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National Policy Foundation
從私有產權與公共意識看苗栗大埔事件

科經(析) 099-040 號
作者:林祖嘉 ( 2010年8月18日 15:19)
關鍵字:公共意識 苗栗大埔

苗栗大埔農地徵收事件雖然在政府盡力安撫,並提出以地易地的條件下逐漸平息,但是對於其中因為土地徵收而產生的諸多問題,確實值得吾人深思。尤其是我們相信中央或地方政府為了公共事務的需要,未來必定仍然經常會需要徵收民間的土地,因此我們希望這次的經驗可以當成未來執行同樣政策時的最佳參考模式。

我們覺得在政府徵收民間的私有土地時,有兩個重要的概念值得仔細說明,一個是關於保護私有產權的重要性,另一個則是公共財產與公共意識的建立。對於長久處於自由體制的國人而言,強調私有財產的保護自然是一件理所當然的事;但是,我們同樣是一個已經經歷長時間發展的民主國家,對於公共意識的建立其實也應該有一段很長的時間。而我們都知道,要使大家生活過得自由舒適,這兩者都不可或缺。然而,很不幸的是,很多時候這兩者之間會產生一些衝突,這時候如何在這兩者之間取捨,同時如何取得一個平衡點,這不但是一個政府(中央政府或地方政府)所應努力的,而且我覺得其實參與其中的人民,也應該對於這些共同事務的參與有所認知。

首先,在一個私有經濟的體制中,政府部門對於每一個國民私有產權的保護當然應該是不遺餘力的。所以,既使是警察上門到每一個人的家裡,都必需先展示法院的搜索票,否則人民有權利不讓警察進來,這就是對於民眾私有產權的最基本的保護。也因此,當政府部門對於民間的財產進行徵收時,通常民意都會支持被徵收的一方。請問,誰會願意自已的土地或房產政府徵收?

但是,對於同情土地被徵收的這些人而言,他們有沒有想過,其實政府本來就是每年都在「搶人民的錢」(徵稅),不是這樣嗎?請問,大家每年交稅時,不是都很不爽嗎?為什麼沒有人出來抗議呢?因為大家都知道,政府本來就要做很多事情,所以必需收稅。基於同樣的理由,政府要做很多事情,因此必需徵收土地,所以在基於政府要提供公共事務的原則上,政府徵收土地是有其不得不的理由。

從經濟學的角度來看,保護私有產權的最主要目地是要讓這些私有產權在使用上達到最大的使用效率,因為自己的財產由自己決定如何使用,由自己決定使用時的成本與使用後的利益。那麼,既然私有產權的使用最有效率,為什麼我們還需要被政府徵收呢?土地被政府徵收以後,使用的效率會比較高嗎?我們相信不論是再有效率的政府,在使用土地上的效率都不可能比私人使用會來得高,我相信這是大多數人的基本想法。但是,如果我們考慮到人民平常使用的財貨不是只有私有財而已,而是人民日常生活中經常有使用到所謂的公共財,比方說,道路與橋樑,大家就會同意政府徵收土地是有其必要性。但是,如何去生產適當的公共財,這就成為了一個重要而困難的問題。因為在消費與生產公共財時,其成本與效益並無法如同私有財一般的由完全個人來承擔。因此,這時候就需要有某種形式的政府部門(或是團體與協會)出面,來協調大家來生產或提供公共財給大家使用。

因此,這時候政府對於公共財的提供與人民公共意識的建立就非常重要。既然人們日常生活中一定要使用到一些公共財,而這些公共財又必需要由政府來提供,因此政府部門當然需要先取得一些資源才有可能來提供這些公共財,所以政府必需向民眾徵稅,也才需要民眾徵收土地。同樣的,為了政府有資源來生產公共財,國民當然有義務要提供政府資源,所以人民有納稅的義務。同樣的,當土地被徵收時,如果土地被徵收者也應該有足夠的公共意識,認識到土地被徵收是為了協助政府來提供公共財,我們相信民眾與政府的衝突就會減少許多。

但是,土地被徵收者與一般納稅者的最大不同是,後者有足夠的能力維持他們的生活,所以當人們納稅時,政府甚至沒有提供任何的對價補償;但是前者的土地被徵收後,不但可能生計全無,甚至連居住的地方可能都會被拿走。因此,政府對於土地被徵收者必需要有一定的補償,所以政府會用區段徵收或是照價收購的方式來進行補償。

事實上,我們相信大多數的民眾既使對於土地被徵收有很多的怨言,但是基於對政府或是公共政策的支持,而不得不同意土地徵收。但是,在政府執行土地徵收時,其政策的美意是大家都知道的,但是經常就是因為一些執行上的細節沒有注意,而使得政策在行時遇到重大的阻力。以下我們針對幾個重要而很可以出現的問題,提出來供讀者參考:

第一,土地收購的補償價格是否足夠。比方說,土地被收購時,大部分的人都會選擇拿回百分之四十的土地,因為當土地變更成非農業用地時,其價格會上漲許多。但是,當土地被徵收而採用領取現金方式時,政府提供的補償金額是公告現值的一點四倍。但是問題是,通常公告現值會遠低於市價,因此既使乘上一點四倍,仍會讓被徵收者遭受重大的財務損失。因此我們建議未來在進行土地徵收時,應該是以土地市價的一點四倍來收購,多出來的部分可以看成是對於強迫遷移的補償,但既使是如此,我們認為這種財務補償仍然是不足的。

第二,由於土地徵收對於民眾生活的衝擊較大,因此事前一定要有足夠的研究與分析。一方面要研究是否一定需要公有土地;另一方面,也要先研究是否有其他更適當的土地取得方式,比方說是否有其他公有土地可供使用等等。

第三,土地在取得後的使用必需確定是使用在公共的目的上。比方說,道路與橋樑屬於公共使用目的很清楚,但是公業區的土地是給企業在使用的,那麼這算不算是公共使用呢?我們認為,為了減少在使用上的爭議,未來政府提供的工業區給企業使用時,應該確實採取出租土地的方式,以便政府能確保長期下仍然保有這塊土地。

最後,我們必需一提的是,如果上述的原則都沒有問題,那麼政府在執行公權力時,就必需有堅決的決心與確實的執行力,不應該被少數的反對聲音所阻止。因為每一件公共事務都是多數人的事,所以一定要有公權力的介入。比方說,在「公寓大廈管理條例」中規定,只要超過百分之七十的住戶同意,這些決議就可以執行。否則,如果每一件公共事務都有經過所有的人同意,那麼這些共同事務大概就不用做了。讀者可以再想想,為什麼許多有龐大利益的都市更新案件,在實際執行上出現那麼多的問題,而且又經常拖延很久,就是因為其中經常有少數人為了一己的利益,而使得這些都更案件無法順利進行。

總而言之,私有產權很重要,但是公共利益也同樣是需要的。我們覺得政府在進行土地徵收時,應該在上述兩者之間取得適當的平衡;但是,民眾也應該要有充分的公共意識,讓一些重要的公共政策得以順利的進行。

(本文刊載於2010年9月遠見月刊)

(本文謹供參考,不代表本會立場)

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