壹、政策系絡性與政策能力
近年學者不斷探討並為未來發展最重要關鍵者，殆為政策系絡的研究。蓋任何政策固有其共通的要件，但之所以必須因時、因地、因人制宜，制訂良善的政策，乃在政策有其特定的環境、資源、主體、標的…而形成個別具體的政策系絡，而政策系絡的注重直接影響公共政策能力之良窳，甚至決定國家發展的未來走向。
事實上，我國目前正處於現代化發展過程中的轉型期，台灣社會亦正在快速變遷中；因此若干轉型過程中的失調現象日漸嚴重地浮現在民的生活環境中，而社會失調的現象亦同時影響了人民生活的品質，增加了人民對政府施政的需求。因此，為求得社會的穩定，及國家現代化的持續發展，政府唯有以更積極主動的精神，來發掘及認知公共政策的問題（詹中原，1990）。
我國公共政策學科引介自國外，大部理論基礎尚非原創，但就政策科學的解決問題傾向而言，一味引介理論或模型，忽略自身特有的環境背景，無非緣木求魚。尤其以目前我國政策環境變動之迅速，要成功發展實用的政策科學，甚至提高政府的政策能力，非得更加重視政策系絡的研究不可。因此，特此詳研政策系絡的各種觀點，進而凸顯政策系絡的重要地位。
貳、政策系絡的原創觀點
Lasswell （1970）是首先提出公共政策系絡性（contextuality）的重要學者，所謂的系絡性其實指的是一種認知圖（cognitive map）的形成，它和社會的發展歷程，政策所在的內外環境結構有密切的關係。Lasswell認為以前的政策研究（或者說是政治決定的研究）往往受限於注意的焦點（the focus of attention）導致對系絡轉譯（interpretation）的失敗，因此他提出了系絡性的看法，希望能使得相關活動與外在環境產生關聯，並建立更具解釋力的理論內涵。他對系絡性的定義是：「一個整體社會過程的認知圖，均和任一特定活動的考量有關」。（1970：3）
系絡性原創的理由是什麼呢？根據Lasswell初始的（1970:2-3）看法，許多研究途徑都傾向於發展更多的系絡，主要是源於學者對整體政策過程和整體社會過程（social process）的渴望，希圖藉著系絡的發展能更清楚地進行研究。Lasswell主張更精緻地了解政策系絡，俾能使政策知識高度地專業化（highly specialized），並且面對真正的問題，謀求解決問題的良方。
Lasswell在提到政策系絡時，首先從政策科學家的地位說明政策科學職業（policy science careers）也會和社會環境產生互動，科學和學術社群的學者有朝一日也可能成為政府重要的幕僚、經理人，這些學者有能力也需要了解政策過程（knowlege of the policy process）的知識，相對於其對另一種知識－過程中的知識（knowledge in the process）。二者實由於政策科學家所處情境不同之故，至於其實質差異，前者較注意全方位了解政策的過程知識，後者則著重於追求某種價值或目標。
Lasswell 更認為，不論政策科學家身處何地，政策知識性質為何，根本拋不開系絡性和問題的傾向，這幾乎是明白易證的事實。時至今日，也沒有其他的政策學者反對這樣的看法，而大部分的學者則以自己的角度去詮釋系絡的存在。如Dye建構了利害關係者（policy stakeholders）、政策環境（policy environment）、公共政策組成的政策體系（policy system），三個組成因素間是互涉且彼此影響的，所謂環境便是環繞政策議題的特定系絡；再如Dunn提出了一個整合性的政策分析架構：包含了政策問題界定（structuring policy problem）、政策方案預測（forecasting policy alternatives）、政策行動建議（recommendating policy actions）、政策結果監測（monitoring policy outcomes）、政策績效評估（evaluating policy performance）等等，即分別就議題環境的資訊之複雜性（the complexity of information）提出重要的分析方法。
