該法律草案規定，一級機關（亦即院級）及二級機關（亦即部級）之組織須有法律依據（第5條），而且法律採低度規定而不詳設單位及職缺職等（第8條）。第16條規定，獨立機關之組織以法律定之。
本處涉及法律保留原則及保留密度。亦即行政組織的設置，立法者究竟得有如何的權限？或換言之，行政組織應如何受到法律保留原則之拘束？以下簡單先作比較法觀察。
就德國而言，其大體係經由如下的安排：首先，各邦議會大體制定邦行政組織法規定行政組織的層級與類型。就之，一般而言係區分為三大層級，亦即邦最高行政機關、邦中層行政機關、邦下層行政機關。
邦最高行政機關係指邦政府、內閣、部、審計院，基本上屬於政治的層次，負責領導以及對議會負責。部係邦最高行政機關之一種，部以下的處科等，德國一般不認為具有行政機關的地位，而須以部的名義發文。
邦中層行政機關則係隸屬於邦最高行政機關，對邦之某一部份轄區有管轄權，亦即「區域公署」（Regierungesbezirke）。其係邦部於地區（指以數個縣市之區域合併成轄區）。區域公署首長係官派，沒有任何議會屬性的組織，任務在於協助有關的業務，而這些業務一般被界定為縣市政府尚無力承擔或不適合承擔者。
邦下級行政機關係指，隸屬於邦中層行政機關之下只對某一部份轄區有管轄權；一般係指縣政府與一定規模以上的鄉鎮市政府，主要係承辦委辦事項。這些市政地方自治團體，在基本法第28條邦憲法及邦鄉鎮自治法之架構下，就自治事項進行自治，乃自不待言[1]。經由上述行政機關層級的配置，相關的「行政單位」便取得行政機關的地位，從而也滿足了法律保留，不可不查。
邦之行政組織復區分為一般行政機關與特種行政機關。前者已如前述。後者係指其承辦經由法律、法規命令或部長所交辦的任務，約可參考巴登—符騰堡邦行政組織法第19條，可分為邦高等（Landesoberbehoerde）、邦中等、邦下等之特種機關，而且也是以轄區大小為範圍。邦高等特種官署之管轄權遍及全邦領域；中等則以地區為範圍，下等則以縣為範圍。常見的特種官署為研究性之公營造物、管制性之單位（主要為業務水平較高，例如針對較複雜的工廠或建築案之證照核發與取締而設立者）、海關、學區管理單位（Das Oberschulamt, Schulamt）等[2]。
特種行政機關的設置，須有專門的組織法律，或法律明白授權邦政府成立，約可參考巴登—符騰堡邦行政組織法第19條。至於理由，筆者推敲，為其畢竟突破既有體制，而須有立法者之介入。惟無論如何，這類的組織法律規範密度不高，約只規定該機關的任務、執掌、配置層級暨監督機關及施行日期而已。例外為，若涉及較為嚴肅或敏感的領域，例如聯邦卡特爾署或聯邦個人資訊保護法之監督委員會的設置等，或外國人法或政治難民庇護法中類似的Ombudsmann的設置等，則係在各該專業法律（例如政治難民庇護法、外國人法、個人資料保護法）中一併以一個章節或條文加以規定；其中對於此類具有獨立性的機關，人員的組成、任用與提名以及獨立行使職權等，有一定的規定。在此意義內，吾人也可將這類機關界定為我國政府改造委員會相關研究小組所提出的「獨立機關」。
此外，德國部會亦得設置公法人或捐資成立私法人（不必全部出資），以完成行政任務之辦理，稱為間接行政。此時須有專門的法律依據，於其中應規定該公法人的業務領域（也可稱為自治事項）以及應有的組織方式（在公法上社團尤其強調民主原則），以及國家所享有的監督權，以及代表國家實行監督的機關。
由以上可知，德國就行政組織法之法律保留係採如下方式：1、以邦行政組織法作為一般的規定，區分行政機關之層級，建立指揮監督關係；2、就特種官署，須有特殊的法律依據；3、就公法人以及公部門主要出資設立之私法人，須有專門的法律。4、最後，就嚴重影響人民基本權利的領域，其相關行政機關的設置法規必須進一步強調其組織的合理性，而且得有須有相應較高密度的規範；這得以加以說明。這得以聯邦憲法法院一九九○年十一月二十七日之敏茲巴哈案判決加以說明[3]。
