一、前言

回顧過去20世紀裡，各國政府對於處理勞工遭遇到老年、殘廢或死亡等長期性事故時，均由政府主導實施傳統式的社會安全年金制度（簡稱年金保險制度），採用隨收隨付制的財務處理方式，減輕財務負擔來提供勞工所得損失的經濟生活安全保障(security)，用以避免陷入老年貧窮困境。這種安全保障的理念係建構在勞雇雙方相對低費用負擔(relatively low cost)的基礎上加以運行。惟在21世紀到來時，由於全世界各個國家大都開始面臨到「老化現象(ageing)」導致人口老化快速問題的嚴重性，而增加了更多的老年人口，並直接衝擊到老年經濟安全保障體系。因此，在19世紀與20世紀過去所建立的年金保險制度，已無法因應新一代勞工(new generation)所需，在相同的低費用負擔下提供相同的經濟安全保障水準。有鑑於此，世界銀行(The World Bank)曾建議各國政府修正彼此已實施的傳統式年金保險制度，改變其策略而予以轉型，俾利因應新的情勢需求。其轉型的目的期能在一個合理的費用負擔水準(reasonable costs)下提供勞工的適度持續安全保障，以因應全球人口結構(demographic structure)與制度結構(institutional structure)雙重的改變需要，同時並採用逐步調整策略來修正其傳統式的制度結構，俾能維持其財務上的償付能力(financially solvent)，如此才能真正確保勞工應有的給付權益。

二、傳統式年金保險財務問題的解決方式

基於此，顯然，老化議題(ageing issues)已成為處理傳統年金保險制度的一個問題課題。概言之，觀察多數國家的年金保險財務制度，大都採隨收隨付制來籌措其保險財源，將現有勞雇雙方所繳保險費用之於支應現有退休者所需年金費用支出，作短期式的財務處理運作。惟若退休者比例相對增加時，而過去勞工所繳相同的保費，則必須支應更多的年金費用支出，勢必導致年金保險財務問題呈現嚴重不足的困境。茲依歐洲經濟合作發展組織(OECD)國家年金保險實施的經驗，單就年金保險體系而言，其解決財務問題的方式不外乎採行三種方式，即（一）提高保險費率(raising contribution rates)，（二）降低給付標準，減少給付金額(reducing pensions)，（三）提高最低退休給付年齡(raising the minimum retirement age)等三種方式。茲分別簡述於后：

首先，有關提高保險費率處理情形，幾乎所有OECD國家均採用這種提高費率方式來解決因應老化問題所導致的財務負擔問題。茲以世界首創年金保險制度的德國為例，在1889年實施的初期費率僅為1.7%，到目前已提高到19.9%。其他國家則自1960年以來，多數國家的年金保險費率均增加一倍，而美國亦從1935年通過社會安全法後開始實施的初期費率為3%，增加到目前的12.4%。惟因提高了保險費率將會助長雇主的勞動成本增加（特別是歐洲國家），而相對地降低了勞動參與。因此，替代方式之一即另謀採取降低給付標準，減少年金金額的第二種財務解決方式。這種方式在許多開發中國家屬於常用的替代方式，但卻因年金額的減少會降低其購買力，實難為政治上所接受(rarely politically acceptable)。最後的方式則改採提高最低退休給付年齡一途。其旨在短期間增加繳費人數而減少受給付人數。換言之，即在短期內增加保費收入而減少退休年金給付支出。但卻因平均餘命的延長，促使退休年齡作適度的提高，卻因政治上的干預很難實施。因此，提高退休給付年齡的策略亦不必然會增加繳費人數，而影響到保險財務收支的不穩定性。這種老化現象亦造成了選擇解決方式的兩難。顯然，提高保險費率卻使年輕勞工須繳納更多費用而領受與過去勞工相同的年金給付。另降低給付金額方式亦使年輕勞工繳納過去勞工相同的保費，卻獲得較少的收益。至於提高給付年齡一途，亦使年輕勞工支付較長保費而領受較低的給付。

由此顯示，勞工領受年金給付的兩難事實，即「高給付，高費用；低給付，低費用(a system with high benefits and high costs, and a system with low benefits and low costs)」。而這種給付- 費用結構(the benefit-cost structure)的選擇通常由政府來主導，但必須能反映社會期望與民意所需，方克有濟。

綜合以上分析可發現另一事實，即若僅單靠傳統式年金保險的第一層保障模式做為唯一轉型來維持老年經濟保障水準，實難解決日益嚴重的財務問題。因此，吾人必須在保障體系上改採多層次的保障模式，並在增加層次與制度屬性間做公私部門混搭式的混和轉型，較能達成預期的目標。

三、年金保險制度多層次保障的轉型選擇

其實，所謂制度轉型，也是一種制度改革的另類說法。其轉型或改革目的均係對過去傳統式制度做適當的修正調整，而建構在保費與給付間的相對連動化下，期以維持財務的穩定性與勞工權益的持續化。

基於此，年金保險制度的轉型選擇亦須兼顧公私部門間的角色功能與責任分配，才能達成其預期的目標。在公部門領域裡，各國政府及專家學者們均一致認為：對於老年經濟生活的保障不能僅依靠第一層保障的社會安全年金制度為唯一的選項，同時亦需要第二層保障的員工退休金制度及第三層保障的自願保險儲蓄制度予以搭配做多層次保障的選擇，增加個人儲蓄，強調個人責任。另德國達木士塔技術大學(Technical University Darmstadt)Bert Rürup教授(2005)在其所撰「年金改革與人口老化(pension reforms and demographic ageing)」乙文中的結論亦建議採公私部門的混和制度(a mixed system)，以多層次保障制度(multi-tier systems)替代單層保障制度來維持一定生活水準的老年退休保障。他認為「在一個高齡化社會裡，社會保險年金制度若僅單靠隨收隨付制來籌措保險財源時，則無法保證能繼續維持其原有的生活水準，亦即勞工仍在工作時亦無法維持相同的所得與消費水準。因此，單一保障層次的公共年金制度，勢必由多層次保障的公私部門混搭建構模式來維持其一定生活水準的保障，其中補充性的個人年金與職業退休金制度亦對公共年金制度扮演相當重要的強化機制角色。同時，Bert Rürup教授也認為，在探討社會保險年金制度的規劃設計與財務面時，不容忽視「政治考量(politics)」的重要性，藉此以確保公共年金保險制度的基本退休給付權益。顯然，在多元化的新年金制度裡，政府的角色已不可能侷限於公部門，而在各種層次保障制度間仍然扮演著重要的角色。

綜合以上分析而歸納結果顯示，年金保險制度的轉型議題，因人口老化現象的嚴重衝擊，導致年金保險制度財務負擔問題陷入無解的困境，而成為21世紀各國政府最重要的迫切解決課題。

職是之故，世界銀行為解決老年所得保障(old-age income security)問題，不論是1944年所提出「避免老年危機(Averting the Old Age Crisis)」研究報告中提出所謂「三層次保障」的建構模式，透過再分配(redistribution)、儲蓄(saving)或保險(insurance)等三個功能的發揮，來解決老年貧窮的問題。或者2005年所提出「21世紀老年所得支持(Old Age Support in the 21st Century)」研究報告中發展出「多層次老年經濟保障模式」，其最後的目的均係透過制度轉型的選擇或制度改革的落實，俾能使勞工未來老年退休獲得永續的保障。惟是否能如你所願，這種轉型的選擇與改革，最後仍然「靠你自己 -->