歷史的經驗告訴我們，任何政府或政權的革新與改造，成敗雖然操之於執政團隊的意願、能力與經驗等內發性因素者，但外在政經社會環境的牽引與系絡變化也往往有其重要影響，或扮演著推動支持的動力，獲致變革的成果，或因為情勢的變遷，質疑或挑戰變革正當性的阻力叢生，以致於政府改革步調無力為繼，功敗垂成。討論一個政府的公共行政變革，除了對於政府本身的組織結構改造與行政行為革新的理解之外，論述公共行政相關學術與研究的發展之外，一個相當重要的層面。因此，本文首先將說明台灣公共行政實務不同階段的發展歷程。
貳、台灣公共行政實務的發展
台灣自1945年10月脫離日本政府統治以後，就長期接受國民黨的執政管治，直至2000年國民黨敗選之後方才轉由民進黨執政。然由於國民黨並非出自於台灣本土，而係國共內戰之後方才退守台灣，1949年之前仍為大陸的政權管治者。故台灣本土的公共行政，雖然自1945年10月以後才開始，但論及變革則不得不提及國民黨早期大陸執政時期的經歷，而將其時間往前推算自1934年。當年，為了配合政府所推動的「新生活運動」，國民政府於內政部底下成立「行政效率研究委員會」，針對行政機關的組織結構與權責、財務和人事管理、以及行政效率等議題進行研究建議。此一委員會於1937年改設為「行政效率促進委員會」，並於1940年提出「行政三聯制」之革新建議，要求行政機關確實做好計畫、執行、考核之間的連結。之後，此一行政三聯制之制度規範便深深影響國民黨執政下的政府行政作業，直至今日。以下將分從1950-60年代、1970年代、1980年代、1990年代、2000年代等五個階段來說明台灣公共行政實務的發展與變革。
1949年底，國民黨渡海來台後，亟思建設穩定社會民心，並充實軍事戰備、以取回大陸政權。政府遷台後，一方面推行各項經濟建設，另一方面力求行政制度的革新。在面對國際冷戰氣氛及中共武力威脅，政府發展策略以公權力為基礎，威權政府相對於民間社會在各層面上均佔有絕對支配性地位，呈現出充滿國家主義色彩的政經體制，而台灣地區確也經由此兼具主體性與整體性的政經結構運作，達成舉世矚目的經濟奇蹟。
然當時政府行政弊病叢生，效能不彰，官僚企業經營效率亦差、貪汙、浪費、虧空累累現象普遍（陳玉璽，1995：71、193），無以支援國計民生建設所需；此外，美援亦有催促政府推動行政革新的壓力。故國民黨政府先是於1956年1月設置了「行政院及所屬機關組織權責研討委員會」（又稱「黃季陸委員會」），仿照美國胡佛委員會之運作方式，分設一般行政、財政、內政、外交、文教、司法等六個小組，研討各級機關的組織和權責之合理性，並提出包括改革司法、發展經濟、提高效率、便利人民、強化行政功能等五大面向47項之建議案。可惜，由於黃季陸委員會及其建議並未獲得將中正先生之認可，此一遷台的後第一次行政革新並未留下任何實質革新成果。
嗣後，國民黨政府又於1958年3月成立「臨時行政改革委員會」（又稱「王雲五委員會」），分設一般行政、國防、財政金融、經濟、文教、預算、總務、公營企業、司法、銓敘等十個小組進行檢討，提出包括組織調整與權責劃分、行政效率與分層負責、事務工作的統一管理、地方行政、以及改善軍公教待遇、防止貪汙等一般行政暨國防、財政、金融、經濟、預算、文教、司法、考銓等88項改革建議。
王雲五委員會這88項建議後來獲得蔣中正先生之認可，並於1959年1月成立「行政改革建議案研議小組」負責執行。執行結果，「全部實施」者15案，「大部分實施」者31案，「半數實施」者8案，「部分實施」者12案，「均未實施」者22案。進一步觀察執行之內容，發現初期獲得實施者多屬行政作業程式問題之改善，例如改進行政院會議、實施行政機關分層負責、舉行行政機關定期公務處理會報、增進台灣省各級地方議會與政府聯繫配合等建議（江明修，1998：88-91）；至於涉及體制上問題之建議案，如各級政府權責關係及行政院及所屬機關組織的調整等，當時則未見實施；直至1966年12月，才收到蔣中正先生之指示，成立「行政改革研究會」，進行行政院及所屬機關組織以及與省政府各機關之體制研究檢討[1]，並依建議於1967年9月成立行政院人事行政局，推動「軍轉文職」政策，以對文官體制注入軍事管理所強調的科學及效率價值（江大樹，1997：176），於1969年3月成立行政院研究發展考核委員會（簡稱研考會），成為政府體制內常設性推動行政革新之行政機構。
