一、背景說明

民國八十九年所謂的「政黨輪替」以後，看到國家發展的各層面，當然也包含憲政體制不斷的向下沈淪，三度的行憲紀念日，應該讓國人真正體悟了「紀念」的情懷。


二、中華民國憲法與憲政的回顧與平議

民國三十五年經由朝野政黨與社會賢達所共同參與的政治協商會議，並由張君勱先生起草，而後完成制憲程序的我國憲法，在解嚴後已經被意識形態的異議者惡意批判的一無是處。不過，美國學者Jim Semour在1991年曾經提出的見解：「現在的問題並不是該憲法是一部壞的憲法，而是它從來都沒被遵守，只是紙張上的文字。」才是持平並且直指核心的論述。換言之，就憲法實施的過程與成果來看，並不需諱言，我國憲法並不是一部能夠真正體現限制政府權力，並保障人民權利的「規範性憲法」，而僅是一部「名目性憲法」而已。


不過伴隨著台灣經濟成長，而逐漸在社會上孕育出越來越多的中產階級之後，不僅民眾開始要求更多的政治參與，而政治上的不同意見者也能夠公開的表達異見，甚至進入國家體制內部從事反對運動，並且獲得制度性的保障，這正是我國政治民主化最重要的寫照。也無可否認的，上述這些「要求」、「表達異見」以及「制度性保障」，歸根究底，也正是源自於制定民國三十五年的這部憲法。可是有太多受惠於這部憲法的國人，不但沒有「吃果子拜樹頭」的感恩之心，反而挾其個人偏頗的意識形態，更欲去之而後快。能不令人浩嘆？


細數歷次憲法增修條文的制定與修改，對我國政府體制產生最為巨大的變遷衝擊者，當屬民國八十六年國民大會所通過的第四次憲法增修條文無疑。當年修憲議題的兩大主軸，無論是「凍結省級地方自治選舉」，抑或「建構健全的雙首長制政府體制」，前者嚴重地扼殺了憲法所強調的地方自治，後者則極有可能破壞了憲法中權責相符的機制，而造成一位有權無責的「民選皇帝」。個人也是當時八百多位學界同儕連署反對的其中一員，如果歷史能夠重來一次，個人的取捨仍然相同。不過，浸淫在憲法研究思辯的歲月裡，讓我接受了「並無完美憲法」的信念，所以當第三屆國民大會完成所謂的「九七修憲」程序後，個人也願意拋開憲政制度選擇的個人偏好，轉而誠心希望經由國、民兩大主要政黨所協議通過的憲政制度，能夠為政治人物所共信共守，使我國憲法經由憲政變遷途徑得到成長，轉化並提升為「規範性憲法」，又何嘗不是「塞翁失馬、焉之非福」之舉？但是這樣的期待顯然很快就落空了。


民國八十九年陳水扁總統宣誓就職我國第十任總統前，有關憲政體制的爭議，又浮上了檯面。時任行政院院長的蕭萬長先生便指出：「我國政府體制是向內閣制傾斜的雙首長制」，隨即遭到總統當選人陳水扁先生的反駁：「我國政府體制是向總統制傾斜的雙首長制」。如果這種爭議只是學者間的論戰，了不起就是茶壺裡的風暴罷了，而陳總統就職後，刻意以總統制的思考模式，透過「總統任命行政院長」的權力，完全操控政府的運作，終於在前行政院長張俊雄先生貿然宣布停建核四後，引爆朝野政黨在國會中正面的對峙，即使是民進黨在民國九十年的立委選舉中，一躍成為國會第一大黨的地位後，不僅迄今仍無所稍懈，也因民進黨治國無能，造成我國經濟發展各項指標均大幅衰退，而失業率卻節節升高，社會貧富差距擴大等，偏離我國立國精神——追求均富社會的理想越來越遠。

