壹、背景--「商議式民主」的治理需求


一九八○年代迄今，西方民主理論開始出現重大的轉折，那就是「慎思式民主」（deliberative democracy）的興起，它也可譯為「商議式民主」、「精緻式民主」或「諮商式民主」。為了凸顯民主互動過程的協商諮義、相互效應、包容尊重的商議式治理需求，本文統稱為「商議式民主」。這種精緻民主需要高素質的民主素養，人民之間的互動需要透過學習謀合。以deliberative來定義民主，其實是有深意的。南方朔先生指出西方政治思想家們見證了以民主之名而行獨裁之實的政治；也經歷過寡頭壟斷的民主，以及藉著挑釁煽情手段而集權的民主，還有近代暴烈式的參與民主，以及將人們變為政治消費者，政治淪為市場的消費民主。看著民主的內容日漸陵夷，因而遂希望重新藉著定義民主的程序、手段、以及目的，來恢復政治終極目標乃在促進「公共的善」之古典精神。deliberate這個字既有程序性的「商議」、「協商」意含，同時又有「慎思熟慮」這種目的性之意義。



貳、分析


一、政府是風險也是夥伴－再檢視國家的信度與效度

「商議式民主」並非「市場式民主」－即認為政治如同市場，所有的主張都在這個市場裡競爭，「市場式民主」是一種民主的異形，它經常是政治操控與政治退化的濫觴。因此，「商議式民主」裡明言或不明言的，也有著建立新規格，超越限制，樹立榜樣等意含。這種「商議式民主」構建的社會資本正是影響當前高鐵興建與未來營運成敗的關鍵。台灣高鐵董事長殷琪說：「執行高鐵計畫最大風險是政府，四年前如此，現在依然。」報紙將她的話放在頭版頭條，彷彿說這句話是了不起的新聞。彭懷真教授指出，其實，殷琪的話沒什麼稀奇生活在台灣的老百姓早就了解要多靠自己少管政府 並已不斷想辦法謀出路了。筆者的觀察與親身經驗也發覺愈經常與政府打交道的人，愈深切瞭解政府「不行動」（inaction）的體質、以及「維持現狀、追求權力極大化」的積習陋弊，愈熟悉各種公務員所給予的不確定性，只能用極大的彈性和無比的耐心，毫不動氣地隨時調整自己。


倫敦政經學院院長Giddens於今(91)年四月間來台訪問時提出「入股台灣」的理念，籲請人們能樂於工作於此、生活於此，人與人之間能夠相互信任、相互憐惜，並強調政府、民間、企業的「夥伴政府」關係，以積極管理代替消極管制，政府不再是主導者，而是推動者與支援者。這種尋求公有化與私有化新的平衡關係之「現代化政府」觀點，將是我國政府改造、公部門進一步現代化並提升國家競爭力的重要參考。政府再造必然性，除了來自外在環境力量的推波助瀾之外，更需來自內在的願力；政府除了應轉換職能﹐把權力交還社會﹐更重要的功夫還在實現決策民主化﹐真正面向社會﹐面向群眾。也就是英國政府現代化所凸顯從「強勢國家單獨治理」模式轉變為「國家社會共同治理」模式。認為政府不再是萬能，應依環境變遷與民眾需求，調整政府的角色與職能，以強化政策規劃能力與提昇行政效率，並改變文官的服務觀念，以及提昇行政服務的品質。這種強調「依環境變遷與民眾需求，調整政府的角色與職能」的改革基調與主軸，值得政府改革時重視。也就是說，在從威權管理遞移到平權管理過程，國家與社會的關係需要在國家「信度」上如何維護其「公共性」以及在國家「效度」上如何提昇其「效率效能」與「治理能力」兼籌並顧，不可偏廢。

