壹、前言


日前立法院審查九十二年度預算案時，總統府編列「國家人權紀念館籌備處」近兩億的預算，立法委員對此大加抨擊，認為「國家人權紀念館籌備處」既非法定機關，自不得編列預算。惟總統府相關人士卻以希望下一代能夠了解前人的奮鬥過程為由，主張此項預算有其必要。姑且不論，「國家人權紀念館」的設置，是否僅是宣示陳水扁政府「人權立國」的圖騰，以及能否即可一蹴可與國際人權標準同步。亦不論連年借用與編列國家預算，每年花費一、兩億元來支付十多位官員的待遇，此一舉措究否妥當？從現代法治國的觀點，毋寧機關的合法性，才是問題的焦點。也唯有釐清此一癥結，所有相關爭議，方能逐一化解。倘「國家人權紀念館籌備處」的合法性，無可置疑，則其預算編列自無可非難。反之，若其毫無法定依據，或其依據之法規係屬違法，則總統府強行為其編列預算，自非法治國家應有之行為。


因此，總統府設置「國家人權紀念館籌備處」的法源─「國家人權紀念館籌備處暫行組織規程」，其是否合法，即有探究之必要，以下即就此予以分析。



貳、分析


按今（九十一）年五月成立的「國家人權紀念館籌備處」，係由總統府依據「國家人權紀念館籌備處暫行組織規程」而設。而依該組織規程第一條規定，其目的係「以長期從事人權、法治及憲政教育之普及化；並為人權立國之理念建立知識與意識之社會基礎」。乍看之下，其組織似具形式合法性，而其目的亦屬正當必要。惟若進一步深究，則可發現該組織規程有下列違失之處，其合法性甚有疑問。


一、破壞權力分立原則


依中央法規標準法第五條第三款規定，關於國家各機關之組織應以法律定之。此一規定之目的，除避免國家機關設立浮濫，造成預算超脫控制，更重要者，乃使依法成立之機關據以取得執行公權力之能力，進而明確劃分機關權限，避免權責不清。因此，機關組織之設立，即應遵循權力分立原則，以免破壞政府體制，造成憲政秩序的紊亂。「國家人權紀念館籌備處暫行組織規程」第一條規定：「總統府為籌設國家人權紀念館，以長期從事人權、法治及憲政教育之普及化；並為人權立國之理念建立知識與意識之社會基礎，特設國家人權紀念館籌備處」，顯見此一籌備處係為設立「國家人權紀念館」而存在，其主要目的在長期從事人權、法治與憲政教育普及化。亦即此一籌備處（或國家人權紀念館）之職權，在於履行「人權、法治與憲政教育普及化」的國家任務。然而問題是，總統府究竟有無此等職權？並得進一步設立相關組織？


就「人權、法治與憲政教育普及化」的性質而言，其屬行政權之範疇，宜交由行政部門執行，應無疑義。而依憲法第五十三條規定，行政院為國家最高行政機關，是「人權、法治與憲政教育普及化」事務，自當屬行政院之職權，並應交由法務部及教育部等相關部會具體執行此一工作。故有關國家人權紀館之設立與否，即似非總統府所能置喙，自無據以頒訂相關組織規程之權。此外，自憲法及增修條文觀之，總統之地位及職權，有為國家元首（憲法第卅五條），依法任命文武官員（憲法第四十一條），締結條約及宣戰媾和權（憲法第卅八條），軍隊統帥權（憲法第卅六條），緊急命令權（憲法第四十三條、增修條文第二條第四項），大赦特赦權（憲法第四十條），任命行政院院長（增修條文第三條第一項），提名司法院大法官、考試委員及監察委員（增修條文第第五第一項、第六條第二項及第七條第二項），以及得設國家安全會議及所屬國家安全局（增修條文第二條第四項）等，並無法自此等規定之權限，推出總統負有「人權、法治與憲政教育普及化」的職權，進而得設立「國家人權紀念館」及其籌備處。另從總統府組織法有關總統府內所設之機關，以及應置之人員之規定，亦無法得出上開的結論。因此，總統府恣意訂定「國家人權紀念館籌備處暫行組織規程」，顯然已侵奪行政院職權，違反權力分立的憲政原則。


二、欠缺法律依據


按「國家人權紀念館籌備處暫行組織規程」既名之為「規程」，屬中央法規標準法第三條規定之命令。而就命令之效力而言，依中央法規標準法第七條規定，命令可分別為「職權命令」及「授權命令」；另依行政程序法第一五Ｏ條及第一五九條規定，則可區別為「法規命令」及「行政規則」。而「授權命令」或「法規命令」，既係基於法律之授權而來，故其內容依行政程序法第一五Ｏ條第二項，須明列法律授權之依據，不得逾越法律授權之範圍，且應依同法第一五七條規定及中央法規標法第七條規定發布，並送立法院。就此而言，「國家人權紀念館籌備處暫行組織規程」並非基於法律授權所訂定，顯非中央法規標準法第七條及行政程序法第一五Ｏ條規定之「授權命令」或「法規命令」。