三、九七修憲後憲政體制的釐清

既然政府體制的定位，在朝野政黨間又形成「一部憲法、各自解讀」的歧異，在大法官會議也不可能有效解決政治問題的情況下，那麼回歸學理層面的思考與檢視，應該是釐清爭議的有效途徑。

問題一：我國現行政府體制究竟是不是「雙首長制」？

根據法國M. Duverger與美國M. S. Shugart以及J. M. Carey等多位學者，對法國第五共和政府體制所定義的憲政規則，具備可以根據成文憲法條文加以檢視它們是否存在的特性，可以做為我們檢視法國第五共和與我國九七修憲後的憲政規範，進行分析比對的理論基礎，表一即為分析的結構項目及比對的情形。


雖然仍有不少的國內學者認為九七修憲後，我國政府體制是朝向總統制發展，但根據表一的分析比對結果，我們可以清楚的確定：就我國憲法在靜態的憲政規則方面而言，幾乎可以說與法國第五共和憲法亦步亦趨，這就是九七修憲明顯地將法國第五共和憲法的中央政府體制引進我國的明證。

表一：法國（1962~）、中華民國（1997~）政府體制定位

之相關憲政規則比較：

憲政規則的界定

法 國

中華民國

一、總統經由普選產生。

§6

§增修2

二、總統握有可觀的權力。

※請參見表二。

三、總理及閣員握有行政及政府的權力，如果國會未表示反對，可以一直在 位。

1.政府首長產生方式

§8；總統任命，無須國會同意

§增修3；總統任命，無須國會同意

2.政府向國會負責

§20；

§增修3；

3.信任制度

§49；全體國民會議議員過半數通過倒閣

§增修3；全體立法委員過半數通過倒閣

表二：法國(1962- )、中華民國(1997- )總統的權力得分指標

評估項目

法國1

法國2

中華民國3

壹、立法的權力

小計

1

16

9

一、法案包裹否決／反否決

0

1

1

二、法案部份否決／反否決

0

1

2

三、行政命令權

1

4

2

四、立法提案權

0

4

1

五、預算編制權

0

2

3

六、提請公民複決權

0

4

0

貳、非立法的權力

小計

4

11

11

一、組織內閣權

1

4

4

二、撤換內閣的權力

0

2

4

三、國會譴責閣員權

0

2

2

四、總統解散國會權

3

3

1

總 計

5

27

20

說明：1.此欄為視為共治期間（議會制）的權力指標。

2.此欄可視為非共治期間（總統制）的權力指標。

3.九七修憲後，總統權力指標的極大化評估。

問題二：「左右共治」，何以法國能，我國不能？

當我們肯定國、民兩黨在1997年修憲所建構的政府體制，確實是所謂的「雙首長制」，那麼一個值得國人共同嚴肅思考的問題便浮現了，那就是：


在總統同樣擁有憲法賦予相當的權力下，為什麼法國在一九八六年、一九九三年以及一九九七年，當國會多數聯盟的黨派立場與總統並不相同時，會發生三次的「左右共治」──總統任命一位受國會多數支持，而與自己政治立場不同的總理，來主導國家政策走向；卻「甘願」擔任近乎虛位元首的角色？反觀我國當前與法國第五共和即為近似的憲政體制，在出現總統與國會處於對立的狀態時，為什麼卻沒有發生「左右共治」？


四、我國未能形成「左右共治」的成因探討

（一）、政治人物缺乏對憲法的忠誠：

政治人物僅視憲法為鞏固權力的工具而已，合則用、不合則去。陳水扁總統眼中只有「總統任命行政院長」，而漠視「行政院向立法院負責」的規範，已足以說明雙首長制的成敗，並非完全取決於制度的設計，更受到該一社會諸多的主客觀條件的影響。

（二）、不同選舉制度的影響：

長期以來，國內政界、學界論及憲政改革，大多偏重憲法條文的增刪、調整，往往忽略了政黨制度與選舉制度對憲政制度的影響。雖然曾有少數學者如謝復生教授，曾經多次強調，後者對於憲政制度的實質影響，遠超過修憲對憲政制度的調整，因此他認為過去十多年來的憲政改革，是走錯了方向。