本件涉及一部小說，描述一個維也納農村姑娘的生活，其中涉及相當多色情的描述而且也包括孩童賣淫、雜交等情節，因而涉及聯邦防止有害青少年書刊散播法（Gesetz ueber die Verbreitung Jugendgefaehrdender Schriften -GjS）第六條有關對青少年有嚴重危害的書刊之要件，而被主管之聯邦審查所（Bundespruefstelle，為一由各種代表性之民間團體所選出人士所組成而被立法者賦予行使此處公權力之合議制之機關）於一九六八年依該法第十八條第一項宣告列管從而限制發行的方式與範圍。聯邦憲法法院先衡量有關之利益，乃指出本案型有高強度司法審查之必要。其並指出，聯邦審查所與各專業法院必須在程序（法）的範圍內，用盡各種可能性以明確判斷系爭的小說將造成何種有害性之影響。其並指摘相關的法條就組織與人員選任等部分仍不精密，當然也包括審查標準的進一步明確指示；各級法院對官署以上之判斷，享有審查權；行政法院不得（過於寬廣）承認聯邦審查所的判斷餘地，蓋這與基本法第五條第三項第一款之藝術自由以及憲法上對於兩項價值相衝突時之利益衡量要求不合，但以上非謂聯邦審查所不再享有任何判斷餘地。由本案可知，凡涉及人民重要基本權利的嚴重干涉類型，專業法律設定專業的機關，且須保障其職權行使的獨立性等。
由以上加以歸納到我國：未來有關中央政府的行政組織，不得單純制定「中央政府組織基準法」、「總員額法」而已，而必須針對獨立機關、公法人、政府捐資設立之私法人等，另定組織法律；如此設置始可符合憲法人民基本權利保障的要求，也才滿足權力分立下之「重要性理論」，亦即重要事項應經國會同意
二、針對部長之靈活調整局處之權利
其次，針對部會內部之一級單位（亦即司處）之調整，依草案第13條，由本機關（亦即部會）擬案，報請上級機關核准該管一級機關（亦即行政院）核定；至於新設或裁併，由上級機關或上級機關指定之機關擬案，報請該管一級機關核定。為此，第17條規定，一級機關應定期辦理組織及員額評鑑，但要件、標準與主體、程序則未詳細規定。
由上可知，部會首長有相當大的決定權。這是否導致首長之威權，而使得公務員成為「俎上肉」，尤其我國存有政黨輪替後的整肅可能？
德國也肯任類似的靈活組織調整制度，但其採類如產業民主之公務員工會制度，每一政府機關均成立人事委員會（Der Personalrat），有一定的參與權。員工代表制，簡而言之，為行政機關的員工，透過自由選舉的方式，選出代表，以參與行政機關的發展。這原本適用於企業，但德國傲人之處，便在於公務體系也建立相同的制度。
這部分主要規定在邦法。優格先生的文章並未介紹太多，以下以巴登—符騰堡邦員工代表法（Landespersonvertretungsgesetz fuer das Land Baden-Wuerttemberg）之規定略作補充。該法十分詳細，計一百零八條，並另有詳細的選舉規定。簡言之，每一行政機關應建立一個職工委員會（Ber Personalrat），並依單位大小（亦即員工多寡）而決定委員人數；成員由公務員、約聘雇人員（Angestellter）、工人（Arbeiter）各依比例而選出代表組成，而且也顧及男女比例。職工委員會委員們再互選出理事會。另外一項偉大設計，為「職工大會」（Personalversammlung），屬於直接民主性質，由全部員工組成。職工委員會的任務在於就該企業的內部有關的事項加以參與。參與權可分為兩類，一是共同決定權，此類措施須先踐行通知職工委員會，並須得到職工委員會的同意不可，當雇主與職工委員會意見不同時，必須交付促成合議之單位（Eimigungstelle）。就第二類的參與為意見聽取權，職工委員會之參與程度不若前述強烈。優格先生曾指出，職工委員會就如下重要事項均有參與權：
台灣的考績委員會、甄選委員會有兩大問題。首先，其迄今並不是全然由公務員相互選舉產生。依考績委員會組織規程第二條（民國八十九年九月二十六日），考績委員會置委員，任期一年（第一項）；考績委員共五人至二十一人，除本機關人事主管人員為當然委員及第三項所規定之票選人員外，餘由機關首長就本機關人員中指定之，並指定一人為主席（第二項）。前項委員，每滿三人應有一人由本機關人員票選產生之（第三項）。換言之，三分之一為票選產生，仍有不足。其次，委員會所能處理的事項（亦即職掌）有限，而不若德國者。
