中央健保局基於北高兩市積欠高額保補助款，又遲無還款誠意，在「衛生署的政策指示」下，於一月七日宣布將採取法律行動催討欠款，要求北高兩市在二個月內「展現還款誠意」，協調市議會提出還款方案，否則將移送法務部行政執行署強制執行
各縣市積欠健保費問題，涉及層面甚多，包括釋憲問題、財政收支劃分法問題、地方制度法問題。本文僅就其中關於「是否得逕送行政執行」部分，提出適法性分析。
貳、問題之分析
關於各縣市積欠健保費是否得逕送行政執行，分析如下：
一、法源依據
關於「健保欠費得否逕送行政執行」，其法源依據為行政執行法第十一條，悉將條文臚列於後：
第十一條：
義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：
根據本條，義務人若依「法令」、「行政處分」或「法院之裁定」，而負有公法上金錢給付義務者，經限期履行，逾期不履行，即得逕送行政執行處強制執行。其要件有三：
第一，須為公法上給付之義務人。
若非同時具備上述三要件，主管機關即不得逕送行政執行，而必須先提起行政訴訟，取得執行名義，始得執行。
最高行政法院暨所屬高等行政法院於民國八十九年，曾舉行座談會研討類似法律問題並作成研討意見決議
此一法律問題，其主要爭議在於：勞保局就未給付之勞保費，應如何請求？是否必須先提起公法上給付之訴，或者可以逕為執行。關於此一法律問題，討論意見有二說，結論採乙說：
甲說：提起公法上給付之訴說
本說認為，依投保單位應繳納之勞保費及滯納金，係屬行政訴訟法第八條第一項規定「因公法上原因發生財產上之給付」，投保單位既已逾限未繳，依勞保條例第十七條第二項前段之規定，保險人自得提起公法上給付之訴。
乙說：逕為行政強制執行說
本說認為，關於勞保費部分，依勞保條例第十六條第一項第一、二、三款規定已定有履行期間，復依同條例第十七條第一項前段規定得寬限十五日；關於滯納金部分，雖未訂有履行期間，惟勞保局均依例皆以書面限期催繳。均符合現行行政執行法第十一條第一項第一、三款之規定。故保險人可逕行移送法務部行政執行署所屬各該行政執行處執行，毋須提起公法上給付之訴。為免浪費行政及司法資源，亦應以逕行移送執行為適當。
此次關於健保費之爭議，與上述法律問題大致相同。勞保與健保在本質上極為相似，而在法律規範上，全民健康保險法第三十條亦有相同的履行期、寬限期之規定，故上述實務見解亦應有其適用。因此，對於欠費之投保單位和被保險人，在健保局依法發出繳納通知書後，限期繳納而逾期仍未繳納者，得依法逕行移送行政執行，不必提起行政訴訟。
法務部認為，健保局所發出的繳納通知書，只能算是觀念通知，不是行政處分，不能逕送行政執行，必須在作成行政處分後，始能行政執行
對於提起訴願，須以「行政處分之存在」為前提要件；所謂行政處分，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願（八九裁字第七二四號）。若法務部認為「非屬行政處分即不能提起訴願」，則該結論尚非無據。
然而，行政執行與訴願不同，行政執行法第十一條規定，得逕送行政執行者，並不限於行政處分。對於「依法令負有義務，經以書面通知限期履行者」，亦得逕送強制執行。再依全民健康保險法第二十九條及第三十條，即使健保局所為者在外觀上屬於「觀念通知」，只要是以書面通知限期履行，依法自得逕送行政執行。
退萬步言，縱法無明文，但外觀上是「觀念通知」者，亦可能是行政處分。大法官釋字第四二三號解釋即認為：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符」。
因此，健保局所為之繳納通知書，雖然在外觀上屬於觀念通知，但依現行法及依司法院大法官解釋，均無「催繳通知書非屬行政處分，不得逕行行政執行」的問題。本案爭議的重點並非催繳通知書之性質，法務部之解釋似有避重就輕之嫌。
本案爭議的重點，在於「政府欠費」之法律效果。雖然法律及實務見解均認為，對於積欠健保費之投保單位及被保險人得逕送行政執行，惟對於「政府欠費」如何處理，法無明文。
全民健康保險法第二十九條規定了投保單位、被保險人及應補助保險費之各級政府的繳費期限，但是三者之保險費繳納方式、期限及效果並不相同。對於被保險人及投保單位，第二十九條規定應一併繳納，但對於各級政府之補助部分，並未規定與被保險人及投保單位一併繳納，而僅規定「撥付」保險人，並於年底結算；第三十條規定「投保單位或被保險人未依前條規定期限繳納保險費者，保險人得移送法院強制執行」；本條亦未明文規定「各級政府」未依規定期限時，亦得移送法院強制執行。
如上所述，無論第三十條之「漏未規定」是故意或疏忽，就法言法，對於政府機關的欠費，由於法無明文，自不能「適用」全民健康保險第三十條而逕送執行；再者，全民健保法對於投保單位、被保險人、各級政府，已明確區分其地位，而作不同程度之規範，各級政府之「健保費補助」之繳納方式、期限亦與投保單位及被保險人不同；性質上既不相同，亦無類推適用之餘地。因此，若未作成任何行政處分或取得任何執行名義，對於「政府欠費」，實不能逕送行政執行。
另一個值得注意的問題是，健保局能否對於台北市政府作成行政處分？若依司法院大法官釋字第四十號解釋，行政機關不能對行政機關為行政處分，亦不得對行政機關提起訴願。惟依行政法院之見解，行政機關或鄉、鎮自治機關，基於「與人民同一之地位」而受違法不當之行政處分者，亦得提起訴願及行政訴訟[4]；從實務觀之，似採行政機關原則上不得對行政機關為行政處分之見解，惟在「與人民同一之地位」之情形下，則承認行政機關可以提起訴願及行政訴訟，換言之，行政機關只有基於「與人民同一之地位」時，始可能成為行政處分之對象[5]。在本案中，各級政府是否為「與人民同一之地位」，實有爭議。
惟無論如何，就本案而言，既無法律明定未繳納健保費之法律效果，則在適用上，健保局的繳納通知，對於各級政府而言，僅能視為單純的觀念通知，不能逕送行政執行。由於法律明文規定各級政府對於健保費的支付方式為「撥付」，則依地方制度法，尚可透過分配款或補助款的抵銷或抵充解決本爭議，亦無行政執行之必要。
參、結論
雖然依司法相關實務見解，對於積欠健保費之投保單位及被保險人，茍有欠費情事，只要發出催繳通知書，限期繳納，逾期不繳即得逕送行政執行，惟本案並非投保單位及被保險人欠費，而是各級政府機關未依法向健保單位撥付應補助之款項問題。爭議的重點在於「政府欠費」的法律效果。由於法無明文，健保局不能直接逕送強制執行。
積欠健保費逕送行政執行之適法性分析
作者呂啟元
發布日期