二、高鐵案需要一種「新的共受風險」視野


立法院通過的提案中，要求台灣高鐵必須公布工程承包商的發包金額、工程項目等相關細目，這是「防弊」，基於重大工程應公開透明，本項提案自有其正當性。部分輿論則指出立委要求監督台灣高鐵，動機正確，卻不能無限上綱，立委可以質疑政府對高鐵的過度投資和融資，可以要求行政部門及投資部門更嚴謹地監督高鐵資金流向及發包過程，但是不宜隨意更改、介入民間交易秩序，否則此例一開，台灣絕對不是一個穩定、值得信賴的投資和經營環境。對此，詹中原教授則認為「先有高鐵表現才有立法監督；民營與解制BOT需要更多的社會互信」。BOT的原初理論「代理人理論」提醒吾等，如果民間部門無健全的企業倫理，正確的經營理念，則必會出現「趨利避損」的選擇性公務執行；同時政府對於民間部門的監督資訊成本(資訊不對稱)，以及利用特殊關係出現的「競租」謀利行為，都是主張民間主導公共事務不可不知的缺失。BOT，在世界各國的實驗亦證明其實踐成功的保證在於「公民社會」的存在。也就是強調一個人民自我管理能力，及第三部門、非營利組織與總體社會資源聯結的社會。將公共事務轉移企業執行之後，有關於公共性事務，政府不做，企業因無利可圖亦不會去承擔，只有待公民社會彌補此一缺口。然而，我們是否思考過我們的公民社會是否已成熟？

高鐵BOT案比一般投資更有風險，高鐵計畫總投資金額高達4,300億元，而台灣高鐵是家新公司，沒有債信，一旦計畫執行不下去時，銀行團必須找政府作為承接；由於計畫性融資在國內仍是十分抽象的概念，因此，高鐵融資需要打破過去傳統「預售屋蓋房子」的模式與心態，民間不能一味抱持政府需要協助融資多少額度才願保證興建進度，更應該展現積極自籌經費、主動探求資源的新BOT相互主義精神、建構一種新的共受風險、責任共承的視野。

三、以優質「社會資本」取代劣質「政治成本」

我國政府改造的過程與初步公佈架構被外界批評為「政治交換多以政府轉換」，若干部門並非以功能取向為改造基調，而是以政治考量為著眼，說得淺顯一點，就是選票考量為優先，政府職能只是簡單地「轉移」（transfer）而沒有根本「轉變」（transforming）。日趨水平式之政府再造應該奠基於「社會互動」的信任基礎上，因為除了組織與組織之間具有「組織記憶」之外，民眾也已習慣於舊有體制的服務方式，每一次改造均會對過去的信任鍵、社會資本產生破壞或解構，而組織間進行合併與裁撤後之新組織文化也會產生變遷管理的問題。因此，在政府改造的過程，確實應該優先進行政府與民間、中央與地方、公有化與私有化的「關係再造」，在對政府與民間的角色與職能獲致共識下，透過中央組織員額總動員法的調控，則各機關較有機會及可能性獲致建制合理化、服務優質化、公私協力化。


參、結論與建議


高鐵蓋不下去，損失的不止是政府，特許公司、銀行團也都會有損失，是三方都輸的局面，在三方都輸的情況下，政府理應負起責任；畢竟高鐵是全民期待的建設，外界應抱持興利多於防弊的心態。對於高鐵的爭議﹐筆者以為問題的關鍵不在於大家是否反對BOT﹐而是這麼大型的BOT案﹐是否有制度加以規範﹖政府與高鐵簽訂的合約﹐是否符合BOT的精神﹖當初台灣高鐵能夠得標﹐也是以政府零出資為條件﹐台灣高鐵應該負起自籌資金的責任像現在中正機場BOT案無法進行議約﹐也是因為得標廠商要求政府財務擔保﹐顯示政府對不同的案子﹐有不同的標準。為了轉移高鐵目前太過政治性的情況﹐台灣高鐵可以訴諸民眾﹐但要讓民眾支持高鐵﹐就要公布相關資訊﹐像發包工程價格等﹐讓民眾了解﹐要付出多少代價﹐才可能享受到便利的交通運輸工具﹐這是目前高鐵可以努力的方向，也是以優質「社會資本」取代劣質「政治成本」的轉換工程。