壹、 背景


民主政治的最高理念是「主權在民」，現代民主政治理論的大師熊彼德（Joseph Schumpeter）曾指出，民主政治並非一種理想的情境，而是實際上一種政治制度的設計安排，使有意參與決策的政治精英，透過選舉的管道彼此競爭，以爭取選民的支持，取得政治決策的權力。另外一位現代民主理論家道爾（Robert A. Dahl）認為，民主政治包含兩個主要層面：一是參與，一是競爭。參與指的是選舉權應普及全體公民，重要公職人員應由選舉產生。所以，選舉是民主政治最核心的制度安排，一個國家如果不舉辦選舉，重要公職人員不是由人民選舉產生，不管用世襲、官派、任命，或以暴動、政變等非法手段取得政治權力，都不符合民主政治的原則。因此，沒有選舉，民主政治將無法運作，主權在民的政治理念也就難以實現。


因此，在民主政治中，選舉是人民手中重要的法寶。藉著選舉，選民可以透過選賢與能，實踐主權在民的理想。我國憲法第十七條及第一三Ｏ條規定，明文保障人民之選舉權，即是揭櫫藉由人民選舉權之行使，達成主權在民的憲法客觀價值決定。而有關選舉行使方法，依憲法第一二九條規定，原則上以普通、平等、直接及無記名方式為之。


日前國民黨立院黨團提出「公職人員選舉罷免法」修正草案，認為提高投票率，方能有效杜絕黑金，爰於草案第九十五條第四項規定：選舉人無正當理由，不到場投票者，處新台幣一千元以上、五千元以下之罰鍰。此一「強制投票條款」提出之後，各界正、反意見不一，以下擬歸納肯定及否定立場所持之理由，並作進一步的分析：



貳、 肯定立法之理由


持肯定見解者認為，「強制投票條款」之立法，無論從憲法精神及促進民主的觀點，應是值得肯定的，其主要理由如下：


一、選舉權非僅為人民之權利，亦是人民之義務


按憲法第十七條雖規定人民有選舉權，惟選舉權究純屬人民之權利？抑或為人民之義務？學說上並非一致。若採學者狄驥（L.Duguit）及耶林涅克（G.Jellinek） 主張之舉權為人民權利兼義務說，選舉自個人觀之，係選舉代表，將自己意思間接表現於政治上，以謀自己利益。由團體觀之，則為國家機關之設置，責令個人負起協助之任。故選舉一方是權利，同時又是義務。而由於選舉是公務，所以國家可禁止選舉人放棄權利，強迫其投票。我國學者林紀東、薩孟武及張世主等人，亦採此說。因此，選舉權之行使既屬人民義務，對於無正當理由，不行使投票權，此等違反公法上義務者，科予行政制裁，自無違反憲法之意旨。


二、強制投票增加買票成本及風險，可有效杜絕黑金政治


制定「強制投票條款」，對於投票取向並不受候選人的買票影響，反對黑金政治而不投票者，迫使其衡量候選人優劣投票，而作出最適當的決定。此可使買票所需成本，大幅增加，買票困難度及風險相對提高，此對具黑金背景候選人顯然較不利，可有杜絕黑金政治。因此，透過罰款等方式強迫選民投票，再藉由投票讓選民關切政治。藉由全面的參與，賄選買票的效益自然限縮，若再輔以選監單位的嚴格執法，黑金派系退出政治，也就指日可待。


三、強制投票可避免決策偏差，可正確理性處理公共議題


在未施實強制投票的情形下，政黨或候選人若要爭取選票，可以針對少數及特定的階層，提出社會福利為訴求。由於這些少數或特定階層的選舉人，常是社會的弱勢族群，在有利的政策誘因下，較其他階層的選舉人，具有更強的投票意願。因而提出此等政策的政黨或候選人，經常可以達成目的，亦即以犧牲公益的方式，以遂政黨或候選人的私利。然而此種作法，卻可能因為政策形成的偏差，造成社會資源配置的錯亂，影響國家整體發展。蓋這種未就社會整體發展為考量，將資源強迫性移轉至少數及特定的階層的政策，對於其他階層的人而言，無疑是一種懲罰。而此種作法，亦不無「政策買票」的嫌疑。