另所謂「職權命令」，係指行政機關不待法律授權，依據其組織法上的職權，為執行法律之需要，或法律對於機關本身主管事務未有規定，為填補法律不足，所訂定對外發布的行政命令。而所謂「行政規則」，依據行政程序法第一五九條規定，則指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。其可分為︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。暫且不論，學說及實務上是否承認「職權命令」，以及「職權命令」應否屬於行政規則？「國家人權紀念館籌備處暫行組織規程」既未有法律之明確授權，其性質至多屬「職權命令」或「行政規則」。惟「職權命令」或「行政規則」雖無須法律授權，但仍須以機關法定職權存在為前提，機關若無法定之權限，即無從據以發布「職權命令」或「行政規則」。否則，所發布之「職權命令」或「行政規則」，即屬違法違憲。參照前揭說明，自憲法及總統府組織法等相關規定，總統既不具「人權、法治與憲政教育普及化」的職權，進而不得設立「國家人權紀念館」及其籌備處，自無訂定「國家人權紀念館籌備處暫行組織規程」之權。


又有謂「國家人權紀念館籌備處暫行組織規程」，係比照行政院客家委員會前於籌備階段，先成立籌備處運作之例，擬於「國家人權紀念館」依法成為正式建制機關之前，先以籌備性臨時機關運作云云。惟民國八十九年五月十八日行政院發布之「行政院客家事務委員會籌備處暫行組織規程」（民國九十年五月十八日廢止），係行政院依據「行政院組織法」第十四條規定，先以「組織規程」方式成立院內的任務機關，以為行政院客家委員會正式成立前的籌備性臨時機關。故「行政院客家事務委員會籌備處暫行組織規程」係屬合法之行政命令，「國家人權紀念館籌備處暫行組織規程」自無從與之相提並論。


三、違反法規不溯既往原則


關於法規之適用，就時之效力言，僅適用於該法規實施後所發生之事項，而不能適用於實施以前所發生的事項，此即所謂「不溯既往」原則。因此，除立法者基於利益衡平等立法政策之考量，例外得為溯及既往之立法之外，法規原則上僅能對公布或發後之事實發生效力。「國家人權紀念館籌備處暫行組織規程」雖發布於民國九十一年七月九日，惟其施行日期卻溯及至同年五月十九日施行，顯然已違反法規不溯既往原則。縱中央法規標準法第十四條規定：「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力」，此所謂「特定有施行日期」，就行政命令而言，解釋上應指「發布後」之特定施行日期，而不及於發布日前。倘非如此，不啻承認行政機關對於非法事實，有隨時合法化的權限。以「國家人權紀念館籌備處」為例，其於民國九十一年五月十九日成立之時，並無任何法源依據，至同年七月九日總統府始發布「國家人權紀念館籌備處暫行組織規程」，以作為其「形式上」存立之依據（因該組織規程之合法性，實有疑問，故僅稱『形式上』），並抹除其近兩個月非法存在的事實。倘此途可行，則日後行政機關對於目前任何非法的事實及行為，均可以日後的一紙命令，使之取得合法的地位。不僅法律秩序勢必大亂，法治國家也將淪為圖騰口號而已。



參、結論與建議
綜上所述，總統府發布之「國家人權紀念館籌備處暫行組織規程」，顯已違背現行法制及法律原則，恐有違憲違法之虞。立法部門應依「立法院職權行使法」第六十條至第六十三條規定之審查程序，將其廢止。而行使職權涉及「國家人權紀念館籌備處暫行組織規程」之相關機關，亦可依大法官審理案件法第五條，聲請司法院大法官解釋，宣告無效以謀補救。而「國家人權紀念館」若真有設立之必要，就目前法制而言，實宜由行政院或教育部籌設，始為正途。總統府越俎代庖，逕自發布「國家人權紀念館籌備處暫行組織規程」，不僅凸顯出主政者便宜行事的作風，以及乾綱獨斷的心態，更將崩蝕政府運作體制，破壞國家綱紀法度。倘主政者執意由總統府下設「國家人權紀念館」，即應積極修改現行總統府組織法，並提出該館組織條例草案，送立法院審議完成立法程序，以符合中央法規標準法第五條第第三款之要求。而非僅是草率成立籌備處，以及恣意發布暫行組織規程，企圖掩蓋其違法事實，但朝正常法制化的措施，卻毫無進展（相關單位迄今仍未提出法案送立法院）。況且依該暫行組織規程第十一條規定，國家人權紀念館成立後，始將籌備處裁撤。只要國家人權紀念館一天不成立，籌備處這個「違章建築」豈非將萬古常存！