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何謂「中低收入」?對於中低收入標準立法之政策評析

社會(析) 099-012 號
作者:詹火生林建成 ( 2010年9月10日 15:01)
關鍵字:中低收入貧窮線社會救助法

壹、問題背景

什麼是「中低收入」?在我國社會福利的相關法令中,「中低收入」一詞最早是出現於民國86年5月31日「老人福利法」修正版本中的第17條:「中低收入老人未接受收容安置者,得申請發給生活津貼。前項中低收入標準、津貼發給標準及辦法,由中央主管機關定之。」爾後,為落實「老人福利法」保障中低收入老人經濟安全的相關規定,政府特別於民國87年6月3日發布「中低收入老人生活津貼發給辦法」,對於「家庭總收入按全家人口平均分配,每人每月未超過中央主管機關或直轄市主管機關當年公布最低生活費標準之2.5倍,且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1.5倍」者提供每人每月3千或6千元的生活津貼。這是我國最早對於何謂「中低收入」所給予的較為明確的標準與定義。

由於過去十幾年來我國經濟發展停滯,失業人口逐漸增加,造成需要被幫助的經濟弱勢民眾越來越多。惟囿於現行「社會救助法」未能配合修正,貧窮線的標準無法涵蓋所有需要協助的邊緣民眾,因此出現許多不符合「社會救助法」資格的近貧(Near Poor)與新貧(New Poor)人口。政府為了協助那些位於貧窮線邊緣的經濟弱勢人口或家庭,陸續針對中低收入的家戶或個人推出「中低收入戶身心障礙生活補助」、「中低收入家庭兒童及少年健保費補用」、「中低收入戶兒童及少年生活扶助」、「中低收入戶幼童托教補助」、「特殊境遇家庭扶助條例」、教育部的「各級學校學生緊急紓困助學金」、「國中小學生午餐費補助」、「國中小學生代收代辦費補助」、「中低收入傷病醫療費用補助」、「特定對象健保費補助」、「補助中低收入及身心障礙者國民年金保險費」等措施,以彌補現行「社會救助法」的不足。

貳、議題分析

一、「中低收入」的概念並不明確

誠前所述,我國「中低收入」的概念最早是出現於「老人福利法」的修法版本中,但是只有名詞,並未有進一部的說明與定義。因此,也難以確認該項政策的目標人口為何,更無法對這樣的立法意旨進行政策評估或給予回饋。相較於「社會救助法」,「中低收入」的概念不僅是時代的產物,更是目前社會所必需的,因為我們無法期待「社會救助法」能提供完善的社會安全網。特別是「社會救助法」的對象往往是一般認定的「貧窮」,或短暫時間內難以脫貧的人口。而「中低收入」在社會政策的意義上指涉的是落於貧窮線邊緣,亟需公權力介入、提供緊急經濟援助的一群人。意即「中低收入」相當程度等同於「近貧」的概念,或是包含一些突然、短暫收入減少,甚至是因為失業而喪失收入的「新貧」人口。顯然,為因應一國經濟發展的上、下變動,「中低收入」的概念即能補充貧窮法規的不足,進而提供臨時性的、有效的經濟協助。因此,為照顧這群「循環性貧窮」、「季節性貧窮」或「摩擦性貧窮」的人口,政府實有必要將「中低收入」的概念立法,並賦予明確的操作性定義。

二、「中低收入」標準紊亂

近十幾年來,政府社福、教育、醫療與勞動等各相關部門,陸續提出數十項的協助「中低收入」家戶或個人的補助、津貼,雖然大多是臨時性的措施,但其中對於「中低收入」的標準並不一致,甚至標準授權下屬機關自行訂定,相關規定並不明確。茲將現行引用「中低收入」標準的各項辦法、條例簡單整理如下:

辦法、條例名稱

「中低收入」標準之相關說明

備註

「中低收入老人生活津貼發給辦法」

一、家庭總收入按全家人口平均分配,每人每月未超過中央主管機關或直轄市主管機關當年公布最低生活費標準之二點五倍,且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之一點五倍。

二、未達最低生活費一點五倍,且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之一點五倍者,每月發給新臺幣六千元。

三、達最低生活費一點五倍以上,未達二點五倍,且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之一點五倍者,每月發給新臺幣三千元。

一、將「臺灣地區平均每人每月消費支出之一點五倍」作為判斷「中低收入」的基本條件。

二、參考最低生活費的一點五倍至二點五倍作為給付標準。

三、是目前對於「中低收入」標準規定較為完整的辦法。

「中低收身心障礙者生活補助」

一、家庭總收入平均每人每月未達當年最低生活費標準二點五倍者,且未獲安置於社會福利機構、或領有政府提供之其他生活補助及津貼者。

二、中低收入戶:中度以上每人每月核發四千元、輕度每人每月核發三千元。

以「最低生活費標準二點五倍」作為「中低收入」的標準。

「中低收入家庭兒童及少年健保費補用」

家庭總收入平均未超過臺灣省各縣(市)最近一年消費支出百分之九十。(最低生活費之一點五倍)

