根據內政部兒童局所委託進行的「扶助經濟弱勢兒童及少年政策規劃之研究」結果顯示：台灣目前有多達三十六萬兒童生活經濟匱乏、屬中低收入戶，其中僅七萬五千人取得低收入戶資格而有常態性且多種類的補助。研究結果也指出，因為政府各部門間在提供福利時缺乏整合機制，因此造成受益對象重疊性高，且以現金和實物補助為主，配套福利服務措施相對較少。

經濟成長率下滑造成失業率高漲與貧富差距拉大

事實上台灣自從2001年經濟成長率大幅下滑、降至歷史新低點 -2.18%開始，就造成了失業率高漲與貧富差距拉大等問題。在2000年時，台灣的經濟成長率是5.8%，當年失業率為2.99%、長期失業率為14.3%，反映貧富差距的「最高所得20%家戶的所得與最低所得20%家戶的所得的比值」（五等分位數比）為5.6。而到了2001年時，經濟成長率驟降至-2.18%，而失業率也竄升到4.57%、長期失業率維持在14.1%，此時五等分位數比上升到6.39，創台灣歷史貧富差距的新高。其後幾年，經濟成長率大約維持在3.3%到5.7%之間；而失業率在2002年到達歷史新高5.17%，其後微降、但也始終在4%以上。至於長期失業率在2003年時到達歷史新高21.0%，其後持續維持高檔在18%以上。而五等分位數比雖然在2001以後未再到達6.39，但始終也還是在6以上，顯示貧富差距拉大後始終居高不下。

此外，在低收入戶的戶數與人數方面，由於家戶平均可支配所得與家戶平均消費支出的差值從2000年以後持續縮小（也就是說，民眾的荷包愈來愈縮水）、以及社會救助法對低收入戶定義的放寬（符合條件的單親家庭、原住民、外籍配偶與大陸配偶家庭等弱勢戶的申請門檻適度調降，同時未具經濟效益的原住民保留地與公共設施保留地等土地，也將不列入家戶不動產計算），使得低收入戶的戶數與人數近年來持續上升。在2000年時，台灣的低收入戶占總家戶數的比例是0.99%，低收入戶人口占總人口數的比例是0.70%；到2005年時，台灣的低收入戶占總家戶數的比例已達1.16%，而低收入戶人口占總人口數的比例也上升到0.93%。從低收入戶定義放寬的角度來看低收入戶戶數與人數的成長，會覺得有更高比例的經濟弱勢民眾可以受到社會救助法的保障與協助，這毋寧是一件好事（因為台灣的貧窮線實在訂得太嚴格，而造成貧窮線過度地偏低，未能反映社會真實樣貌）。不過若從家戶平均可支配所得與家戶平均消費支出的差值從2000年以後持續縮小的角度來看（2000年時，台灣的家戶年平均可支配所得與家戶年平均消費支出的差值是NT$228,723元；到2001年時下降為NT$210,779元；而到2005年時更下降到NT$193,498元），就覺得整體民眾的經濟壓力都變大，特別是所得偏低的民眾。

福利供給集中對低收入戶家庭而欠缺對新貧與近貧家庭的協助

在這樣一個整體經濟環境並不是很理想的狀況之下，現行制度又較傾向於將有限的欲協助經濟弱勢家庭的資源，集中給予到低收入戶的家庭；也就是說，這樣作法的結果會導致新貧與近貧家庭的生活益形困苦。根據家扶基金會調查他們所扶助的家庭及兒童的生活狀況，確認為經濟困難的家庭，約五成五為列冊低收入戶，百分之六點六領有中低收入補助，但有高達三成七因無法通過社會救助審查，僅有家扶補助，而沒有其它資源可供運用。