Lasswell認為伴隨著系絡性的另一個重要見解是所謂問題的傾向，他同時把問題傾向區分為五個構成，包括了：（一）目標的確立（clarification of goal）（二）趨勢的分析（trend description）（三）情境分析（analysis of condition）（四）未來發展的預測（projection of future developments）、（五）創新、評估及選擇方案（invention、evaluation and selection alternatives），政策科學家便是在此五種問題設定下尋求解決的方法，所謂問題的傾向至此可以解釋為政策科學家所察覺外在的知識需求。
Ronald D.Brunner（1982）曾經對Lasswell的觀點作了一番說明補充，他認為，不同環境下，報償（pay-off）體系均有所不同，環境的因素也對不同的個體或群體產生影響，政策科學家應該根據環境、時間、資源的限制判讀資訊，並且以系統、廣博而有效率的方式提供注意力的指引。此外，de Leon（1982）也一再闡釋系絡性的意義和重點，二者對系絡性的說明，無異是繼Lasswell之後清楚討論及系絡性的重要文獻。而Albaek（1995）更從權力和知識的關係出發，討論公共政策決策的社會科學應用問題，他指出，政策知識應用時存在的政治－實務系絡（political-practical context）是不可忽視的，Lindblom之決策策略（strategy of decision）之所以接近真實復基於此。
另外國內學者丘昌泰（1995）則對政策系絡下了一個定義，其認為政策系絡包含三個主要構成，一是時間與空間的系絡：政策問題發生的時間與空間背景；二是內部與外部系絡：內部系絡是指政策制定體系以外之政治、經濟與社會環境而言；三是制度、經濟、人口、意識型態與文化系絡。
政策系絡的存在固然是不爭的事實，然而，由於其過去較重視廣博的理性研究，強調建立一個複雜社會過程的分析架構，也招致了不少批評，例如漸進主義的看法即是一例。容或政策系絡的研究尚有缺失，但基於大部分政策研究均無法忽視政策環境的重要及否認政策系絡存在的事實，研究者認為，仍有必要將政策的系絡性與政策發展、變遷過程緊密相連。其實，所謂政策系絡性的界定和政策中研究理性的態度有極大關係，隨著政策方案決策的途徑不同（圖2-1，吳定等，1996：20），對政策系絡性的認知也會有所歧異，但不論何種途徑，均無法忽視其相關政策中系絡之存在與作用。
參、美國政策系絡的研究
美國的政策系絡其實是極為複雜的，它對政策的制定與執行影響極大，美國政策學者也多半從實務上來討論政治系絡。例如Van Horn, Barmer和Gormley,Jr.等三位學者在合著的「政治與公共政策」（Political and Public Policy,1992）一書中就以政治和政策的六個領域來說明環境因素對公共政策的影響，及其對決策者、利害關係人、幕僚... 等人認知和行動的影響。這六個領域分別是董事會政治（boardroom politics）、首長政治（chief executive politics）、官僚政治（bureaucratic politics）、法庭政治（courtroom politics）、衣帽間政治（cloakroom politics）、起居室政治（livingroom politics），其間運作的複雜性和公眾注意的程度均有不同，但都對公共政策的最後成形和發展產生重大的影響。
首先，從董事會政治的角度來說，它並不表示公共政策的過程中，董事較經理人或其他行動者重要，只是在闡述董事會決策時涉入的特定環境。和其他領域相較，董事會的人數顯然較少，因為政策背後的實際負責人（形同私人公司的股東）為數不多，但他們所構思的是如何承擔起整個政策運作的後果。當然，他們身處的系絡是較需要嚴謹評估的，尤其是所有政策資源的分配、流向和大政方針等等，輕微的利益、私交是很難撼動其決策的。