以「最低生活費標準一點五倍」作為「中低收入」的標準。

「中低收入戶兒童及少年生活扶助」

未達最低生活費用一點五倍,符合相關補助規定者,每月核發生活扶助費一千四百元。

以「最低生活費一點五倍」作為「中低收入」的標準。

「中低收入家庭幼童托教補助實施計畫」

一、臺灣省各縣(市)及福建省金門縣、連江縣:家庭總收入平均未超過其最近一年消費支出百分之九十者。

二、直轄市:家庭總收入平均未超過其最近一年消費支出百分之八十者。但其最近一年消費支出百分之八十低於臺灣省各縣(市)之最近一年消費支出百分之九十者,依前目比例核計。

以「消費支出百分之八十、九十」作為「中低收入」的標準。

「特殊境遇家庭扶助條例」

家庭總收入按全家人口平均分配,

每人每月未超過政府當年公布最低生活費二點五倍及臺灣地區平均每人每月消費支出一點五倍。

以「最低生活費二點五倍及消費支出一點五倍」作為「中低收入」的標準。

「各級學校學生緊急紓困助學金」

新貧、近貧或家庭發生急難之學生。

「中低收入」標準由學校自訂。

「國中小學生午餐費補助」

低收入戶、中低收入戶、家庭突發因素及經導師家庭訪視認定等四類學生。凡父母失業(含非自願性失業達一個月以上)、無薪休假或任一方身心障礙等經濟困難學生。

未說明「中低收入」相關標準。

「國中小學生代收代辦費補助」

一、低收入戶、中低收入戶之國民中小學在籍學生家庭突遭變故(含失業、被裁員及給予無薪假者)致經濟陷入困境,無法順利就學,經班級導師家庭訪視認定需要幫助之國民中小學在籍學生。

二、每學期補助每位學生國小最高新台幣一千五百元,國中最高新台幣一千六百元,特殊案件學生得專案處理。

未說明「中低收入」相關標準。

「中低收入傷病醫療費用補助」

2.家庭總收入平均分配全家人口,每人每月總收入在最低生活費用一點五倍以下及二點五倍以下之中低收入戶老人,罹患嚴重傷、病,所需醫療費用非其本人或扶養義務人 所能負擔者,且最近三個月醫療費用累計超過五萬元以上者。

以「最低生活費一點五倍以下及二點五倍以下」作為「中低收入」的標準。

「特定對象健保費補助」

補助中低收入家庭七十歲以上老人與中低收入家庭未滿十八歲兒童及少年。

未說明「中低收入」相關標準。

「補助中低收入及身心障礙者國民年金保險費」

未達當年度最低生活費一點五倍者。達當年度最低生活費一點五倍,未達二倍者。

以「最低生活費一點五倍至二倍」作為「中低收入」的標準。

資料來源:作者參考政府部門相關規定自行整理

顯而易見的,目前政府對於「中低收入」的標準包括有「消費支出」及「最低生活費」,但彼此標準不一。以最低生活費為例,有一點五倍或二點五倍之分,而國民年金的標準卻為二倍。因「中低收入」標準目前欠缺明確的法律規範,導致標準過於紊亂,容易造成民眾無所適從,形成另類的政策擾民。

參、政策建議

為避免政府不同部門間政策標準寬鬆不一,建議政府應儘速規範「中低收入」的統一標準,並比照低收入戶標準,透過法律給予「中低收入」明確的定義。至於「中低收入」的標準應如何訂定,值得進一步討論。至於所謂的「最低生活費」,是指現行「社會救助法」中的貧窮線標準:「由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近一年平均每人消費支出百分之六十定之」。目前(99年度)的「最低生活費」標準以台北市的14,614元最高,其他依次為高雄市的11,309元、台北縣的10,792元、台灣省的9,829元,以及金門縣與連江縣的7,400元。因此,「中低收入老人生活津貼發給辦法」所謂的「消費支出」之一點五倍即等同於「最低生活費」的二點五倍。又「中低收入」如定位為貧窮線的邊緣人口,「消費支出」之一點五倍及「最低生活費」的二點五倍,將遠高於消費支出百分之六十的貧窮線,是否恰當?又是否以「最低生活費」的一點五倍較為適合「中低收入」的原始初衷?仍有待政府再進一步研析。特別是將「中低收入」的概念納入「社會救助法」中,並給予明確的定義,才能讓我國的社會救助體系更為完整,並避免因經濟景氣循環所造成的傷害。

〈本文僅供參考,不代表本會立場〉

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