壹、背景說明

一九四六年國民代表大會通過中華民國憲法的同時，便有王世杰代表等人，以「在求行憲戡亂並行不背」為目的，提出制訂動員戡亂時期臨時條款之議[1]，遂有一九四七年以附加條文的形式，通過第一次動員戡亂臨時條款，即凍結甫頒佈施行的憲法部分條文之效力[2]。


一九四九年政府遷台後，動員戡亂時期臨時條款又歷經四次修正[3]，至一九九零年五月二十日，始由第八任總統李登輝先生於就職後宣告終止動員戡亂時期，並同時廢止動員戡亂臨時條款。但隨即由第一屆國民大會代表於一九九零年所通過之「中華民國憲法增修條文」所取代。


憲法增修條文隨後又歷經一九九一年、一九九三年、一九九四年、一九九七年、一九九九年及二零零零年等五次修正，自一九九零年制訂憲法增修條文以來，國民大會除第一屆資深國代基於中國國民黨堅持「一機關兩階段修憲」的原則，於制訂憲法增修條文後功成身退之外，全面改選後的第二屆國代，四年任期中修憲兩次；第三屆國代四年任期修憲三次，平均修憲的期間是兩年一次，次數不可謂不頻繁。而歷次修憲幾乎都是極為匆促且紛擾不堪的情況下，完成修憲程序，則憲法增修條文內容的品質，則尤為大眾所關切。


且不說一九九七年在中國國民黨與民主進步黨不顧新黨反對、抗爭的情況下，通過了建構所謂「雙首長制」的政府體制之第四次憲法增修條文，在二零零零年政黨輪替後，朝野政黨衝突有增無減，而幾至僵局的憲政事實，立即戳破李登輝總統於修憲後所指出「將可為我國帶來三十年安定」的虛幻性。


最為誇張的修憲鬧劇，莫過於一九九九年第五次的憲法增修條文，其以「國會（立法院）改革」為名，而掩護第三屆國代「自行」延長任期二年又四十二天的事實[4]，終遭司法院大法官會議於二零零零年三月二十四日，做成釋字第四九九號解釋，以「增修條文有關修改國民大會代表產生方式之規定，與自由民主之憲政秩序自屬有違」為由，宣告該次修憲「自本解釋公布之日起失其效力」，並同時宣告「八十六年七月二十一日修正公布之原增修條文繼續適用」。而乃有第三屆國民大會於二零零零年四月十一日再度集會，並迅速於四月二十四日完成第六次（？）憲法增修條文三讀程序，將行憲以來一直維持機關化、定期集會形式的國民大會，改成依立法院通過「憲法修正案」、「領土變更案」以及「總統、副總統彈劾案」後，始得依憲法增修條文第一條規定選舉國民大會代表三百人後，自行集會於一個月內進行複決程序。


由於我國主要的立法委員選舉制度為「複數選區單記非讓渡投票法」，而此一選舉制度有促成我國政黨制度朝向多黨制發展的政治效果，以第五屆立法委員選舉結果來看，民進黨雖一躍成為國會第一大黨，但席次比仍不到40%的情況來看，除非能夠凝聚各黨或四分之三多數立法委員的支持，是根本不可能進行憲法內容的修正，則恐怕造成我國憲政發展的嚴重危機。


因此，在修憲極為困難的前提下，而我國憲法增修條文又不乏疑義之處，憲政發展如何能夠順利進行，實有深入研析之必要，並提出適切之建議，以供因應。


貳、案例分析

一、釋字第四九九號解釋後適用憲法增修條文的疑義

一九九九年第五次的憲法增修條文的效力，經由大法官會議釋憲，以釋字第四九九號解釋宣告其無效，終止了國大代表延任自肥的鬧劇，但也引發考試委員蔡文彬先生的質疑[5]：「第五次的憲法增修條文廢止後，究應適用一九九四年（第三次）、抑或一九九七年（第四次）憲法增修條文？正是釋字第四九九號的盲點。」並進而主張：「釋字第四九九號解釋文及解釋理由書末句若能各加上『但第三屆國民大會代表之任期，應繼續適用八十三年八月一日修正公布之憲法增修條文第一條第七項，自八十五年五月二十日開始至八十九年五月十九日為止，不適用憲法第二十八條第二項之規定。』字句，將比較不會有盲點。」。


雖然這樣的質疑難以獲致法理面的支持而成立，蓋因釋字第四九九號解釋宣告民國八十八年通過的憲法增修條文失其效力，最重要的精神就是：回歸原點。就時間上來說，當然是回復到八十八年九月四日未通過第五次增修條文前的時態，所以解釋文的結論：八十六年七月二十一日修正公布之原（即第四次）增修條文繼續適用，是必然的法理。道理很簡單，以第五次憲法增修條文中無涉憲政爭議的第九條暨第十條修正條文，被解釋文一併宣布無效的結果來看，雖有「訴外解釋」爭議，大法官會議顯然斬釘截鐵地表達了「全部有效／全部無效」的意思。按照這個邏輯，不是第四次增修條文全部繼續適用，就是第三次增修條文全部繼續適用，斷無某幾條適用第三次增修條文，而另幾條適用第四次增修條文之理，此其一。如果因此一盲點而全面回歸第三次增修條文，我們馬上會面臨另一個更大的憲政風暴：第四次增修條文的凍省條款亦將解凍，憲法解釋豈可如此「見樹不見林」。[6]


