階段作業費5.47194億元、用地取得及拆遷補償5.360941億元、地價調整費2.94668億元、工程建造費220.7645億元、物價調整費25.65149億元等。

本案完工後,將可消除17處平交道,並回復桃鶯間陸橋9處平面道路。可節省平交道設備維修費用、平交道事故維護成本、平交道肇事賠償成本、鐵、公路車輛延滯時間及車輛耗油減少、增加平面道路行車順暢、降低車輛使用之空氣污染成本。

桃園站壢站鐵路高架化後所廊騰空之路線土地,將可作為道路、停車場、綠地等公共設施使用,又可提高土地使用效益、增加路廊沿線周邊住宅與商業區之交通便利及生活品質。

三、配合臺鐵桃園段高架捷運化之都市縫合計畫

(一)臺鐵桃園段高架捷運化都市縫合暨都市計畫變更案
桃園縣政府為配合臺鐵高架化計畫及因應升格為準直轄市發展需要,積極辦理「臺鐵桃園段高架捷運化都市縫合暨都市計畫變更案」,規劃於鐵路高架路段留設50至60公尺寬「園林大道」,以疏導台一線交通、提升地面之交通運輸功能外,並藉由植栽綠地緩衝空間,以降低高架化鐵路對周邊土地之震動與噪音影響,並提供桃園都會地區人行及自行車之休憩活動綠廊。

該縣所提都市縫合計畫案,規劃在高架路段留設50到60米寬的園林大道,影響範圍較鐵路高架化計畫更廣,多達四千多戶、二萬居民面臨房屋拆除的命運。並徵收內壢火車站旁的店鋪、住家,但是卻跳過緊臨的工業地,讓當地沿線居民感到不平,覺得圖利財團、企業。因而引起沿線居民群起抗議,強力建議桃園縣鐵路地下化,可避免擴大徵收沿線兩旁民地,使房屋店面被拆除的命運。

(二)桃園縣之都市縫合計畫為抗爭之肇因
鐵路高架化工程本身,為線型改善需要,將只對鄰路線極少數之用地徵收,範圍不大。而所以引起民意抗爭,主要因都市縫合暨都市計畫變更案,擴大徵收沿線兩側留設50至60公尺寬「園林大道」,使沿線居民面臨房屋田舍被拆而起。如果單純高架化,而不擴大徵收沿線土地使用的話,拆遷戶不多,諒不致引起民眾如此劇烈反彈。因此,桃園縣之都市縫合計畫則為肇因。

四、鐵路立體化分析

具體而言,鐵路立體化無論是高架或地下化,都是都會發展必經之途。地下化怕水、火災搶救不易,高架又怕地震,颱風暴雨。基本上都具有以下之效益:

促進該地區整體開發、新增鐵路原有線路路權可移作為土地開發有利地方發展、消滅平交道,紓解市區道路交通阻塞、減少環境路面交通因平交道阻隔時段帶來汽機車停制待火車之空氣污染、改善市容景觀,提升居民生活品質及安全、消除鐵路兩側城市發展及大眾交通運輸之阻隔,形成土地開發與都市整體發展效果。

地下化進而可以徹底消除鐵路行車噪音與振動,及將原地面鐵路路段改做為一般道路使用。如台鐵板橋至台北地下化後,做為中華路擴充、闢建艋舺大道與縣民大道等;而地下化部份,又可開發為地下商場,活絡經濟,或做其它使用,有利都市計畫推動並提升都市意象。

所以,以桃園鐵路高架由高架化改鐵路地下化而言,不但所需費用極為旁大,恐對政府財政造成重大負擔,且計畫變更,尚須重新作規劃設計及另提環境影響評估等程序,如此一來,耗時數年,前景如何?無法預測。

(一)效益分析
對台鐵行車而言,由於行車速度本身受路線結構(坡度、曲率等)、機車動力、煞車系統、車輛結構等影響。因該高架化區段最高部分為跨越二高,高程達21公尺,其它路段平均亦將高達15公尺以上,同時,依《鐵路路線修建養護規則》規定,路線坡度以千分之25為限。是故,鐵路行車,以平面路段最為平穩提速,高架或地下,都會造成行車速度的加減速,都將影響行車速度對成本而言,地下化更須負擔隧道內之通風與照明等電力之負擔,增加財務負擔不少。

(二)建設成本分析
以建設成本言,平面最省,其次為高架,地下化最高。當政府財政狀況良好之際,都會區內鐵路地下最為上策,惟政府財力困窘之際,為解決都會區內「平交道」阻礙問題,則應採高架為宜。

建造成本依地形地貌不同,及需求配置(涵洞大小、軌道股數多寡、或商場開發面積大小)、..等不同,其成本各異,惟整體而言,興建地下化遠比高架成本高,鐵路之計畫案例而言,地下化之建造成本約為高架之4倍。

