一、前言
我國憲法按五權分立之精神，設行政、立法、司法、考試及監察五院之憲法機關，相較於多數民主國家所採行政、立法、司法三權分立之制度，獨立之考試及監察權，為我國特有之憲政制度。監察院為國家最高 監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權。
近年來監察權成效頗為可觀，監察委員提出之糾正案及彈劾案，均較以往大幅增加。惟曾有媒體報導指出，監察院對大多數重大離譜案件，都僅是糾正行政部門，行政部門亦行禮如儀表明會檢討，效果太有限，民眾仍然對監察院存有疑慮，監察院仍是「無牙老虎」，似乎現行糾正彈劾機制已出現問題。然而現行糾彈制度果真已有缺陷？其形成原因又為如何？又應為如何修正？此等問題實值探究。
二、糾正彈劾權之意涵與行使要件
依憲法第90條規定，監察院為國家最高監察機關，行使同意、彈劾、糾舉及審計權。第97條第1項復規定：「監察院經各該委員會之審查及決議，得提出糾正案，移送行政院及其有關部會，促其注意改善」，即所謂糾正權。彈劾，係指監察院對於中央及地方公務人員之失職或違法情者，敘明事實及理由，向掌管罷免或懲戒機關提出，予以罷免或懲戒，整飭官箴之制度。彈劾與糾正均為監察權之重要內涵，兩者之差異大扺如下：
（一）本質上差異（適用範圍不同）
按糾正權係對機關違法或失當之行為設施，促其改善注意，所為「事」的監察措施；彈劾權則是對失職或違法之中央及地方公務人員，將其移付懲戒，所為「人」的監察措施。
（二）行使程序不同
依憲法第96條規定，監察院得按行政院及其各部會之工作，分設若干委員會，調查一切設施，注意其是否違法或失職。復依憲法第97條第1項及監察法第24條規定，糾正案之通過，僅須由委員會決議即可成立，並無其他審查條件。
依憲法第98條規定，監察院對於中央及地方公務人員之彈劾案，須經監察委員一人以上之提議，九人以上之審查及決定，始得提出。惟現行憲法修條文第7條第3項則修正為，須經監察委員二人以上之提議，九人以上之審查及決定，始得提出，條件更趨嚴格。另依監察法第8條規定，彈劾案應由提案委員外之監察委員九人以上之審查及決定成立後，即向懲戒機關提出之。又依同法第10條規定，彈劾案經審查認為不成立，而提案委員有異議時，應即將該彈劾案另付其他監察委員九人以上審查，為最後之決定。是彈劾案之審查程序，顯較糾正案為嚴謹。
（三）效力不同
監察院通過糾正案，依憲法第97條第1項規定，該糾正案對行政院及所屬機關「促其注意改善」之效力。然所謂「促其注意改善」之法律效果為何？行政院及有關機關是否即應受其拘束，而改變其措施？按糾正權之範圍甚廣，不僅對個別措施可提出糾正，對於政策亦得為之。然而基於權力分立原則，行政院既負有綜理全國行政之職責，且須向立法院負責，因負實質際處理行政責任之故，對於政策或行政指施之採擇自擁有一定權限。因此，學者林紀東認為，監察院固可提出糾正案，然行政院為善盡職責，自宜擇善而從，固不必固執成見，亦毋須盲從附和。
另依監察法第25條規定，行政院或有關部會接到糾正案後，應即為適當之改善與處置，並應以書面答復監察院，如逾二個月仍未將改善與處置之事實答復監察院時，監察院得質問之。故質問為糾正權之延伸效果。
至於監察通過彈劾案後，監察院並無微處權限，僅能移送相關機關處理，包括公務員懲戒委員會，被彈劾人員違法或失職之行為情節重大有急速救濟必要之該管長官，以及軍司法機關（參照監察法第8條前段、第及第15條），故僅有送審理之效果。
三、現行糾彈制度之缺失
糾正與彈劾雖為監察院重要職權，惟自相關法制及執行情形而言，現行糾彈制度實有以下缺失：
（一）糾正案審理程序過於簡略
