財金(析) 098-065 號

December 29, 2009

壹、從G20峰會到 IMF年會的改革發展　 

　國際貨幣基金(IMF)與世界銀行年會甫於十月上旬結束。要分析這次年會所帶來的政經影響，就必須先從G20峰會談起。根據世界銀行估計，2009年全球經濟是1940年代以來的首次大衰退，全世界116個開發中國家，有94國受到經濟衰退衝擊，經濟危機帶來的裁員、減薪及一連串的衝擊，將在今年內造成4,600 百萬人陷入貧窮。今年4月2日在倫敦召開G20高峰會，20國的人口達全球的2/3， GDP加總起來佔全球的85%，在全球金融危機情勢下，國際社會對G20倫敦高峰會充滿期望。

　G20高峰會希望能就挽救全球經濟、國際貨幣基金組織增資、恢復銀行體系運作、加強金融監管、反對保護主義及幫助發展中國家等議題進行討論，並提出具體協議。值得注意的是，此次高峰會議中IMF遭到質疑與批評，指其在金融風暴中未發揮事先預警功能。因此G20決議重組FSB(Financial Stability Board)，就是為了強化早期預警機制。

　從新制度主義的觀點，國際貨幣基金會與世界銀行的改革作為是為了強化全球治理(Global Governance) 能力、也呼應了歐盟學者 Gary Marks的多層次治理 (Multi-Level Governance)主張。畢竟，G20倫敦高峰會所標舉的Slogan 正是“A global crisis requires a global solution.” 

　自國際金融危機爆發以來，改革當今國際金融體系，建立一個公平、合理的治理結構一直是國際社會特別是新興市場和發展中國家的心聲。多年來發展中國家和新興經濟體增長速度遠快於發達國家，但其在IMF整體表達意志的比重在過去30年中僅增長了5個百分點。國際金融機構的治理結構和決策機構應該反映當前國際經濟的現實，其中改革的重點是增加發展中國家的發言權、代表權和投票權。

　繼上個月G20在美國匹茲堡金融峰會上達成共識，將新興市場和發展中國家在IMF的份額至少增加5%，將發展中國家和轉軌經濟體在世行的投票權至少增加3%之後，本次年會再次重申了增加發展中國家和新興市場在國際組織中話語權的重要性。
10月6日，世界銀行行長佐利克呼籲將發展中國家在世行的投票權比例進一步增至50%，認為世行的改革必須適應正在變化的國際經濟秩序。佐利克表示發展中國家是未來世界經濟增長的新動力，也是幫助世界經濟實現更加平衡發展的關鍵。世行投票權的安排需反映21世紀國際經濟秩序的新現狀，體現發展中國家不斷增強的作用，增加其話語權。IMF總裁卡恩表示各國應盡快就IMF份額分配達成共識，在2011年1月前將5%的份額從發達國家轉移到發展中國家。這些反映了國際貨幣基金會與世界銀行強化全球治理能力的企圖心(也是壓力)。

　貳、大國交鋒下的國際經濟新秩序　

　從現實主義(realism)的觀點，國際經濟體系的架構發展、過程制度及效應其實反映了主要國家的政經利益和實力。目前IMF規定議案需85%投票權通過才可執行，但各國依照注資金額不同，所擁有的投票權比例也不同，造成小國權益被忽視，而美國就擁有了17%的投票權，也就是說任何案件只要美國否決的話，就無法通過。因此這次對IMF改革的呼聲特別高，各國領導人也同意，將於2010年後重新分配投票權，將賦予新興經濟體和發展中國家更大的發言權。

　觀察G20會議各領導人的發言與政策主張，充份顯示出各會員國世界經濟地位的變化。受到金融海嘯的影響，美國的地位已經動搖，而歐洲也受到波及而損失慘重，在其他地區經濟規模尚不足以抗衡歐美之下，中國搖身一變成為此次會議中最受矚目的角色。 

　1、美國由主導地位轉為協調地位 　 
　
　面對金融風暴，受到波及的國家將矛頭指向美國；再加上北韓、中東、西亞等情勢的緊張，讓美國疲於應付，因此不得不放下身段，與其他國家協調合作。由法國總理揚言出走及歐胡會談等事件中可看出，美國主導世界經濟與峰會議題的地位已經走下坡，轉成為溝通協調的角色，積極尋求其他國家的支援與合作。在國際外交上，美國從布希的單邊主義到歐巴馬的合作對話路線正反映此一發展趨勢。 