其次，在首長政治方面，它對整體社會的影響力是極大的，首長們藉著自己的肢體語言，往往便能產生極大的作用，尤其透過媒體或正式權力的命令發布，他們可以塑造聲望與威權。就首長們身處的系絡而言，如何運用週邊資源有效地說服民眾和政治菁英是主要考量的重點，一個成功的首長不像董事只處理有限的事務，他必須努力去除橫亙在眼前的重大困難才可能贏得覬覦已久的聲望。
再者，所謂的官僚政治是指行政制度的內部系絡，也是美國憲法未提及，而實際產生影響力的重要層級結構。它雖則受到其他權力的影響（如立法、司法、政治），然而，官僚體制本身也可以從其他權力補充不足的資源或合法性，例如，政治首長交付的執行要務，又如某些利益團體可以給予高度的支持或處於共生的情境。官僚所處的系絡首要考量的是如何形塑（reshape）政策所在的機構，職業文官更常採取攏絡利益團體或立法者，甚至訴諸法庭的手段，以保護他們的領域。成功的官僚往往獲得實質上的權力，且能渡過某些不受歡迎的政策時期。
法庭政治的意義則是顯而易見的，在美國，大部分的法庭政治可以彌補許多政府分支單位的失敗而重新制定公共政策。雖則法院總是力圖避免總體性經濟政策與外交政策的辯論，然而有時他們仍然必須高度地介入且處理複雜的紛爭。在法庭政治的系絡中，法官的考慮面向是如何使不清楚的標準、不良的溝通、不適合的資源及兩造敵對的態度獲得適當的裁判，他們也會製造出不預期的結果，這可以歸結為法感的不佳。當然法庭政治也是不斷變遷的，例如種族歧視政策和婦女政策便是一個很好的例子，外部環境和顧客的利益仍然會影響此一系絡的決策。
衣帽間政治主要指的是立法的運作環境，事實上，任一民主政府不可能在沒有立法共識的情境下運作，如果沒有衣帽間政治，則沒有徵稅，也沒有財政來源，更無法控制政府的政策符合代表性民意的要求。衣帽間政治的主要考量在於如何適當地反應變遷的民意與公共氣氛（mood），並在憲政制度、利益團體及政府首長... 等等的互動運作下找出一個較合宜的政策方向。當然每個立法者身處的系絡又有所區別，包括選區利益及檯面下的因素都可能是衣帽間政治私下交涉的動機。
所謂起居室政治則是指政策作成的公共環境，其間重要的構成分子包括公民團體、媒體、政府各部門及公眾，這是公開的議題場合。在起居室政治中，各分子所考量的是如何利用公開的表示發揮自己的影響力，最具關鍵的因素即是報紙、電視及電台等等傳播媒體。有效地處理自己相關的議題即意謂著以合理性、適當的陳述捍衛自己的重要利益。
Nakamura和Smallwood（1980）則從政策環境的概念分析政策體系成敗的因素，政策環境和政策的發展過程息息相關，因此，作者以政策規劃（policyformation）、政策執行（policy implementation）和政策評估（policy evaluation）三個階段的環境為主，討論行動者（actor）、領域（arenas）與環境的互動關係：
一、在政策規劃階段：由於此時主要的行動者是立法的（legitimate）決策者包括了總統、國會、官員、州立法者等等，同時受到利益團體、有力的選民等非政府人員的影響。而彼此間不同的意識型態、價值觀、體制影響的互動都會促成政策不同面貌的發展。
二、在政策執行階段：此時環境主要影響的是政策考量的形式，行政部門可能受到體制上如委任立法的制約，但其自我的認知也會決定政策執行的內容，重要行動者包括制定者、正式執行者、媒介、遊說團或選民團體、消費者和受益者、傳播媒體、評估者等等及其所在領域，另外，如組織的結構和官僚的規範、溝通綱絡和順服的機制等相關環境因素都是執行成敗的主要原因。
三、政策評估的環境：這是三個環境中最為抽象的，也包括第一個環境的決策者和第二個環境的執行者，另外，學術團體、公益團體、公民等行動者和其身處的系絡也是政策評估的重要環境因素。
Cleary、Henry（1989）則認為管理公共計畫，必須無時不刻注意政治系絡，同時也要在政治系絡中發揮經理人的功能，才能有效管理政策及方案。他們提出的重要政策系絡因素包括：美國憲法、立法部門的政治、行政部門的政治、利益團體的政治、媒體的政治、代理（proxy）統治的政治等等。