根據現行社會救助法，低收入戶家庭可以享有「產婦及嬰兒營養補助、托兒補助、教育補助、租金補助或住宅借住、房屋修繕補助、喪葬補助、居家服務、生育補助、其他必要之救助及服務、醫療補助、急難救助與災害救助」等共十二項的福利服務措施，但反觀中低收入戶家庭，不但福利服務措施明顯較少，同時又缺乏中央統一的法源依據，因此在福利提供時相當受限於地方政府的財力問題，而造成不同縣市提供措施的項目與金額都會有所不同，不但無法給予新貧與近貧家庭基本的生活保障，同時也容易造成公平性不佳的狀況發生。

政府不同部門間缺乏整合造成多頭馬車、資源浪費

此外，在政府不同部門間因為缺乏整合機制，而造成多頭馬車、形成資源浪費方面，以原住民幼兒就托公私立托兒所費用補助為例，同時有原住民委員會、教育部和內政部兒童局三個部門辦理，這樣的作法一方面確實可能會讓申請人一頭霧水、不知所措，甚至在不同申請部門間疲於奔命的狀況；而另一方面，由於政府設有同一項目之現金補助金額不能重複領取的條件限制，因此多頭馬車的結果只是造成了審查人的負擔、形成資源的浪費，對於申請人的福利和權益毫無助益。而另一個層面的問題則是：很多福利項目名稱看似不同，但符合申請資格的條件卻大致接近，因此造成受益對象的高度重疊；但有時因為申請資格的條件卻又不見得完全相同，且常常有新的措施提供或修改原有的措施，因此造成申請人無所適從，不知自己符合哪一項。例如：中低收入戶兒童生活補助、高風險家庭關懷處遇輔導、與弱勢家庭兒童及少年扶助等，就有受益對象高度重疊的狀況。

至於在福利服務的提供多半以現金和實物補助為主，較欠缺配套的福利服務措施方面。主要是強調經濟弱勢的家庭其福利需求是多元的，不只是經濟匱乏而已，還牽涉到就業市場或經濟活動條件改善，這包括從子女教育投資到藥酒癮家長的醫療服務等方面，因此光靠現金補助，是難以協助經濟弱勢的家庭脫離貧窮。不過針對這個部分，中央政府已於95年度補助地方增加公部門社工員320名，在各縣市提供兒童及少年保護個案緊急救援、處遇及弱勢兒少緊急生活扶助之關懷訪視及輔導服務；另補助增加私部門社工員138名，提供高風險家庭關懷處遇相關服務，如：就業輔導、家事服務、藥酒癮及精神疾病治療、臨托服務等，因此筆者也期望這樣的措施能持續下去，如此才有可能真正滿足經濟弱勢家庭的多方面需求。

切斷貧窮的鏈結勿讓貧窮世襲化

家扶基金會在2004年時曾針對其扶助的家庭作過調查，研究發現：現有貧窮家庭中有高達19.13%的比例正處於「二代貧窮」的困境。雖然說這並不能代表全台灣已有五分之一的家庭陷入「貧窮世襲化」的惡性循環中，但至少突顯出在台灣應有一定比例的家庭正/將 陷入「貧窮世襲化」的循環中，而且這個比例應該不會太低。

在該份研究中同時發現，貧困家庭陷入二代貧窮的原因，可大致歸納為：教育、經濟、婚姻與健康等四項因素，而「貧窮循環」家庭的共同特徵包括：家庭平均月收入遠低於勞基法規定的基本工資15,840元（43.26%）、需扶養兩名以上的子女（89.65%）、家中主要教養者多為中低學歷（71.38%）、家庭型態以單親家庭居多（57.05%）、這類家庭大多只有一個工作人口（65.83%）、以及經濟收入來源主要為女性（53.29%）等。

因此針對上述研究結果，相關單位應對症下藥，將有限的資源用在刀口上。例如：加強對兒童及少年教育經費的補助、持續放寬貧窮線、鼓勵民間企業支持贊助各項協助貧困兒童方案、同時加強政府不同部門間的整合工作，以使得經濟弱勢家庭的兒童在人生的競爭中、也能夠有一個大致公平的起跑點。

本文曾刊載於中央日報（網路報）民國九十六年三月二十五日「星期專論」

〈本文謹代表作者個人意見〉