「中央集錢又集權」導致「地方患寡患不均」

當前財政收支劃分的問題，在收入面主要就是「地方政府既患寡又患不均」。一般地方政府的財政自主、自足程度嚴重偏低，自主財源的比重平均僅約五成，連基準需求都無法滿足；而中央政府的收入、支出比重都超過三分之二，也顯示垂直不均的失衡現象。

造成地方政府既患寡又患不均的原因，主要就是「中央政府集錢又集權」。由於我國的稅制都是由中央立法，稅率幾乎完全由中央統一制訂，地方政府僅在少數地方租稅擁有稅基調整的有限權力，有時連地方稅的減免都是由中央決定，只能被動接受。而統籌分配稅款不足以支應地方政府基準財政需要，補助款也缺乏獎勵地方政府「財政努力」之機制，以致於地方政府缺乏開源節流的誘因，乾脆依賴政治手段爭取財源，造成地方政府缺錢的財政問題長久以來都未獲徹底解決。

解決「不足」比「不均」更重要

要徹底解決當前的財政收支劃分問題，最有效的辦法，就是先解決「不足」的問題，也就是先要解決地方政府基準需要無法滿足的問題。具體的辦法，不外乎：配合台灣幅員狹小的特性，中央政府基於經濟效率原則和〈憲法〉保障基本人權立場，特別是許多屬於「全國一致性」之支出，例如，國中小學義務教育、警政、消防等地方政府支出，國民不應因為地域和地方財政貧富之差別而有不同之待遇，可以移轉由中央政府負擔。這些政務占地方政府支出的六成以上，若由中央政府承擔提供之責任，將可解決大部分的地方財政問題。此外，屬於中央政府立法、執行事項，例如全民健保保費補助款，也應由中央政府負擔；中央政府減免地方政府之租稅，亦應以專款予以彌補。

其次，就是由財政實力最雄厚的中央政府多盡些財政責任，將統籌分配稅款的餅做大，完全、無條件、優先滿足地方基準的需要。最後剩下的問題，則可以善加運用補助款制度，加強鼓勵地方政府開源節流的誘因機制，使地方政府願意多進些財政努力，不必再像從前一樣，只會伸手要錢，反而會將財政績效作為爭取地方選民支持的表現；而中央政府也可以藉由錢權下放的機會，一勞永逸地專心處理自己的財政問題。

行政院版「財政收支劃分法」修正草案仍待改進

從以上論點觀察行政院剛通過的「財政收支劃分法」修正草案，可以發現，雖然統籌分配稅款加計一般性補助款後，表面上使得地方整體收入約增加了400億元，但仍然存在一些缺失，亟待改進。

首先，增加的額度仍然有限，23縣市平均分配數只增加約18億元，扣除自然成長應有的額度，顯然離「基準需要」仍有相當距離。但是中央仍然表示以足以滿足基準需要，地方政府則不以為然，顯然中央應和地方政府，就相關「基準財政需要」的定義及如何翔實計算，尋求共識，才算真正解決「不足」的問題。

其次，在統籌分配稅款的分配公式方面，竟然包含「財政努力」（權數占25％），和統籌分配稅款在於滿足基準需要的性質不符；而且財政努力表現佳者，固可獲得更多的統籌分配稅款，但也因為財政能力提升，會受到減少統籌分配稅款的懲罰，兩者相互抵銷而矛盾。再就「財政努力」本身的指標而言，占最高比重的「營利事業營業額」，本來就不是地方政府可以努力的項目，並不合理。

而補助款的重點，僅增列地方配合中央招商或促進參與公共建設等，並無實質而且必要的「財政努力」誘因機制，勢難達到促進地方開源節流的效果。

（本文代表作者個人之意見）

（本文刊登於91.5.30中央日報觀念世界）