如前所述，糾正案僅須由委員會決議即可成立，就目前監察委員29名及7個常設委員會，每一委員以任三委員會委員為限，每一委員會委員人數不得超過十四人（參照監察院各委員會組織法第2條、第3條），至多僅需八名監委同意即可通過糾正案，甚至監委較少者，例如民國83年邊政委員會僅有三名監委，只須二名監委同意即可成立。由於糾正案成立之門檻及審查程序過於簡略，若監察委員亦有「衝業積」之心態，加以糾正案效力有限之情形下，極易造成糾正案之浮濫。
（二）質問制度之合法性
按糾正案成立後，行政院或有關部會接到糾正案後，應即為適當之改善與處置，並應以書面答復監察院，如逾二個月仍未將改善與處置之事實答復監察院時，監察院固得質問之，且依監察法施行細則第20條規定，其質問之對象甚至可以於行政院或其所屬有關機關主管人員，亦即行政院院長在內。自糾正權效力觀之，不惟質問制度之合憲性令人質疑，要求部院首長接受質問，亦不無「子法踰越母法」之情形。
（三）糾正案後續效力不足
糾正案成立後，除行政院或其所屬有關機關將應行改善或處置情形答覆監察院，有關委員會決議製定結案報告書外（參照監察法施行細則第21條），倘有藉故敷衍、推責、延宕，或不為適當之改善與處置，或經質問後仍未切實改善，或改善後就同一性質之事件仍一再發生相同、類似違失情事者，經調查屬實，對該主管長官提出彈劾（參照監察法施行細則第20條之一）。惟此已變為彈劾權之行使要件，究非糾正案效力，且據統計，從來沒有行政機關首長因糾正案被彈劾，無疑使糾正權之效力，更大打折扣。
（四）彈劾案對政務官效果有限
監察院通過彈劾案，一般咸認對違失官員是一重大打擊，因彈劾攸關官員去留及退休俸給，然實際上對於政務官，則未必有所影響。蓋依公務員懲戒法第9條規定，政務官遭彈劾後之懲戒結果，僅有撤職與申誡兩種，公懲會常以撤職之處分過重或公懲會受理時已經離職，僅能以申誡處分，彈劾之效力大打折扣。又公務員懲戒法第7條規定：「公務員因案在公務員懲戒委員會審議中者，不得資遣或申請退休。其經監察院提出彈劾案者，亦同」，若被彈劾人在彈劾案前退休，不能追繳其退休金，彈劾更是毫無效果。
（五）缺乏有效之調查輔助機制
按糾正及彈劾權適正之發揮功能，端賴調查權有效行使予以輔助。依憲法95條及監察法第26條至30條規定，監察院為行使監察權，得收受人民書狀，並得由監察委員持監察證或派員持調查證赴各機關、部隊、團體、進行調查、或依法巡察，或委託各機關調查。然對於受調查人若為虛偽陳述等阻礙調查進行之行為，卻無任何制裁之機制，或適當強制處分權，致無法為完善之調查。
四、結論與建議
綜上所述，針對現行糾彈制度之缺失，似可採行下列改進措施：
（一）糾正案審理程序嚴謹化
對於糾正案即易成立之流弊，應提高其成立之門檻，並嚴密規範其審議程序。例如可參仿彈劾案之審議，明定提案及通過成立所需之監委人數，惟門檻可較彈劾案為低。
（二）落實糾正案後續效力
由於糾正案後效力令人質疑，除應檢討現行質問制度之合法性之外，尤應落實對無故忽視糾正案之機關首長，提出彈劾之規範。甚至可增訂將其提請立法院質詢之，以強化糾正權之效力。
（三）強化彈劾之效力
為免彈劾權流於「空彈」，應修正公務員懲戒法，明定政務官遭監察院彈劾者，應予撤職。並修正政務人員退職撫卹條例及公務員退休法，明定已卸任或退休之公務員遭彈劾者，不得受領退職酬勞金或退休金，並追繳其已受領部分。
（四）增訂強化調查權之配套措施
依司法院大法官釋字第585號解釋意旨，立法調查權必須配置合理的強制手段，則依同法理，監察調查權亦應享一定適當之制裁權，例如科處罰鍰。另應修正刑法第168條或監察法第29條規定，明定對監察院或審計部之調查，為虛偽陳述者，依刑法偽證及誣告罪懲處。