正因為我國公務體系民主的程度不足，乃引發長官威權肆虐，主政者（例如市長、部長）一定可以掌控人事升遷與考績，從而影響政治中立，也影響士氣。
回到中央政府機關組織基準法草案：該草案第13條，有無必要引入一定的參與機制？而現今公務員考績委員會、甄選委員會無法照顧，有無必要加以修改而增加代表性？有無必要引入行政程序法正式聽證之規定？有無必要定入較為精密的組織新設或調整的要件以作為判斷標準？值得注意者，為今立法院有權審查相關法規命令之權利。
三、就其他重要議題
自政府改造委員會所擬的版本以觀，未來行政院之院本部將是無比龐大單位，轄有下述單位：政策統合機關（包括行政院大陸委員會、行政院國家發展委員會、行政院科技委員會，其中國家發展委員會係由現行研考會與經建會合併而來）；行政管理機關（包括行政院主計總署、行政院人事總署）；幕僚單位（包括一般常設單位如秘書處等等，其中似乎包括現今之七組；另有發言人室，公共工程及採購處，國際事務處，資訊政策處，消費者保護委員會，國有資產事業化委員會，組織改造委員會）。
這樣的設計，比起現今，是否過於龐大，是否近乎美國式總統制，值得討論。我國憲法第58條規定，應行提出於立法院之法律按、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案，及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，應提出於行政院會議議決之。於此顯示，部會有一定的自主性，但院會也有相當的負責空間。為完成如上之議決，行政院長必須有足夠的幕僚單位。目前行政院本部設有七組、國會聯絡組、秘書室、法規委員會、訴願審議委員會等[5]。
從而，未來之行政院本部規模究竟多大，包含哪些單位，以便不致於發生院「監督」或甚至「完全控管」部之情形，值得關注。
四、上下級機關機的監督規定，太過簡單
草案第14條規定，上級監督機關對附屬機關依法規行使監督權。何謂「附屬機關」？監督者又有如何之監督手段？
同草案第15條規定，不相隸屬機關之指揮監督，應有法規有明文規定者為限，然則，究竟不相隸屬機關間何以有指揮監督關係，現行法又有何規定可供借鏡，外國立法例又如何？凡此，均欠說明。
五、對秘書單位之裁減規定不周延
草案第23條規定，一級機關、二級機關得設人事、主計、政風單位，三、四級機關例外始得設立，而且須報經一級機關核定。則未來這類人員將何去何從？
再者，依草案第19條，輔助單位尚另外包括秘書、總務、研考、資訊、法制、公關、新聞等，其中局部也有不必設置或縮小規模之情形，則何以未有規定？人員又應如何調整？
貳、針對總員額法草案
以下以條列方式加以說明：
1、就第3條，究竟包括為數龐大之無法律依據之僱用人員、臨時工等乎？這部份在縣市政府、鄉鎮市政府為數龐大，但在中央政府情形則尚有待理解。再者，有無包括大學教師或研究機構研究人員之名額，若然，則是否不利於新知識之引進？
2、就第4條，究竟員額高限，例如第一類最高8萬5千人，如何計算得出，有無高估或低估？
3、就第5條、第7條，由部會首長決定，或函報行政院人事主管機關核備，或為員額總數之評鑑，或行政院人事主管機關每兩年一次向立法院提交分析報告與因應對策分析，仍欠缺必要的員工參與，請參看前述有關中央政府機關組織基準法草案之說明。
4、就第8條，有關法人化、權力下放、委外或民營化，定義不明，且標準未加規定；同條第3項將所精簡員額20％以內分配同部會內之二級單位，固然是一種獎勵，也欠缺充分的理由或數據。
5、未來裁撤員額時，不得老是裁撤低職等或無法令依據而任用之人，蓋這並不公平，也不符合原本員額精簡的本意。一般而言應先進行組織診斷，然後合併或裁撤無必要之單位；甚至若干單位人員應擴張，例如文化古蹟或青少年業務有關者。
6、就第12條，有關優惠離職措施，授權之範圍與內容未臻明確。
中央政府組織基準法草案、總員額法草案之評析
作者黃錦堂
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