壹、背景說明

我國憲法修改之程序原明訂於憲法第一百七十四條：「憲法之修改，應依左列程序之一為之：一、由國民大會代表總額五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議，得修改之。二、由立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決。此項憲法修正案，應於國民大會開會前半年公告之。」


自民國三十六年起，無論是制定、修改動員戡亂臨時條款，或是民國八十年開始以憲法增修條文的形式，多次修憲以進行憲政改革，所採用的修憲程序均為依據憲法第一百七十四條第一項第一款的規定，由國民大會逕行完成修憲之程序，而從未由立法院通過憲法修正案並提請國民大會覆議，所以立法院內亦未有修憲委員會之設。


但民國八十九年國民大會通過之（第六次）憲法增修條文第一條，將國民大會的職權限定為「複決立法院所提之憲法修正案、複決立法院所提之領土變更案、議決立法院提出之總統、副總統彈劾案」等三項，換言之，未來有關憲法修正、領土變更以及總統、副總統彈劾等事項，都必須透過立法院與國民大會完成憲政程序，方符合憲法規範。


貳、分析

憲法增修條文對於立法院與國民大會於行使「複決領土變更案」及「議決總統、副總統彈劾案」時，所為決議之額數有清楚的規定。在「複決領土變更案」的部分，憲法增修條文第四條第五項規定：「中華民國領土，依其固有之疆域，非經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，並提經國民大會代表總額三分之二之出席，出席代表四分之三之複決同意，不得變更之」；而「議決總統、副總統彈劾案」則於憲法增修條文第二條第十項規定：「立法院對於總統、副總統之彈劾案，須經全體立法委員二分之一以上之提議，全體立法委員三分之二以上之決議，向國民大會提出，…」，復於第四條第七項規定：「立法院向國民大會提出之總統、副總統彈劾案，經國民大會代表總額三分之二同意時，被彈劾人應即解職」，應無爭議。

惟「修改憲法」部分或有待釐清者，茲探究如下：

1.國民大會部分


憲法增修條文第一條第二項規定：「國民大會之職權如左，不適用憲法第四條、第二十七條第一項第一款至第三款及第二項、第一百七十四條第一款之規定」，並於同項第一款規定：「依憲法第二十七條第一項第四款及第一百七十四條第二款之規定，複決立法院所提之憲法修正案」。依文義解釋之理，既曰「不適用憲法…第一百七十四條第一款」，便意指該款失其效力，換言之，國民大會季喪失主動修憲之提議權，原訂「三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議，得修改之」的程序亦同時廢止，但憲法增修條文並未另行明文規定，國民大會通過複決憲法修正案程序所需之「出席」與「同意」之法定額數。此其一。

2.立法院部分


憲法第一百七十四條第二款雖規定：「由立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決」，但此一程序所指涉者應為「全院委員會」之程序與額數。至於立法院進行憲法修正案審查之「修憲委員會」，由於過去並無實際運作經驗，因此，立法院欲擬定憲法修正案，尚必須先通過「修憲委員會組織規程」，以作為修憲之程序依據。


民國九十一年底，國內媒體曾報導民進黨立委羅文嘉擬提出「修憲委員會組織規程修正草案」，重點是放在大幅降低修憲委員會的組成額數，擬由「立法委員總額二分之一加一人」，也就是一百一十四人，減少至「立法委員總額六（或五）分之一加一人」，亦即大約四十八人即可。前述傳聞雖並未成為具體的政治行動，但可見民進黨深知以其在立法院內所握有的席次，要挑戰當前的修憲程序，誠可謂「挾泰山以超北海，非不為也，是不能也」。


參、建議

全世界民主國家採行類如我國「剛性憲法」的用意，主要有三：1.基本上，憲法為國家根本大法，不宜輕言修改；2.積極而言，即使因為國家發展而有修憲之必要，也應該尋求國民最大的共識；3. 消極而論，特別多數才能修改憲法的限制，更是為了確保少數人的意見與權利，不致於被普通多數所侵犯。


再者，我國自行憲以來，憲法之修改頻仍且粗糙，不僅有為當權者量身打造之嫌，更有為大法官會議宣告「牴觸修憲正當程序而失其效力」之記錄，對憲法尊嚴與憲政發展傷害日深。


所以，當修憲程序既已成為難以突破的限制，正是為憲法施行留下了可貴的空間，朝野便應以誠心行憲為念。但面對民眾對「國會改革」，特別是立委選制改革的期待，也不能無所回應。

基於上述分析，進行國會改革的方案，茲建議如下：


1.優先方案：配合修憲


如果採行配合修憲的程序，則應堅持者有：


(1)不應同意降低修憲門檻，一以讓民進黨欲藉修憲，謀求改革形象、獲致政治利益的意圖破局，或者迫使民進黨必須強化與各正黨的溝通，並尋求改革的最大公約數。


(2)憲法對國民大會複決憲法修正案之出席、決議額數規範的空白，可經由立法院制定「國民大會職權行使法」加以補充。為維持剛性憲法的特質，出席、決議之額數自應比照憲法第一百七十四條第一項第一款：「國民大會代表總額…三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議」之規定。


(3)立法院於擬定憲法修正案而舉行全院委員會，其出席、決議之額數應依據憲法第一百七十四條第一項第二款的規定，殆無疑義。為求修憲程序法制化，立法院應儘速制定「立法院修憲委員會組織規程」，並堅持修憲委員會的出席、決議都不得少於立法委員總額二分之一的原則。

2.備選方案：修（公職人員選舉罷免）法不修憲


採行「單一選區兩票制」，若不涉及立委總席次、任期的變動，事實上可以僅透過修改「公職人員選舉罷免法」，而無須修憲，便可以達成改革的目標。不過，在區域立委維持一百六十八席的前提下，包含原住民立委八席在內，均劃分為單一選區時，當選標準應改採「絕對多數決」，以避免選區過小之弊。