我國憲法按五權分立之精神，設行政、立法、司法、考試及監察五院之憲法機關，相較於多數民主國家所採行政、立法、司法三權分立之制度，獨立之考試及監察權，為我國特有之憲政制度。監察院為國家最高 監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權。
近年來監察權成效頗為可觀，監察委員提出之糾正案及彈劾案，均較以往大幅增加。惟曾有媒體報導指出，監察院對大多數重大離譜案件，都僅是糾正行政部門，行政部門亦行禮如儀表明會檢討，效果太有限，民眾仍然對監察院存有疑慮，監察院仍是「無牙老虎」，似乎現行糾正彈劾機制已出現問題。然而現行糾彈制度果真已有缺陷？其形成原因又為如何？又應為如何修正？此等問題實值探究。
二、糾正彈劾權之意涵與行使要件
依憲法第90條規定，監察院為國家最高監察機關，行使同意、彈劾、糾舉及審計權。第97條第1項復規定：「監察院經各該委員會之審查及決議，得提出糾正案，移送行政院及其有關部會，促其注意改善」，即所謂糾正權。彈劾，係指監察院對於中央及地方公務人員之失職或違法情者，敘明事實及理由，向掌管罷免或懲戒機關提出，予以罷免或懲戒，整飭官箴之制度。彈劾與糾正均為監察權之重要內涵，兩者之差異大扺如下：
（一）本質上差異（適用範圍不同）
按糾正權係對機關違法或失當之行為設施，促其改善注意，所為「事」的監察措施；彈劾權則是對失職或違法之中央及地方公務人員，將其移付懲戒，所為「人」的監察措施。
（二）行使程序不同
依憲法第96條規定，監察院得按行政院及其各部會之工作，分設若干委員會，調查一切設施，注意其是否違法或失職。復依憲法第97條第1項及監察法第24條規定，糾正案之通過，僅須由委員會決議即可成立，並無其他審查條件。
依憲法第98條規定，監察院對於中央及地方公務人員之彈劾案，須經監察委員一人以上之提議，九人以上之審查及決定，始得提出。惟現行憲法修條文第7條第3項則修正為，須經監察委員二人以上之提議，九人以上之審查及決定，始得提出，條件更趨嚴格。另依監察法第8條規定，彈劾案應由提案委員外之監察委員九人以上之審查及決定成立後，即向懲戒機關提出之。又依同法第10條規定，彈劾案經審查認為不成立，而提案委員有異議時，應即將該彈劾案另付其他監察委員九人以上審查，為最後之決定。是彈劾案之審查程序，顯較糾正案為嚴謹。
（三）效力不同
監察院通過糾正案，依憲法第97條第1項規定，該糾正案對行政院及所屬機關「促其注意改善」之效力。然所謂「促其注意改善」之法律效果為何？行政院及有關機關是否即應受其拘束，而改變其措施？按糾正權之範圍甚廣，不僅對個別措施可提出糾正，對於政策亦得為之。然而基於權力分立原則，行政院既負有綜理全國行政之職責，且須向立法院負責，因負實質際處理行政責任之故，對於政策或行政指施之採擇自擁有一定權限。因此，學者林紀東認為，監察院固可提出糾正案，然行政院為善盡職責，自宜擇善而從，固不必固執成見，亦毋須盲從附和。
另依監察法第25條規定，行政院或有關部會接到糾正案後，應即為適當之改善與處置，並應以書面答復監察院，如逾二個月仍未將改善與處置之事實答復監察院時，監察院得質問之。故質問為糾正權之延伸效果。
至於監察通過彈劾案後，監察院並無微處權限，僅能移送相關機關處理，包括公務員懲戒委員會，被彈劾人員違法或失職之行為情節重大有急速救濟必要之該管長官，以及軍司法機關（參照監察法第8條前段、第及第15條），故僅有送審理之效果。
三、現行糾彈制度之缺失
糾正與彈劾雖為監察院重要職權，惟自相關法制及執行情形而言，現行糾彈制度實有以下缺失：
（一）糾正案審理程序過於簡略