以法國第五共和雙首長制實踐的歷史來看，除了一九六二年的修憲，將總統選舉改為公民直選，並以絕對多數兩輪投票制作為當選標準，從而強化了總統介入日常政治的正當性，對法國憲政體制有其重大而深遠的影響外，真正影響憲政制度的落實，特別是當總統無法掌握國會多數支持時，不論是自願或被迫地轉向接受「左右共治」，主要的因素還是源自於法國政黨制度係屬「有限的溫和多黨制」，而這樣的政黨制度，又是相當程度地受到法國國會議員的選舉，也是採用單一選區絕對多數兩輪投票制的影響所致。義大利裔美籍學者Sartori就坦率的認為：具有寬廣的適應性的兩輪投票制，是法國這種（「半總統制」）政府體制下最佳的配套選舉制度。


反觀我國總統選舉制度雖於一九九六年改行公民直選，但卻採用了一個「易於分裂、難於整合」的相對多數決制。尤其是我國立法委員選舉制度所採行的「單記非讓渡投票制」，撇開醞釀黑金的指責不談，這一制度最為嚴重的缺失，就是導致黨內競爭、聯盟內競爭的慘烈，尤甚於不同政黨或聯盟之間的競爭程度，它促成了我國當前政黨制度朝向一個「極化的多黨制」的方向發展。在「極化的多黨制」下，即使與總統政治理念不同的在野政黨，總和的席次在國會中居於優勢，但由於難以緊密的團結，而給予總統見縫插針、個個擊破的極大空間，「左右共治」便絕對不是雙首長制必然的結果。

（三）、在野陣營缺乏緊密的聯繫與一致的行動：

雖然與雙首長制的典範有所不符，但必須承認民進黨已經先後取得中央政府的執政權、立法院第一大黨的地位。然而民進黨並未獲得過半數的選民支持，也未能控制得以有效主導國會議事與立法的過半數優勢席次，而僅能以「少數政府」的條件硬撐。


平心而論，九七修憲固然賦予總統無須經由立法院同意便得以任命行政院長的權力，看似強化了總統的權力，而讓憲政體制有向總統主導方向傾斜的跡象。但是當年修憲，也將覆議案的決議門檻，由三分之二降為二分之一，在制度的精神上，實有確保立法院的多數決議不會被少數所否決的重大意義。從這個角度看，在我國當前的憲政體制的結構下，當總統未能獲得國會多數支持，卻拒絕仿效「左右共治」而任命國會多數聯盟所支持的行政院長時，立法院的多數聯盟的確可以透過「多數立法」的途徑，以迫使總統必須在「推行與其理念相左的政策」與「接受左右共治」之間作一選擇，因為一個團結的多數聯盟，將可以強制行政院放棄提出覆議案而推翻立法院原決議的企圖，同時，只要立法院不提出對行政院長的不信任案，總統握有被動解散國會的權力，對多數聯盟掌控的立法院也只能莫可奈何。


不過，民國八十九年五月二十日以後，在野陣營雖始終維持立法院的優勢席次，卻顯然未能將憲政制度的優勢完全發揮。我們看到的現象是，當在野合作無間則無往不利，如核四復工、立法院副院長選舉等是；如在野各自為政則親痛仇快，若財劃法覆議案、第十屆考試院人事同意案皆然。


造成在野陣營「戰力」不穩定的原因，固然與前述立委選舉制度所帶來的選舉恩怨、不無關連，但無庸諱言，執政黨挖牆角、在野陣營基於政治資源競爭而各有盤算，都是不能忽視的成因。


