土地增值稅減半措施明年元月底即將屆滿，陳總統日昨在總統經濟顧問小組會議中裁示，土增稅減半徵收措施成效良好，如果財政部所提將土增稅率永久調降為百分之四十、三十及二十的修正案未能及時修法通過，則行政部門應作好現行減半措施再延長一年的準備。年底適逢立委選舉，議事效率大幅延宕，再加上行政院院會迄今亦仍未審核財政部提報的土地稅法修正案，以趕送立法院審議，故我們幾乎可以斷定陳總統的這項裁示，必定就是行政院的未來政策，亦即土增稅減半的繼續展延已是必然。
其實，如果照陳總統的說法，現行土增稅減半措施的實施成效良好，則此一政策就應該將之永久法制化，斷無只以每年延長方式處理之理由。更矛盾的是，既然稅率減半的評估效益佳，財政部又如何要堅持提出另一版本的調降稅率案，而且是當修正案無法及時通過立法院審議時，才決定應繼續維持現行的減半措施。其中政策思考與抉擇的邏輯，令人難以理解，亦違背了財經專業應有的要求與判斷。整個土增稅的改革過程，自始即充滿了強烈的政治性，政府亦因此陷入了作繭自縛的迷思中，無法自拔。其間一共有兩個政策迷思，一個叫「減半」，一個叫「暫行」。
就減半而言，它不只是數字而已，在政府的決策中，它還代表了一種決心與符號。為凸顯國會議員人數太多，造成議事亂象與效率不彰，政府喊出的改革口號為「國會減半」；為了刺激房地產市場景氣，挽救金融呆帳危機，政府喊出的改革口號為「土增稅減半」；而日前為避免銀行過度競爭，提高金融業國際競爭力，政府喊出的改革口號為「官股銀行與金控公司家數減半」。不論是上述那種「減半」政策，政府迄今皆從未曾以嚴格的專業標準，對外公開說明或解釋其減半的判斷依據與理由何在。減半二字在政府心目中只是一種意向與概念，無須精準的思考，更無須清楚的交代。這是一種極其危險的決策模式，也是一種不負責任的決策作為。
回顧二年多前「經濟發展諮詢委員會」召開時，企業界首次提出土增稅減半的要求，其目的乃是為迫使政府正視經濟景氣不佳的嚴重性，以及提出即時有效的振興手段。土增稅稅率的降低固然是企業界，尤其是營建業與金融業者，所共同的主張，但「減半」的要求則只是一種與政府談判的起價與籌碼。只要稅率能調降，「減半」與否並不重要，能夠爭取多少就算多少。未料這項當時未被經發會接受的提案，透過企業界政治關係的運用，直接上達決策高層作成採行的指示，以至於行政部門根本來不及反應，更甭談在稅率上有討價還價的餘地了。財政部的專業不但毫無用武之處，迄今還仍然在為此一政策擦屁股善後中。財政部提出所謂「永久」降稅案，固然是不得已之下的折衷考量，但在未達成目標前，似乎注定了每年都將處於左右為難的挨打局面。
其次，即使行政部門想要延長減半課徵一年，還是須要透過修法才行。根據土地稅法第三十三條規定，很明確的表示「為促進經濟發展」目的，自九十一年一月十七日起三年內土增稅減徵百分之五十。換言之，它乃是一為達成經濟發展目的而採行的「暫行」措施。暫行的意義本應是，目的達成了就應該停止採行，或者是時間到期了即應自動停止適用。惟衡諸如今的情況，似乎只要是財政部的永久降稅案未通過之前，政府便傾向於繼續維持減半的措施。若此，政府不但違背了法律的意旨與承諾，另一方面乃更增加了未來土增稅改革整體性規畫的困難度。自從要到土增稅減半的利益後，企業界的終極目標便是希望能進一步將減半永久化。如果政府用另一降稅案來取代暫時性減半的想法被企業界視破或掌握，則只要財政部的提案不過就等同於「永久」保障土增稅的稅率減半，其中的弔詭與謀略運用空間，甚值得玩味。利益團體的施壓，通常是有步驟與技巧的，一開始只提出「減半二年」的訴求，如今回想起來，果真是一高招。
我們不訝異於陳總統會作出如此的裁示，因為這是其所依賴之經濟顧問小組的建議。我們亦不訝異於顧問小組會作出如此的建議，因為小組成員中包括了相關工商團體的代表於內。不過，如果政府倡言稅制改革的決心是真的，則為了避免總統或顧問小組再次作出偏頗的稅改決策，下回或許在形成決議前，應該多聽一聽財政學者與社會大眾的意見。（作者為政治大學財政學系教授）
（本評論代表作者個人之意見）
（本文刊登於93年10月24日工商時報論壇）