研考會成立同年6月，政府通過「加強政治經濟工作效率計畫綱要」，強化施政計畫的管制，不但責成研考會應負責經常研擬革新及加強便民措施，也同時規定行政院以下各層級政府機關皆應建立研究發展考核體系，以現代科學管理方法貫徹行政三聯制之功能，加強推動全面政治革新，達到提高行政效率及為民服務之目的。
在此時期之中的再造有五個特點：1.被動的回應性大過於主動的前瞻性；2.缺乏對政府再造理論的深刻思考；3.忽略社會互動民主參與的精神；4.政府再造的幅度普遍過於狹隘，自限於行政組織的環節，自困於行政管理的思維；5.政府再造深受環境系絡的影響，因目標的不同而有不同的策略。
進入1970年代，台灣面臨的是一連串的國際風暴與危機，如1973年底與1978年底的兩次石油危機等，政經情勢詭譎萬變。時值蔣經國先生（於1972年6月）接任行政院長，隨即提出停止建築辦公房舍、公共工程之開工完工以公告方式行之、派員出國考察或參加國際性會議必須符合專長並精通外文、視察不得接受任何招待、一律謝絕宴客應酬、婚喪喜慶不得濫發喜帖訃告、不得進出色情風化場所、謝絕剪綵揭幕之邀請、加班出差等預算科目不得移作他用途、以及切實負責公務等「十項革新政風指示」（張良任等，1991-1992a：360-61）。此一十項革新要求，至今仍對於政府各級行政機關有著規範性的約制力量。
此外，蔣經國先生也以「革新行政」為其施政之第一方針（張良任等，1991-1992b：185），任內每年都對行政革新提出新的要求與作為，其中比較重要者為1974年3月之訂頒「行政機關推行四大公開實施綱領」，推動經費、人事、意見、獎懲等四大公開。這四大公開實施綱領至今仍然規範著台灣行政機關的運作；以及1976年10月之推動「行政機關分層負責實施要項」實施行政機關之內部授權與分層負責。
1978年6月，孫運璿先生接任行政院長後，繼續依循蔣經國先生之十項革新要求原則，貫徹行政革新，以為「確立廉能政治」的途徑；並提出「以提高行政效率和加強便民措施為行政革新的兩大目標，以現代科學管理的觀念及研究發展精神，灌注於行政工作之中。」並於同年九月推動工作簡化，隔年（1979年）8月成立「加強為民服務工作督導小組」，全力推展各機關為民服務之策劃、協調、研究、考核等工作，以樹立政府良好服務形象。
在組織精簡方面，行政院有鑑於各機關員額逐年膨脹，故自1972年起也逐步採取措施減併單位，消除冗員。如1972年4月推行「健全組織功能作業計畫」，裁併1,985個機關及單位；1974年7月檢討處理工作量不足職位，清理了1,641個工作量不足職位；1975年9月起實施五年員額精簡計畫，執行五年後共計裁併409個單位，精簡員額1萬4千餘人；1979年2月處理不適任人員，五年後處理不適任人員7,588人等。
自1980年代以來，國際上西方新保護主義抬頭、經濟區域主義形成、冷戰對立鬆懈，國內則伴隨經濟發展而興起各種政治、經濟、社會運動，一連串的內外政經變遷促使政治民主化、經濟自由化及社會多元化的改革呼聲四起，終而導致1987年7月的解除戒嚴與1991年4月的終止動員戡亂。舊有威權政府面對外來政經勢力介入與國內社會利益集結、蓬勃發展，未能及時調整其能力與彈性，終而招致公權力、公信力及公能力低落的窘境。因此，自威權體制轉型起始，由於政經結構的重新組合，政府角色調整與能力強化顯得格外重要，一連串更為激進的政府再造運動就此展開。然而隨著台灣政治與經濟的蓬勃發展，近年來台灣行政部門面臨諸多社會轉型期的問題，例如，政府合法性受到嚴重挑戰、公權力難以彰顯、以及無法滿足民眾各項期望等。