本案例雖僅涉及學理解釋方面的爭論，並不具備憲政上的拘束力。不過，從這個案例可知，憲法增修條文文字規範所具備的抽象性，卻極容易導致「一部憲法、各自表述」的情況經常發生。換言之，當憲政制度內擁有政治權力的成員或機關，特別是具有權力制衡關係的機關之間，對憲法增修條文的解讀與全是發生歧異，而又各執己見，憲政衝突就幾不可能避免。


例如，第四次憲法增修條文第三條第一項的規定：「行政院長由總統任命之。…憲法第五十五條[7]之規定，停止適用。」曾是國、民兩黨於一九九七年攜手修憲時，認為是建構我國憲政體制為「雙首長制」，以及確保「行政權自動換軌」的重要規範。但陳水扁先生於二零零零年宣誓就職第十任總統後，卻漠視民進黨在立法院未能單獨過半，也未能獲得穩定多數支持的政治現實，企圖透過其所任命的行政院院長，以操弄「少數政府」的模式壟斷國家重要政策的決策權。由於行政院忽略與國會多數的在野黨進行政策協商，並尋求必要的妥協或諒解，近三年來在停建核四、財政收支劃分法覆議案、健保雙漲等許多重大的政治決策上，都造成了朝野對立、政局衝突不安的結果。

二、第五屆大法官缺額任命程序的疑義

我國司法院大法官任名程序，依照憲法第七十八條第二項的規定，原為「司法院設院長、副院長各一人，…大法官若干人，…由總統提名，經監察院同意任命之。」國民大會於一九九二年訂定憲法第二次增修條文，其中第十三條將大法官任名程序修正為：「司法院設院長、副院長各一人，大法官若干人[8]，由總統提名，經國民大會同意任命之。」此一條文在一九九四年第六屆大法官任命案中正式施行。


第五屆大法官任期應於一九九四年十月二日屆滿，李登輝總統乃於第二屆國民大會第四次臨時會期間，依上項憲法增修條文之規定，在一九九四年七月三十日提名施啟揚為司法院院長[9]、翁岳生等十七人[10]為第六屆大法官，咨請國民大會同意任命。國民大會於八月十八日至九月一日，分別對第六屆大法官被提名人進行資格審查。並於九月二日舉行大會，行使同意權投票。投票結果，僅林菊枝一人未獲得出席代表過半數之同意。


惟一九九七年七月二十一日憲法第四次增修條文公布，關於大法官之任命又有相當之改變，其第五條規定「司法院設大法官十五人，並以其中一人為院長、一人為副院長，由總統提名，經國民大會同意任命之，自中華民國九十二年起實施，不適用憲法第七十九條之有關規定。」


嗣因司法院院長施啟揚呈請辭職、副院長呂有文呈請退職、林國賢大法官轉任司法院秘書長、城仲模大法官轉任法務部長等人事變動，所餘遺缺究竟應該依據何等程序行使同意權，總統府便以「中華民國憲法增修條文第五條第一項有關司法院正副院長及大法官提名之規定，附有自中華民國九十二年起實施之期限，而在期限未屆之前，總統提名應如何適用憲法，滋生疑義」為由，提出釋憲聲請。


大法官會議於一九九八年十一月二十七日做出釋字第四百七十號解釋，指出：「未屆九十二年以前，司法院院長、副院長及本屆大法官出缺致影響司法院職權之正常運作時，其任命之程序如何，現行憲法增修條文漏未規定，要屬修憲之疏失，總統如行使提名權，應適用八十三年八月一日修正公布之憲法增修條文第四條規定程序為之。」李登輝總統乃於同年十二月提名翁岳生為司法院院長、城仲模為司法院副院長，黃越欽、賴英照、謝在全為第六屆大法官，咨請國民大會同意後任命。


前述修憲疏失雖經大法官會議釋憲彌補，但這正是每次急就章修憲都曾遺留的盲點，素為有識所詬病者。大法官陳計男、施文森便在釋字第四百七十號解釋中提出不同意見書，不僅指出「司法院目前僅副院長及三名大法官（依司法院組織法第三條第一項所定員額計算）出缺，而副院長之出缺，依司法院組織法第八條第四項規定，副院長並非不可暫時從缺，又依同條第五項規定，院長、副院長均出缺時，亦可由總統就大法官中指定一人代理院長；再大法官之員額，憲法並未規定，司法院組織法第三條第一項雖規定，人數為十七人，惟歷屆大法官任命常有不足額之情事，…且依大法官審理案件法第十四條之規定，大法官解釋憲法或統一解釋法律或命令時之出席、可決人數之計算，係以現有總額為準，就司法院組織法規定之大法官人數而言，目前雖有三位大法官之缺額，但於大法官職權之行使，尚無妨礙」，而主張「自應由修憲機關自行處理」，即可為證。