如前所述，糾正案僅須由委員會決議即可成立，就目前監察委員29名及7個常設委員會，每一委員以任三委員會委員為限，每一委員會委員人數不得超過十四人（參照監察院各委員會組織法第2條、第3條），至多僅需八名監委同意即可通過糾正案，甚至監委較少者，例如民國83年邊政委員會僅有三名監委，只須二名監委同意即可成立。由於糾正案成立之門檻及審查程序過於簡略，若監察委員亦有「衝業積」之心態，加以糾正案效力有限之情形下，極易造成糾正案之浮濫。
（二）質問制度之合法性
按糾正案成立後，行政院或有關部會接到糾正案後，應即為適當之改善與處置，並應以書面答復監察院，如逾二個月仍未將改善與處置之事實答復監察院時，監察院固得質問之，且依監察法施行細則第20條規定，其質問之對象甚至可以於行政院或其所屬有關機關主管人員，亦即行政院院長在內。自糾正權效力觀之，不惟質問制度之合憲性令人質疑，要求部院首長接受質問，亦不無「子法踰越母法」之情形。
（三）糾正案後續效力不足
糾正案成立後，除行政院或其所屬有關機關將應行改善或處置情形答覆監察院，有關委員會決議製定結案報告書外（參照監察法施行細則第21條），倘有藉故敷衍、推責、延宕，或不為適當之改善與處置，或經質問後仍未切實改善，或改善後就同一性質之事件仍一再發生相同、類似違失情事者，經調查屬實，對該主管長官提出彈劾（參照監察法施行細則第20條之一）。惟此已變為彈劾權之行使要件，究非糾正案效力，且據統計，從來沒有行政機關首長因糾正案被彈劾，無疑使糾正權之效力，更大打折扣。
（四）彈劾案對政務官效果有限
監察院通過彈劾案，一般咸認對違失官員是一重大打擊，因彈劾攸關官員去留及退休俸給，然實際上對於政務官，則未必有所影響。蓋依公務員懲戒法第9條規定，政務官遭彈劾後之懲戒結果，僅有撤職與申誡兩種，公懲會常以撤職之處分過重或公懲會受理時已經離職，僅能以申誡處分，彈劾之效力大打折扣。又公務員懲戒法第7條規定：「公務員因案在公務員懲戒委員會審議中者，不得資遣或申請退休。其經監察院提出彈劾案者，亦同」，若被彈劾人在彈劾案前退休，不能追繳其退休金，彈劾更是毫無效果。
（五）缺乏有效之調查輔助機制
按糾正及彈劾權適正之發揮功能，端賴調查權有效行使予以輔助。依憲法95條及監察法第26條至30條規定，監察院為行使監察權，得收受人民書狀，並得由監察委員持監察證或派員持調查證赴各機關、部隊、團體、進行調查、或依法巡察，或委託各機關調查。然對於受調查人若為虛偽陳述等阻礙調查進行之行為，卻無任何制裁之機制，或適當強制處分權，致無法為完善之調查。
四、結論與建議
綜上所述，針對現行糾彈制度之缺失，似可採行下列改進措施：
（一）糾正案審理程序嚴謹化
對於糾正案即易成立之流弊，應提高其成立之門檻，並嚴密規範其審議程序。例如可參仿彈劾案之審議，明定提案及通過成立所需之監委人數，惟門檻可較彈劾案為低。
（二）落實糾正案後續效力
由於糾正案後效力令人質疑，除應檢討現行質問制度之合法性之外，尤應落實對無故忽視糾正案之機關首長，提出彈劾之規範。甚至可增訂將其提請立法院質詢之，以強化糾正權之效力。
（三）強化彈劾之效力
為免彈劾權流於「空彈」，應修正公務員懲戒法，明定政務官遭監察院彈劾者，應予撤職。並修正政務人員退職撫卹條例及公務員退休法，明定已卸任或退休之公務員遭彈劾者，不得受領退職酬勞金或退休金，並追繳其已受領部分。
（四）增訂強化調查權之配套措施
依司法院大法官釋字第585號解釋意旨，立法調查權必須配置合理的強制手段，則依同法理，監察調查權亦應享一定適當之制裁權，例如科處罰鍰。另應修正刑法第168條或監察法第29條規定，明定對監察院或審計部之調查，為虛偽陳述者，依刑法偽證及誣告罪懲處。