因此，若採行強制投票，政黨或候選人如欲獲得選票，必須提出大多數選民所能接受及認同之政策。可以緩和人們在公共議題的尖銳對立，避免做出政治正確的偏差決策，幫助人們對公共議題、族群議題的討論傾向理性務實，此可避免少數偏鋒政策的出現，並可促成正確理性形成公共議題的決定。


四、強制投票有助緩和社會的衝突。


在選舉過程中，激烈對立的議題，常易引發嚴重的衝突。而有投機色彩的政黨或候選人，則是盡其所能挑起聳動對立的議題，動員特定的族群前往投票，以遂其政治上之目的。或者利用模糊焦點的策略，讓中間選民失望而放棄投票。這些以誤導的方式呈現全體選民對公共議題不正確偏好的作法，往往造成社會嚴重的對立，無助於社會的和解，甚至形成社會的裂解。如果選舉以強制投票進行，則各種立場選民的偏好，均須予以考量。因此，強制投票制度的設計，可防止政黨或候選人挑撥特定族群，激化社會對立的方式，藉以攫取政治上之利益，此將有助於緩和社會對立，促進民主的正常發展。


五、就各國立法例而言，已有許多國家採行強制投票制


以世界各國立法例而言，基於前述選舉不只是人民的權利，亦是一項義務的觀點，假使投票率過低，將會侵蝕民主政治最重要的基石，因此許多國家不乏實行「強制投票」制度的例子。目前全世界大概有三十多個國家實施「強制投票」，較著名者像澳洲、比利時、希臘、義大利、盧森堡、土耳其、新加坡、阿根廷、巴西、祕魯等國。足見採行強制投票制，並非我國所獨創。



參、 反對立法之理由


持否定見解者認為，「強制投票條款」之立法，不僅違悖憲法精神，對民主政治發展而言，實是大開民主倒車的作法。其主要理由如下：


一、實施「強制投票」，恐有違憲法保障人民選舉權之意旨


憲法第十七條有關人民參政權之保障，明文規定人民有選舉之「權」。對於選舉權的性質，憲法既未如第二十一條規定：「人民有受國民教育之權利與義務」，明文將「受國民教育」定性為人民的基本權，同時亦是人民的義務，故選舉權應單純為人民之權利，而非義務。


因此，憲法選舉權之意涵，人民除可以「積極」投票方式行使選舉權，亦得以「消極」不投票方式行使選舉權。倘對於以「消極」不投票方式行使選舉權者，認係違反公法上義務，而科予行政制裁，不啻使選舉權為人民「權利」的屬性產生質變，反轉成為人民的「義務」，侵害選舉權的核心領域，實違悖憲法保障人民權利的基本價值決定。


二、實施「強制投票」違反選舉自由原則


依憲法第一二九條規定，各種選舉原則上以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。除憲法明文揭櫫此四大重要選舉原則外，尚有一個不成文的要要原則，乃選舉的「自由原則」。亦即選舉權是投票權人自由意志的表達，國家不得以強制手段，干涉人民行使與否。因此，制定「強制投票條款」，強迫人民投票表達意見，違反選舉自由原則。


三、「強制投票」能否確實執行，不無疑問


由於「強制投票條款」的落實，係以行政制裁為其後盾。惟自歷來選舉情形觀之，皆有相當比例的選民，不會參與投票。即使是實施「強制投票」後，必定仍有數以百萬的選民依舊不去投票，此時選務機關勢必作成大量的制裁處分，且對於有正當理由得不投票者，亦須有一定申請的程序，免除投票之「義務」，而選務機關亦必須面對此大量之申請業務。以目前選務機關的人力，能否負荷如此繁重的業務，不無疑問。