　2、歐洲國家及歐盟不同步
　　
　英國向來是支持美國政策，關心如何振興經濟，法國、德國極力主張金融監理，歐盟則主張改革貨幣基金，各有各的盤算考慮，這樣的結果造成歐洲地區國家的步伐不同調，難以發揮最大的影響力。其實說穿了，就是各國的自身利益考量大於國際社會利益考量，如果金融海嘯時間繼續拉長，英國是否會繼續支持美國？德法間是否會變心？歐盟的影響力是否能維持？這都很難說，但至少目前看到的是歐洲國家間的意見分岐，造成影響力減弱的局面。 

　3、中國代表發展中國家的龍頭角色確立
　 
　早在G20倫敦高峰會議中前，中國人民銀行行長周小川撰文，極力主張建立與主權脫鉤的國際儲備貨幣，並擴大世界銀行及IMF特別提款權的發行及使用，此議獲得俄羅斯、阿根廷、巴西等國的支持。中國副總理王岐山也撰文表示，發展中國家在國際金融體系中應有更大發言權，中國願協助IMF籌資，扮演更重要的角色。周小川提出在美元之外建立另一套國際儲備貨幣的議題，在國際間引起熱烈討論，這另一套國際儲備貨幣可以是歐元、亞元等，甚至是一籃子貨幣。但這都不是重點，重點是周小川發言背後的脈絡：東亞經濟已逐漸走向整合，整體經濟實力非常可觀，而中國又是在東亞經濟體的整合中扮演決定性的角色，也因此一躍成為與美國平起平坐的國家，有學者說G20乾脆簡稱「G2」。

　就在本屆年會上，巴西代表首先挹注了IMF100億美元，成為該機構的債權人之一。依據稍早G20各國達成的協議，金磚四國將共同提供IMF800億美元，其中，中國將負擔500億美元。也因此，金磚四國將力爭IMF7%的投票權。過去，發展中國家的投票權來自已開發國家的提撥。 

　中國在年會上對於IMF等主要國際金融組織近年監督方向偏離，以及長期低估新興市場和發展中國家的份額，提出批評與抗議。身為出口大國，中國認為長期以來，IMF和世銀一直被美國和歐洲所操控，而發展中國家在組織內只有出資的義務，未能在關鍵事務上發表看法。隨著中國經濟實力增長，想在國際金融組織中擴大影響力是必然的，而中國的態度也反映出金磚四國其餘成員巴西、印度和俄國的想法。 

　參、暗潮洶湧下的美、中經濟合作與角力

　自二次大戰以來，美元就一直充當世界各國的國際支付手段和主要外匯儲備工具，中國的外匯儲備中大部份是美元資產。1985年中國嘗試性購買美國國債，1994年首次明確統計中國持有美國國債近160億美元。

　2008年9月，美國次貸危機引發全球金融風暴越演越烈後，美元地位面臨挑戰，但中國購買美國國債的熱情不減。根據美國財政部國際資本流動報告，2008年底中國持有美國國債為7,274億美元，比日本同期持有的6,260億美元多出1,014億美元。到2009年1月底，中國持有的美國國債已達7,396億美元。

　哈佛大學教授佛格森（Niall Ferguson）指出，中國大量購買美國政府債券是反常的資金流動，難以用追逐利潤的動機來解釋。中國購買美國國債並非經濟考慮，而是政治原因，是對中共政權的保護。美國賓州費城爵碩大學教授謝田認為，中國大量購買美元資產，壓低人民幣匯率，目的是在維持中國出口，刺激國內生產，吸引外資繼續流入中國，將經濟增長維持在8%，作為保衛政權的政治任務。

　如此看來，在國際經濟賽局裡面，美元做為外匯儲備，不但是由美國的政治、經濟、科技、軍事實力所決定，而且也受制於國際經濟環境不得不然，中國由於技術相對落後、經濟規模仍然不夠大（中國GDP大約4.33兆美元，美國GDP大約14.2兆美元），不足以影響大局，因而沒有其它選擇，只好跟著既有的遊戲規則，繼續與美國的財政金融政策做某種程度的配合。

　美元的霸權地位短期內不會動搖的另一原因，是Joseph Nye所說的軟實力(soft power)，美中之間的差距仍頗大。中國挑戰美元的動作其實是一種「叫牌」，做為抵擋美國要求人民幣升值壓力的籌碼。不過，以中國為首的發展中國家集團向以美國為首的國際經濟金融組織「爭權(發言權)擴力(影響力)」的態勢與方向將會繼續。

　肆、從IMF年會探討兩岸在國際空間的合作可能 
　　
　從這次IMF年會的過程與結果來看，二次戰後以美國霸權為首的國際經濟秩序受到挑戰，出現了權力地位的微妙變化。可以肯定地說，中國未來在國際事務的影響力必然與日俱增。去年台灣政黨輪替後，兩岸關係進入和平發展機遇期，馬英九提出外交休兵的主張，北京在國際舞台上更無後顧之憂。此時應是北京更有自信、也能更有彈性地處理台灣國際空間議題的時刻。