1980年代，對台灣而言，是一個發展的關鍵年代。經濟上，除了長期經濟成長的表現逐漸廣為國際社會所肯定，與香港、南韓、新加坡同被譽稱為東亞四小龍之外，台灣也開始開放歐美菸酒進口，放寬外匯管制等等，朝向自由化、國際化發展；政治上，反對黨成立、解除戒嚴、開放黨禁、報禁、蔣經國先生過逝，台籍技術菁英李登輝先生接任等等，一波波的民主改革運動層出不窮；社會上，種種環保抗爭、福利權益爭取等多元社會運動風起雲湧，並與政治運動匯流，將台灣帶入一個轉型的社會動盪期。然而，對於公共行政而言，1980年代卻是一個安靜的年代，1981年與1986年的兩次全國行政會議並沒有任何重大的行政革新作為宣示，1987年開始研議的行政院組織法之修正，則是紙上談兵至今，許多部會的功能與組織調整，仍在協商階段。
四、1990年代之行政變革（蛻變期）
或許是由於1980年代公共行政革新上的鬆懈，1990年代初期的政府貪瀆案件一時大起，目不暇給。特別是1992年以後，政府機關接連發生若干重大工程及採購弊案，嚴重影響政府威信，如高速公路十八標、中油廢水處理、北市捷運電聯車、軍機與軍品採購等等，招致民怨激增。故1993年2月連戰先生接任行政院長之後，即明確宣示推動「行政革新」計畫。9月，行政革新方案出爐，揭示主要目標為建立「廉能政府」，並以「廉潔」、「效能」、「便民」作為革新的重點，本著「組織精簡化」、「機關法制化」、「員額管理合理化」、「經營現代化」等四項原則執行「檢肅貪瀆」、「增進行政效能」、「加強為民服務」等三大重點要項。於1994年1月正式全面推動，此一方案係以「廉潔」、「效能」、「便民」為行政革新的方向，並將方案內容分為「檢肅貪瀆」、「增進行政效能」與「加強為民」3部分。
1994年9月，行政院院會通過1995年度行政革新方案。其主要是根據前一方案在1994年執行成效所作之初步檢討報告，參酌民意代表與學者專家的意見，並彙整各機關所提之下一年度行政革新實施要項規劃構想，釐定出此一方案。根據本案內容除延續「建立廉能政府」總目標與「廉潔」、「效能」、「便民」的革新重點要求外，另外還有5大部分共33項。其中18項為新增，7項係就上年度項目酌予修正，8項賡續辦理，玆分述如下：
（一）「檢肅貪瀆、端正政風方面」共計7項，其中檢討「公務人員財產申報法」、「增修訂貪瀆行為制度面因素之相關法規」，及改進「政風機構體制與執掌」等3項為新增。
（二）「健全機關組織、精簡現有員額」，共計3項，其中有檢討現行組織調整及員額精簡措施一項修正。
（三）健全政府財政，減少預算赤字上，共有7項，其中有「妥善運用公有資產」、「合理徵收規費」、「獎勵民間參與公共建設」、「加速公營民營化」等4項新增：「檢討年度預算收支」、「推出歲出額度制度」、「嚴密考核計畫執行進度」等3項修正。
（四）提升行政效率，強化途徑效能，共計7項，其中組設「業務改進小組」、修訂「分層負責明細表」，以委託或外包民間辦理簡化政府業務，訂定行政程序法、推動辦公室環保及能源節約措施等5項新增；「落實執行公文處理現代化推動」方案一項修正。
（五）落實制度變革，加強為民服務，共計9項，其中組設「行政革新服務團」切實執行服務團所提議的、組設「制度改革小組」、實施跨機關資訊連線服務、推動各機關辦理服務訓練、推行禮貌運動等6項新政。
整體執行成果最顯著者，為精簡政府員額7.49%，30,056人，遠超過原先預定的5%目標；其次，「獎勵民間參與交通建設條例」之完成立法（1994年12月5日公佈）也開啟了民間參與政府公共建設的大門，為企業精神型政府奠定了先機。此外，政府也開始意識到公民社會成長之重要性，於1994年提出「社區總體營造」的理念，試圖透過社區營造建立人與人、人與社區的新關係，以培基層社區以致於社會整體之生命共同體意識。