惟根據二零零零年四月國民大會所通過的第六次憲法增修條文對修憲程序所做的修正[11]，並配合立法院的政治結構[12]觀之，未來實際修憲的可能性，可以說是微乎其微。


參、建議與結論

由於無論如何設想周到，憲法內容都無法絕對周密，更無法預測未來的發展，隨著國家內部的政治、社會生活的變化，既存的憲法規範也必然受到環境變化所帶來的挑戰，因而憲法規範的內容亦將隨之發生變遷，以適應社會情況，可以說是必然的、經常的現象。


依民主國家成例觀之，憲法變遷最重要的方法就是「制定新憲法」與「正式修改憲法」兩種，但由於海峽兩岸之間特殊的政治互動情境，使「制定新憲法」一途帶有高度躁進的色彩，並不宜輕言。而「正式修改憲法」又侷限於當前修憲程序、以及立法院內缺乏修憲共識的現實條件，短期內易恐不易克服。因此，為因應社會生活的需要，即有另覓依循既存憲法規範而促成憲法變遷的正常途徑之必要。例如：「立法補充」、「司法解釋」以及「形塑憲政慣例」等方式，皆為民主國家內所常見，亦得以達成實質修改憲法的重要途徑。


憲法增修條文在不易通過正式修憲程序，以進行修改其疑義的前提下，未來遇有憲政爭議之際，如何善用後三者途徑，將成為我國憲政發展提升或沈淪的重要關鍵。


因此，本系列後續研究的重點，將先行探討現行增修條文的疑義，再根據憲法變遷的理論，適切提出憲法變遷的建議程序，期能有助於憲政之穩定發展。


[1] 林紀東，中華民國憲法逐條釋義，臺北市：撰者自刊，民59。

[2] 憲法第四十三條原規定，總統為應付國家遇有天然災害、癘疫，或國家財政經濟上有重大變故時，得經行政院會議之決議，發佈「緊急命令」，為必要之處置。而第一次所通過的臨時條款，則賦予總統在動員戡亂時期，為避免國家或人民遭遇緊急危難，或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議，為「緊急處分」之權力。「緊急命令」的行使，需受「立法院休會期間」的限制，較行使「緊急處分」的條件嚴苛；其次，前者發佈後需由行政院「主動」提交立法院追認，而後者非由立法院「主動」通過決議，行政院始有考慮變更之必要；再者，前者遇立法院不同意時，立即失效並不得覆議；但後者遇立法院決議變更時，行政院尚可移請立法院覆議，而覆議時，行政院僅需爭取出席的三分之一多一席立法委員的支持，立法院所為之原決議即失效。

[3] 其時間分別為一九六零年三月、一九六六年二月、一九六六年三月以及一九七二年三月。

[4] 第三屆國民大會代表任期原訂於中華民國八十九年五月十九日屆滿，第五次憲法增修條文第一條第三項後段規定：「第三屆國民大會代表任期至第四屆立法委員任期屆滿之日止」，復於第四條第三項前段規定：「第四屆立法委員任期至中華民國九十一年六月三十日止」，計「將」延長第三屆國民大會代表任期二年又四十二天。

[5] 蔡文彬，「釋字第499號釋憲有盲點？留伏筆？」，聯合報，2000-03-28，15版。

[6] 隋杜卿，「釋憲 回歸原點」，聯合報，2000-03-30，15版。

[7] 行政院院長，由總統提名，經立法院同意後任命之。」

[8] 司法院組織法第三條規定為十七人。

[9] 司法院院長、副院長當時並非大法官固亦無任期限制，副院長呂有文係於一九九三年四月二日，由李登輝總統依憲法增修條文第十三條之規定，提名請國民大會同意後任命，故未併予提名。

[10] 翁岳生、劉鐵錚、吳庚、王和雄、王澤鑑、林永謀、林國賢、施文森、城仲模、孫森焱、陳計男、曾華松、董翔飛、楊慧英、戴東雄、蘇俊雄、林菊枝等十七人。

[11] 國民大會之職權如左…一依憲法第二十七條第一項第四款（複決立法院所提之憲法修正案）及第一百七十四條第二款（由立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決。）之規定，複決立法院所提之憲法修正案。

[12] 二零零一年十二月舉行的第四屆立法委員選舉結果，讓立法院進入各黨不過半的政治結構，以當前朝野對立的態勢，要達成修憲所需的「特別多數」（四分之三的立法委員），當然是困難重重。