　本文認為台灣的國際空間同兩岸關係應有辯證式的思考：中國大陸給台灣更大的國際空間，兩岸關係反而走得更近；如果中國大陸打壓台灣的國際空間，兩岸關係將會更加疏遠對立。這其中的關鍵就在於台灣民意所扮演的樞紐地位。根據海基會在今年五月所做的民調，有六成受訪者對於「今年台灣首次獲邀參加WHA，顯示兩岸關係和緩」的說法表示贊成；有六成四的受訪者對未來一年兩岸關係發展表示樂觀；約四成三受訪者對中國大陸政府印象轉好，而只有4％受訪者印象變差。

　上海台研所所長倪永杰在「兩岸共同價值的意涵與形成機制」一文中(參見中國評論141期)，提出了精闢的見解。他認為:兩岸發展經貿關係僅是建立「共同利益」，當前更重要的是兩岸應建立對中華文化的認同，形塑「共同價值」，以追求兩岸未來的統合。

　如果說共同利益與共同價值是兩岸關係和平發展的黏著劑，那麼兩岸之間共應該要有「相互尊重」作為潤滑劑。相互尊重最主要體現在兩岸尚未統一前的國際空間安排:台灣尊重中國大陸在國際舞台崛起的事實；大陸尊重台灣國際空間的需要。台灣數百年來的殖民歷史讓台灣人始終缺乏安全感，北京如果能理解台灣人民在國際空間的尊嚴需求，並予以尊重，將改變台灣人民對於中國政府的刻板印象。這對於兩岸未來走向統合絕對有正面加分的作用。中國的老子哲學所說的「欲取之，必先予之」正是體現此一辯證思考。

　兩岸關係的發展應掌握「寄希望於台灣人民」的主軸，唯有爭取台灣主流民心，兩岸關係的和平發展與統合才能水到渠成。在兩岸關係改善，雙方建立了較暢通的溝通渠道之後，筆者認為，通過兩岸協商，北京可以首先協助台灣參與非政治性的國際組織（如經濟性、社會性、文化性）。

　自去年台灣政黨輪替以來，以胡錦濤總書記為首的中共當局的對台策略，有了新思維與新方法。新思維是，降低「和平統一」的調門，改以「和平發展」為主軸。新方法則表現在對台灣內外作法的調整：對台灣內部，如實現直航、開放陸客與陸資來台等；對台灣外部，則如對台灣參與WHA表達促成之意，及善意回應馬總統的「外交休兵」等。

　一年半來，兩岸在經濟方面的互動漸上軌道，雙方亦知雙贏互惠的道理；相對而言，在台灣對外關係方面，北京可以有所作為的空間就大得多了。連戰此次赴新加坡，將試探台灣成立APEC颱風研究中心的可能，亦或許將與胡錦濤論及台灣參與「聯合國氣候變化綱要公約」與「國際民航組織」；這些都是可以寄望於連胡會的題材。

　尤其兩岸ECFA的談判正在暖身，胡六點中第二點提及「兩岸可以簽定綜合性經濟合作協議，建立具有兩岸特色的經濟合作機制，有利於探討兩岸經濟共同發展同亞太區域經濟合作機制相銜接的可行途徑」，究竟如何相銜接?台灣人民對此充滿期待。

　 台灣內部不分藍綠，都期待兩岸簽署ECFA之後，台灣能順利地與其他重要貿易伙伴洽簽FTA或RTA，甚至能有利於加入東協十加三，以融入即將成形的東亞自由貿易共同體。其次，通過兩岸協商促成台灣參與IMF和世行相關周邊組織以及NGO國際會議，讓台灣(中華台北)加入國際經濟與金融組織，可以視為中華民族力量的延伸，更是以中國為核心的東亞集團影響力的擴大。

　當前，是兩岸關係六十年來難得的和平發展機遇期，兩岸政府與民間應牢牢把握，在發展兩岸經貿共同利益之後，齊心協力建立兩岸在文化認同上的共同價值。當然，兩岸共同價值的形塑將是一個漫長、艱巨的過程，需要多元化的機制與平台來保障支撐。這其中最關鍵的是兩岸如何在國際空間相互合作、共存共榮，以體現包容理性與相互尊重的精神。如此包容、創新的作法必能鞏固強化兩岸互信，確保兩岸長遠的和平發展，為中華民族的偉大復興做出積極的貢獻。

(本文發表於2009年12月27日中央網路報星期論壇)

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