五、如何維護憲政體制的建議

美國學者S. Huntington曾經指出，新興民主國家欲達成民主鞏固的目標，必須經歷二度政黨輪替(Two-turnover)。雖然以法國第五共和為典範的雙首長制，政黨輪替的關鍵在國會選舉而非總統選舉的結果，可是雙首長制在我國實施的經驗顯示，二零零四年的第十一任總統選舉的勝負很可能才是我國政黨二次輪替的契機，也是回歸我國憲政體制應有規範的關鍵性選舉。

（一）、在野政營必須相忍為國、建立有效的在野協商機制

「國親合」可以說是當前最主流的民意所盼，特別是在總統大選之前，已沒有重大的選舉尚待進行，因此包括立法院在內的各級民意代表機構，就是檢視「國親合」，甚至是整個在野陣營成效的最佳平台。所謂的在野陣營，包括了國、親、新，原本就同屬一個大家庭，甚至諸多無黨籍的民意代表都乃系出同源，先總統蔣公曾有：「不是敵人，就是同志」的昭示，正是擴大結合對象的最重要的認知。


經歷本月初北、高兩市選舉之後，可以說完全確立中國國民黨身居在野陣營的龍頭地位，所謂「惟仁者能以大事小」，國民黨欲成其大者，必有多所包容，或有激發在野陣營相對弱勢的成員，得以展現「惟智者能以小事大」的可能，則從合作到合流進而合併，方有水到渠成之勢。

（二）、善用倒閣權，迫使政局提早回歸憲政體制

近兩年多來，在野陣營基於憲政的責任與義務，根據憲法所賦予的職權與程序，對執政黨進行嚴格的監督，本屬憲政發展必然之理。但民進黨總以「輸不起」、「不甘願」、「扯後腿」等訴求，將在野黨與國會同時污名化，由有甚者，更以挑釁的態度要求在野陣營提出倒閣。在野陣營無論是顧慮降低政治動盪，避免耗費社會成本，或是不願意給予總統解散國會重行選舉，以減少本身的政治風險為由，並未提出倒閣案，當然有其理性選擇的一面。但無論如何，倒閣權絕對是要求「行政院向立法院負責」的終極武器。在野陣營做好積極磋商的準備，在總統大選前，慎選議題與時機，勇敢提出倒閣案。只要倒閣案提出於最具有正當性的議題與時間點上，相信陳總統絕對不敢甘冒大不諱解散國會，即有迫使政局提早回歸憲政體制的機會。

（三）、提出與民進黨競爭的公共政策：以立委選舉制度改革為例

從學理上說，分析家已經建立有關政府體制與選舉制度配套的效率等級，從最高到最低依序為：內閣制配合比例代表制、內閣制配合多數決制、總統制配合多數決制以及總統制配合比例代表制。那麼「雙首長制」國家的總統與國會議員的選舉制度，也應該採行絕對多數兩輪投票制。

以最近十年來藍、綠陣營的選票結構，雖難免有所起伏，但大體上呈現六四之比的穩定狀態。因此，採行絕對多數兩輪投票制的政治後果，應該對民進黨較為不利。在理性算計下，應該不可能為民進黨所接受。只要有民進黨反對的公共政策選擇，消極來說，可以「以其人之道還治其人之身」，擺脫在野陣營被民進黨以「反改革」抹黑的困擾，積極的一面，更可重塑在野陣營的改革形象。


六、結論

我國從民國三十五年制憲、民國三十六年行憲以後，有關憲政體制的爭議即層出不窮。民國八十六年憲法第四次增修條文的通過，將我國憲政體制確立為「雙首長制」，應已無庸置疑。但民國八十九年陳水扁總統就職後，漠視民進黨在立法院未能過半的事實，堅持以少數政府的形式操弄憲政運作，使得我國並未發生「左右共治」的範例，也造成政局動盪、國家發展全面沈淪的結果。顯示我國憲政制度的爭議，並不是來自於憲政規則的缺失，尤在於政治人物是否具備遵守憲法，特別是憲政精神的誠意與行動。近兩年多來的憲政體制的爭議，不過再次證明了所謂「徒善不足以為政，徒法不足以自行」的古訓。