此外，遭制裁處分之當事人，可能將循行政途徑，提起訴願、行政訴訟，而有關罰鍰之執行，尚有行政執行之問題。此等問題，涉及選務機關以外之機關與行政法院，就目前的情形而言，這些機關與行政法院，能否承受如此驟增的龐大案件，恐令人擔憂。


四、實施「強制投票」未必能提高投票率


主張實施「強制投票」者，認為此必能提高投票率，使候選人買票的成本及風險橧加，可有效杜絕黑金。惟自其他國家的實證經驗之，實施「強制投票」與高投票率間，並未有邏輯上的必然關係。實施「強制投票」的民主國家，如澳洲、比利時、義大利等國，投票率通常在八成五以上，但希臘、祕魯等國投票率依然低於八成。而未實施「強制投票」的國家，如丹麥、冰島、荷蘭等國，投票率仍然高達八成五以上，馬爾他甚至達到九成五。由此可知，實施「強制投票」未必能提高投票率，候選人買票的成本及風險，自然也未必隨之增加，而能否藉此收杜絕黑金之效，實有疑問。


五、實施「強制投票」可能造成助長黑金的反效果


在不去投票的選民中，有部分人認為每個候選人都差不多，誰當選並非那麼重要，因此不願意花時間去投票。在實施「強制投票」之後，使得他們的投票行為更易受到買票的影響，使買票的行為更普遍。因為在選民被迫必須去投票的情況下，候選人只要給些許的金錢，就可以左右其投票決定。原本需花費很高成本，方能達成的買票效果，現在可以用較低的金額來買票，使得罰款的規定，補貼了黑金候選人的買票，反而助長黑金政治的氣焰。



肆、 正反立場見解之分析


有關在公職人員選舉罷免法中，應否增訂「強制投票」條款，自前述正、反立場各自所持之理由觀之，其爭論的焦點主要在合憲性、投票率的提高及能否杜絕黑金，以下即就此三個問題，探討「強制投票」條款的可行性：


一、有關合憲性的問題


對於公職人員選舉罷免法增訂「強制投票」條款，是否違反憲法保障人民選舉權之意旨，肯否雙方各以選舉權之性質，究屬單純人民之基本權利，抑或人民基本權兼有義務，為其論理之依據。主張「強制投票」條款符合憲者，認為憲法所保障人民的選舉權，其固屬人民之基本權，惟亦兼有義務之性質，故人民不投票而未行使選舉權，顯已違反憲法所要求的作為義務，對之科予行政制裁，實係符合憲法的基本價值決定，自不生違憲的問題。反之，主張「強制投票」條款違憲者，認為人民的選舉權乃憲法保障人民之基本權，並非義務。故人民得自由決定行使與否，國家不應以強制手段，迫使人民行使權利，否則即與憲法保障人民基本權之旨未合。


以上二說，固均言之成理。惟自權利內涵的演進觀之，現代權利之行使，並非僅由權利主體單方決定為之，其行使權利併須考量國家社會整體利益，從而權利之行使必須不違反整社會秩序，甚至應增進維繫國家社會之利益，故權利之行使，自「權利社會化」的角度言之，實具有義務之性質。因此，憲法保障人民基本權之現代意涵，除為維護個人之生存及人性尊嚴外，實亦寓有維繫國家基本秩序及利益，達成憲法基本價值決定之意義，故我國憲法第二十二條規定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障」，即是隱含此一意義。由此觀之，憲法所保障人民的選舉權，實亦帶有形成政治制度建構之義務，是對於以不投票方式，消極不行使選舉權，即是違反憲法上義務，自可對之加以制裁。主張選舉權屬人民基本權，制定「強制投票」條款違憲者，顯然未深究現代權利的實質意涵。