美國憲法和州憲的精神是民主政府的重要基礎，然而此一高權（sovereignity）並非是人民完全自主的，而是代議制度的運作。美國憲法深受歐洲各國的影響，也反應了美國獨特的權力、文化等結構，例如分權制衡的觀念與有限政府（limited government）、聯邦主義（federalism）、民權保障的要求等等。
美國憲法到現在仍經由許多方式適當而彈性的體質，它在反應環境因素的需求上仍然有一定的能力。立法部門的政治其實來自於憲法的授權，但立法的工作面對愈趨專業和複雜的環境，其困難度和行政立法的程度都提高不少，事實上，從立法政治的角度來看，傳統政治－行政二分的原則是不適用的，只是原始「理想型」的價值，在實務上，立法政治控制著政府政策的方向一直到行政機構的執行預算。如何維持和立法人員親密的關係是政策首長和行政機構應該努力的方向。
行政權政治包括民選的官員及其組成的政府，例如雷根政府、布希政府...他們在在表露著不同的風格，反應不同的環境需求。行政權政治和政策的原創與規劃有最深層的關係，進入行政權政治的議題無異已進入了政府議程。而行政權政治除而必須面對常任文官組成的官僚體制外，它也須面對來自分權制衡等方面的政治問題，前者而言，1930年以來官僚體制的擴大和保障幾乎確立了其在行政權政治中不可撼動的地位，而後者則是行政權政治中重要的政治支持力量。
利益團體政治的存在是歷時經久的，甚至可說從美國政治肇造以來即已存在，也是所謂鐵三角以外極為重要的勢力之一。利益團體政治不論對立法、行政、司法的運作都有影響，尤其近幾年來由於利益團體可以對政治候選人提供財務的支援，更提高了利益團體政治的實質權力。
媒體的政治到現在已擴張至前所未有的程度，政治人物的動態、政策的過程、利益的糾葛、政黨的現實... 往往都透過媒體反應出來。Chester Newland（1987）則主張媒體政治是當代三個重要的互動力量之一，它與利益團體政治、選舉政治共同構成一股實際的力量，並促使總統及國會在利益交換的過程不得不重視的機制。
代理權政治是政府行動因應外界變遷所選擇的民營化（privatization）策略，政府為了因應更多的環境問題，例如環境保護、能源、教育、經濟發展... 等等問題，又無法無限制地擴張其規模，故必須採取一些作法，如簽約外包、借貸、授權管制... 等方法解決相關的政策問題，政治本體幾乎成為一個重要的市場，或許有人因政府解制和公共利益在代理權政治的發展下受限感到憂心，但不可諱言的，代理權政治是當代美國一個重要的政策課題。
肆、政策系絡的類型與系絡性之要素
觀諸美國討論政策實務的論著，其多半以實例論及公共政策發展的環境因，另外，綜合歸納比較政策（comparative policy）和公共管理（public management）學者的論著，再輔以系絡性的原創考量，我人大致將政策系絡區分為下列數類：
一、憲政與制度的系絡
美國當代的政策學者在論及長期政策演進和政策機制變遷時，多會提及憲政的原始設計及制度的影響，例如Van Horn等人（1992）在提及政策環境時，便以聯邦制度（federalism）和府際關係（intergovernmental relations）的發展作為政策過程中一個重要的因素；再如Denhardt（1994）的「公共行政」教科書，更把美國聯邦制度的演進和政策、計畫串聯起來，大致將聯邦制度分為夾心蛋糕的聯邦制度（layer cake Federalism）、大理石蛋糕的聯邦制度（marble cake Federalism）、柵欄的聯邦制度（picket fence Federalism）及退縮的聯邦制度等等時期，在各個時期中，聯邦制度的內容深切影響著政策內容、府際關係和執行狀況。
二、經濟和市場系絡