1996年，李登輝先生提及：「將儘速責成政府針對未來發展的重要課題，廣邀各界意見領袖與代表共商大計，建立共識，開創新局（國家發展會議實錄，1997：1）。」同年底，政府針對「政黨政治」、「兩岸關係」、及「經濟發展」等三大議題進行溝通研商，希望能夠凝聚未來發展共識。會中，關於「政黨政治」及「經濟發展」議題方面，與會人士達成包括「提升行政效率，加速推動政府再造，建立『小而能』的新政府」、「檢討並簡化政府層級，落實分層負責，縮短行政程式」、「明確規定府際間之權責區分」、「調整精簡省府之功能業務與組織，並成立委員會完成規劃及執行，同時自下屆起凍結省自治選舉」等改革共識
國發會的共識建議，先是影響在1997年元月行政革新方案內容的修正，特別重視新增「推動政府再造、精簡組織員額」，「建立電子化政府、創造競爭優勢」，「提升服務品質，加強為民服務」等革新重點。同年9月，蕭萬長先生接任行政院長後，認為要有效提升政府效率與政府競爭力，需要進行改革憲政體制、提升立法效率、推動政府再造、改革文官制度、改善政府財政等五個改革，其中又以推動「政府再造」，建立「小而能」、「高效率」的政府組織為有效提升行政效率與扭轉競爭劣勢的主要關鍵。因此於隔年（1998年）1月提出「政府再造綱領」，設定「引進企業管理精神，建立一個創新、彈性、有應變能力的政府，以提升政府競爭力」之總目標，並成立「政府再造推動委員會」與「政府再造諮詢委員會」，從組織、人力及服務、法制等三個範疇進行全面性再造政府工程（江丙坤，1998）：
（一）在組織再造方面，希望全面精簡政府業務、功能與組織，建構一個彈性化、效率化及現代化的政府體系，推動「政府機關組織基準法」及「政府機關總員額法」、「行政院組織法」完成立法、調整台灣省政府及台灣省議會之組織功能業務以簡化行政層級、規劃「地方制度法」以調整各級政府之權責分工、落實地方自治精神、以及建立組織及員額績效評鑑制度等工作。
（二）在人力及服務再造方面，希望達到活絡人力資源運用，提升行政效能，並引用服務行銷理念，展現政府卓越的服務品質。主要工作項目為進行人事制度之全面再造，建立以功績為主的升遷考核制度；同時全盤修正、簡併、鬆綁人事法規，推動行政作業程式合理化、便捷化及效率化；並推動全國行政單一窗口化、簡化作業流程；以及建立電子化政府、以及全面提昇服務品質等。
（三）在法制再造方面，則以興利、簡政、便民為原則，以簡化業務，建立現代化、高效率的法制環境，首重推動政府角色之調整，鼓勵公營事業民營化、獎勵民間參與公共建設與辦理政府業務委託民間經營；次則改革行政程式、研修圖利罪刑、改革財政制度、健全金融監理、改善選舉制度、檢討土地使用、加強環境保護、健全社會福利、研擬特殊法人等重大業務制度；並積極檢討減少管制法規，進行法規鬆綁、管制方式合理化、行政流程簡化及標準化，以提升行政效率。
觀察這次政府改革與再造工程的執行，比較具有顯著成果的應是1998年12月21日第一屆臺灣省省長及第十屆台灣省議會議員任期屆滿停止辦理以後正式啟動的精省工程（即調整台灣省政府及台灣省議會之組織功能業務，使其虛級化），同時制訂「地方制度法」及修改「財政收支劃分法」進一步落實縣地方自治。其次則是不斷擴大政府業務委託民間經營的範疇（尤其是在社會福利及文化教育方面），積極鼓勵民間參與政府公共服務的提供與公共工程之建設，並完成「促進民間參與公共建設法」（2000年2月9日公佈）與「公營事業移轉民營條例」（2000年11月29日公佈）之立法。此外，在為民服務品質方面，也自1997年元旦起正式實施「全面提升服務品質方案」，並自1998年元月開始推動「行政院服務品質獎評獎實施計畫」，每年進行一次全國性的行政機關服務品質競賽，對於各級行政機關服務品質的提升大有助益。
1999年民進黨發表了「政府再造白皮書」，倡導繼續推動政府再造運動，並且將從下列五個層次徹底改造：（一）價值文化再造，建立回應型政府；（二）政府定位再造，建立競爭型政府；（三）政府組織再造，建立效能型政府；（四）行政流程再造，建立彈性化政府；（五）人力資源再造，建立學習型政府。