五、高架與地下化政策擬議

(一)建設經費來源分析
國家建設,本應兼顧全國地方發展需要,將有限資源,做合理分配,以提振經濟。有關鐵路之高架或地下化工程經費來源,不外來自中央政府補助款、地方政府配合款、或其他建設基金等。

目前政府財政正面臨空前拮据之境,而改善之道,不外開源節流。在節流方面,首當之要,為審慎支出,尤其以耗費龐大之公共工程建設計畫為最。

(二)政府對地方補助款政策之檢討
桃園鐵路高架化計畫經費來源分析,總經費為308.45億元,中央補助199.75億元(占64.76%),桃園縣政府分攤101.83億元(占33.01%),臺北縣政府分擔6.87億元(占2.23%)。

以桃園高架計畫之具體受益範圍分析,其受益範圍僅惠及桃園縣一縣少數地區,其經費來源,有賴該縣籌措。惟鐵路高架化工程經費卻有賴中央政府之高比例補助,且後續擬進行之計畫,如台中鐵路高架、台南鐵路地下化、高雄鐵路地下化、…等建設,以及全國其它2院轄市、16縣、5市的公共工程建設…等,結果必造成政府龐大的財政負擔。

所以,政府之補助政策,以政府財政困窘之下,勢須全面檢討。必須依當地政府之人口、面積、社經發展、產業結購、受益範圍、以及地方政府之財政狀況等重新檢討,建立新的指標。對於建設受益範圍大小,建立政府補助款之比例大小,勿可以一縣之受惠,需全國其它縣市人民分擔大部分的負擔,這是不公平的,必須重新檢討。

(三)擬制地下化之政策原則分析
為政府財政負擔及國家長遠發展計,對於各地方之工程建設補助,勢須建立一套政策原則為依歸。以鐵路地下化費用比高架化貴達4倍之情況下,地下化之興築構建,更應審慎評估。因此,對於建立地下化之興建評估機制,尤為當務之急。有關建設需求評估之課題,應廣為蒐集。

依《世界主要都市捷運路網型態與運輸需求特性關係之研究》,其中「國內捷運建設之策略」指出,對於興建捷運之需求,需求面約可依都市規模(如都會區人口數、都會區中心人口、中心商業區及業人口)、運輸需求強度、都市型態(線型最有利)、其它(國民所得、經濟成長率、人口成長率);供給面為工程可行性、經濟效益、環境影響評估、民眾接受度、土地取得;社會經濟面,促進經濟發展、提昇都市形象、社會公平性等指標做為參考。

交通輸學者馮教授正民認為,興建地下化與高架化之分析,宜先考量權益關係人(Stakeholders)與其關心事項,並列出評估準則與利弊得失等加以評估。其有關權益關係人包括:土地被徵收者、建物被拆遷者、高架兩旁居民與商家、道路使用者、地方政府、中央政府、民意代表、及NGO團隊等。其評估準則應包括:效益面:使用者交通時間、使用者交通安全(平交道)、鄰近地區之地方繁榮、都市意像等;成本面:徵收與拆遷成本、建設成本、環境成本、執行困難度等。

總觀所有關工程建設之可行性,最大考量因素以金額大小,財政負擔能力為主。以龐大建造成本考量,當前政府財政空前拮据之際,尤其是鐵路地下化成本高於高架數倍之情況下,應特別慎重選擇。鐵路興建地下化工程,地方政府須具有足夠之財源,具有一定比例如3分之1以上之配合款。如工程受益範圍僅一縣之益,則應提高至5分之4以上之。其它必須考量:位於都會區之核心地帶,屬人口繁多,工商活絡之地帶;消除平交道數量多寡;提出具體可行之都市更新發展方案,如本計畫之都市逢合計畫;該區段沿線各平交道之車流量於尖峰時刻公路服務水準(擁擠程度分A、B、C、D、E、F之等級)、….等。

六、結語

鐵路因路權必須獨佔,故對於平面路段之鐵路線所造成路兩側嚴重阻隔,對於郊區或農業區之影響尚小,但對於市區或交通繁雜地段,其嚴重影響地方發展甚鉅。故為都市發展長遠考量,鐵路應予立體化-地下化或高架化。

引起民意抗爭,與鐵路之高架化並非關鍵因素,係因桃園縣政府之縫合計畫案擴大限建沿線居民而起,宜由該縣處理爭紛,以免影響高架化工程進度。

有關鐵路之地下化建設政策原則,宜廣邀學者專家集思廣義,作成相關規劃原則,供政府參考,以免政府財政持續惡化,拖垮政府並債留子孫。

資料來源:
1. 成功大學,都市計劃研究所,碩士論文,研究生李建佑,指導教授姜渝生,民國91年6月,《世界主要都市捷運路網型態與運輸需求特性關係之研究》。
2. 鐵路局,98年5月5日,「臺鐵都會區捷運化桃園段高架化建設計畫」。
3. 國立交通大學運輸研究所,馮正民教授,98年9月28日書面意見。

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