政策學者中也有一些研究途徑為經濟取向（the economic approach）者，他們在強調政策時均會提及市場（market）、價格體系（the price system）、議價（bargain）等相關因素。David C. Paris & James F. Reynolds（1983）便認為經濟、市場對政策中的人類行動（human action）而言是基本的動機要素，為實際程序（actual procedures）的一部，另外，政治經濟學的政策學者更把政策的實際視為政治和經濟面向的互動結果，凡此均在在說明了經濟和市場系絡的重要性。
三、文化和意識型態系絡
文化和意識型態系絡是一個比較抽象的概念，但多數政策學者仍然同意其存在的價值。其在政策過程中往往扮演的是主導行動者行為判斷的角色，其主要的範圍依Robert A. Heineman、William T. Bluhm & Steven A. Peterson（1990）等人的看法可以包括自由（liberty）、平等（equality）、道德（ethic）等等普遍存在的共識；而Paris二人則認為，意識型態的存在是政策系絡的一部，共識和混亂（chaos），和諧和衝突都是社會過程中極待討論的項目。
四、官僚行政系絡
官僚體制並非美國憲法的原始設計，而是實務上發展出來的。事實上，從Max Weber以來，討論官僚特性的著作實已汗牛充棟，而政策的形成、規劃和執行又莫不與官僚行政有極大的關係，Kenneth J. Meier（1987）在「政治及官僚體制」（politics and Bureaucracy）一書中更以政策的四個類型－管制性政策、重分配性政策、分配性政策、混合型政策－為主，分別討官僚體制和環境的重要關係。可見此一系絡確為美國政治不可或缺的要素。
五、立法系絡
美國的國會政治乃至地方議會制度是研究政策議程不可或缺的一環，也是決策者和利害關係者產生互動的重要議場（venues）。Frank R.Baumgartner& Bryan D. Jones（1993）二人在提及美國系絡變遷對政策造成的影響時，把國會形容為一「管轄權的戰場」（jurisdictional Battlefield）；而Charles O. Jones（1977）更不諱言地把國會視為政策自始興敗的主要制度體系。
六、司法系絡
美國司法單位由於有擁有司法審查權（Judgical Review），故實際上可以法官造法的方式影響政策的內容及趨向，前述兩位學者也認為司法體系的運作與公共政策息息相關，尤其是立法後的宜接影響即是導致政策變遷（policy change）。
歸納上開政策學者的看法，研究政策的系絡性，應包括下述要素：
一、政策的參與者及其互動環境
亦即利害關係者的動態性，事實上，參與者彼此之間也是不斷產生互動的，其整體的關係也是個動態的過程，而會不斷變遷、不斷協商、不斷地分裂。了解政策系絡，必須先了解這些基本單位的立場差異和報償（pay-off）對價。
二、政策的系絡類型
政策研究者在進行政策分析或政策內容研究時均必須考慮及政策的外在系絡，這些政策的外在系絡，亦即是參與者共同構成的，了解一個國家政策學者著眼的系絡類型，有助於接近該國的實際政策決策過程。
三、政策研究的系絡性質
這和政策研究的性質有關，通常而言，比較政策的研究可以讓我人看出政策系絡性的實務，而非一概地適用政策相關理論即可，這正是發展中國家所欠缺的；至於通論性的研究和他國的研究，在系絡性的貢獻上，意義並不大；而本國的議題研究，則需視該國的政策研究水準而定。
伍 、小結
我國公共政策研究必須特別注重系絡性，非僅由於公共政策的研究多借重其他學科，也因為我國公共政策學科發展係繼受自外國，為確實解決公共問題，不僅應使用合適、成熟的方法，更應了解本土政策問題的根源，而避免「以正確的方法解決錯誤的問題」。
另外，系絡性之所以抽離於其他的政策特性，實因研究者權衡當前政經環境的鉅烈變遷，顯較其他政策特性更應為我人所重視。再者，不論公共政策的解決問題傾向、科際性、民主性，均在強調公共政策的目的或理想，系絡性卻立於外在的地位，表現出政策研究與環境的相依關係，不論就三者其他任一特質，均不能脫離系絡性而單獨存在，否則即無法達其目的。系絡的重要實基於此。
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