進入2000年代，國民黨交出長達五十餘年的執政權，由民進黨取得執政地位。陳水扁先生不但於就職演說中主張「必須建立一個廉潔、效能、有遠見、有活力、有高度彈性和應變力的新政府」，和「與民間建立夥伴關係的『小而能』政府」，強調「清流共治」、「還給人民一個清明的政治環境」，並發表「政府再造白皮書」，宣示將從「價值文化再造，建立一個回應型政府」、「政府定位再造，建立一個競爭型政府」、「政府組織再造，建立一個效能型政府」、「行政流程再造，建立一個彈性化政府」、「人力資源再造，建立一個學習型政府」等五個層次改造舊政府成為一個「充滿活力，值得信任」的新政府。
同年（2001年）8月，政府又於超黨派之「經濟發展諮詢委員會議」中達成政府改造共識並為落實兩大會議之共識，及有鑑於前任蕭內閣下政府再造推動委員會與諮詢委員會的功能不彰，另外設立「政府改造委員會」，專責規劃當前政府改革問題，並推動行政院組織調整問題，擬定「具全球競爭力的活力政府」之願景，秉持「顧客導向、彈性創新、夥伴關係、責任政治、廉能政府」等五大理念，訂定「興利創新的服務機制、彈性精簡的行政組織、專業績效的人事制度、分權合作的政府架構、順應民意的國會改造」五大改造目標，正式推動政府改造工程，並將行政院組織改造列為第一要務。此外，政府亦明訂以去任務化、地方化、法人化、委外化等「四化」策略來實現「民間可以做的，政府不做；地方政府可以做的，高層政府不做」之組織改造基本精神。
雖然新政府亟欲與舊政府劃清界限，強調一個清廉效能之政府建設，但觀之政府改造之內容，除了口號上多有新意之外，其實依然延續1990年代末期政府再造之工程，主要是政府組織調整、人力精簡、公共服務之創新、以及相對應的法制工作之配合。至於執行情形，在清廉政府建設方面，2005年中至今一連串爆發的弊案，如泰勞暴動、高捷、ETC招標、南科減振、台開內線交易、以及國務機要費等案，完全否定了民進黨政府的清廉形象，甚至還引發目前仍不知如何善後的民間自發性「反貪腐」運動風潮。在政府組織調整上，比較顯著的成就是廢除國民大會與合理化立法院組織規模之調整，行政院之改造則較有限，僅完成「政府機關組織基準法」之立法工作，餘進度不大，甚至精省工程也尚未完成。在服務創新工作上，以電子化政府的建構最受肯定，餘雖有不斷推陳出新的創意，但一般社會民心尚未能有效感受。此外，政府四化策略的推動倒是鏗鏘有力，國營事業民營化與法人化的動作一直不斷，政府業務委外的案量逐年成長，政府高層也不斷下放人事與政策權限，縣市政府自治自主程度大為提升。而公民社會的建設也是相當積極，前後透過新故鄉社區營造與健康社區六星等計畫積極培育基層社區組織能力，並舉辦公民會議，擴大草根參與，強化民眾參與公共事務之意識，相當有益於重塑公民文化、活化公民社會之表現。
2001年10月25日，陳水扁主持成立了「政府改造委員會」，以建立具有「高效能」、「負責任」與「應變力」的政府為發展的願景藍圖。政府改造之願景為具全球競爭力的活力政府。政府改造之理念則以顧客導向、彈性創新、夥伴關係、責任政治、廉能政府為主。政府改造之目標則是彈性精簡的行政組織、專業績效的人事制度、分權合作的政府架構、順應民意的國會改造與興利創新的服務機制。政府改造的當務之急是處理「行政院組織修正案」，在兩年內，精簡行政院部會三分之一，並檢討修正人事法規及考銓制度，爭取社會菁英投入政府機關，建立第一流人才組成的第一流政府。其中最重要的行政機關組織基準法已於2004年6月11日在立法院通過。新法規定未來行政機關的二級機關將從現行的35個部會規模大幅精簡到13部、4會、及5個獨立機關。其他各項改造目前正繼續進行中。
台灣公共行政實務發展之歷史回顧
作者詹中原
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