再者，人民之選舉權縱僅屬憲法所保障之基本權，不具義務之性質，惟憲法對人民基本權之保障，並非絕對不受任何限制之保護，亦即人民基本權有其界限，在一定條件之下，國家自可對人民的基本權加以限制。我國憲法第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，即是揭櫫人民基本權有一定之範圍，可對之加以限制。只要限制人民基本權係符合「公益條款」（即為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益），以法律為之，並且在必要的限制範圍內（即比例原則），均為憲法所許。由此觀之，於公職人員選舉罷免法增訂「強制投票」條款，係有助於形成國家基本的政治制度，以維繫國家社會秩序，可增進人民全體之利益，而以修正選罷法明定制裁之規定，並以侵害人民最小手段（科以罰鍰），限制人民之選舉權，實符合憲法限制人民基本權之要件，自亦無違憲的問題。主張「強制投票」條款違憲者，認為人民基本權應無限上綱予以保障，顯牴觸憲法對人民基本權保障的實質意涵。


二、有關提高投票率的問題


反對實施「強制投票」者，認為「強制投票」並不一定會提高投票率，未必能收防杜黑金之效，故無施實施之必要。甚至有認為，台灣選舉的投票率一向超過六成，沒有投票過低的問題。


以我國情形而言，一般人常以為台灣的投票率很高，其實這是個錯誤的認知。茲以立委選舉為例，自解嚴後的投票率均低於七成，遠低於大多數民主國家。即使上屆總統大選創下八成二的投票率，與西方民主國家相較，也並非十分突出。而今年初的鄉鎮市長選舉，投票率僅約五成七，甚至部分地區如汐止市更是只有三成七。因此，避免少數走極端路線的候選人當選，激化社會對立，提高投票率，反映真正的民意，以凝聚全民共識，顯已刻不容緩。


在實施「強制投票」的民主國家，如澳洲、比利時、義大利等國，投票率常在八成五以上，顯見實施「強制投票」，有助於提高投票率。故實施「強制投票」，應可有效提高投票率，使選舉結果能夠確切反映出真實的民意。


三、能否杜絕黑金的問題


一般而言，在選舉中的積極參與投票的選民愈多，候選人如果想以買票方式以求勝選，其就必須耗費相當高的金錢，且其買票犯罪行為曝光的危險，也相形增加。因此，投票率愈高，候選人買票的成本及風險就愈高。此對具黑金色彩的候選人，實有鎮嚇的作用，黑金、派系對於選舉的影響，自然將會降低。


反對實施「強制投票」者，認為「強制投票」將使部分原來不去投票的選民，在被迫必須去投票的情況下，候選人只要給些許的金錢，就可以左右其投票決定。原本需花費很高成本，方能達成的買票效果，現在可以用較低的金額來買票，使得罰款的規定，補貼了黑金候選人的買票，反而助長黑金政治的氣焰。然而就候選人而言，原本無須對原本不去投票選民進行買票，在實施「強制投票」後，反而必須增加此一部分「額外」的支出，不論此一額外支出成本多寡，就「整體的買票成本」而言，必定較未實施「強制投票」時為高。反對實施「強制投票」者的論述，顯有邏輯上的矛盾。且反對實施「強制投票」者認為，對部分原來不去投票的選民，所需的買票成本較低，只是一種「假設」，缺乏實證數據及充分的理由，令人難以信服。



伍、結論與建議


綜上所述，於公職人員選舉罷免法中，增訂「強制投票」條款，並無違憲之虞，且藉此可提高投票率，使政策趨向於中間溫和立場，可避免少數偏鋒政策的出現，緩和社會尖銳對立，促成正確理性形成公共議題的決定。並由於積極參與投票選民的增加，使得候選人買票的成本及風險提高，有助於杜絕黑金，此一立法實值贊同。然而「徒法不足以自行」，如何將良法美意真正落實於制度，應是往後必須努力的方向。除了透過積極的宣傳及教育，使人民得以普遍接受之外，在政府部門配置充足的機構及人力，處理相關的事務，並嚴格執法，將是攸關此一制度的重要關鍵。