一、前言
最低標決標制度對公共工程之負面影響，國人是有目共睹的，也就是所謂一分錢、一分貨，價格低、工程品質就是不行。但最低標決標卻仍是政府機關辦理採購、選擇決標制度的最愛。表象上，這樣的機關決策模式看似不合理，但其實是非不得已的選擇。反觀國人在尋找餐廳聚餐、購買生活所需、甚至考慮遊憩休閒之選項，往往都不是以最低價格決定廠商，因此不會不理解最低標決標所帶來的問題。但採購機關選擇決標方式，不能不注意到招標發包的預算是來自於納稅人，而非自己的荷包。機關不選擇低價廠商，就表示願意用更高的代價將承攬的機會給別的廠商- 非但納稅人會質疑浪費公帑，未得標的較低價廠商也要向機關表達嚴正抗議。
實則，早期重大公共工程並非都是以最低標決標。在民國五、六十年代，依據國軍退除役官兵輔導條例第八條規定，政府重大工程得交由退除役官兵工程機構議價承辦[1]，而一般民間廠商則無法比照相同規定承接此類業務，僅能參與公開招標、最低價決標之工程標案。雖然民間廠商對此規定所帶來的市場限制有所微詞，但既屬法律規定，也不得不接受。相對的，重大工程透過議價程序交由退除役官兵工程機構承攬，此種機構因具備行政機關組織特性，承辦工程之同仁都以背負國家建設的重大使命為己任，不會在價格上與工程業主錙銖必較，故能將工程如期、如質完成，而這個時期完成之重大工程也成為台灣最核心、最關鍵的基礎建設。此外，這些工程機構的幹部，也因為長期參與重大工程之推展，陸續成為各政府部門肩負擘畫國家建設的領導專才。
民國八十一年，中山高速公路汐止五股段高架橋拓寬工程第十八標案，因榮工處和招標機關在金額上無法取得共識，於議價後決定放棄承接。招標機關即另行公開招標，最後決標結果與榮工處議價決標金額相差達新台幣十七億元。此鉅額價差使得一般民間相信最低標決標才能節省國家建設預算，而議價則是圖利特定廠商，讓廠商獲取不當利益，並且浪費公帑。而當時榮工處亦表示該處過去議價承標金額確實略高，如將工程交由民間廠商承做，可節省國家許多公共建設經費。退除役官兵工程機構的議價規定自然也在政府採購法（下稱採購法）施行前成為落日條款。[2]
因此由歷史的淵源觀察，長久以來國人一直認為最低標可以幫助政府節省預算、看緊人民的荷包，但傾向去忽略因割喉價格競爭，對產業、對工程品質，甚至是對人與人之間的互信、互利基礎所帶來的傷害。雖然國人自己蓋房子除了比較價格，仍會參考廠商的商譽與能力，但或許是歷史情緒的糾結，同樣的事情放在政府機關身上，仍然堅持機關應採最低價決標，也是唯一可被信賴的選項。這樣的情緒糾結不免也蔓延到主計、政風、審計、監察、檢調等單位或機關。當政府機關盲目選擇以最低價決標的形勢成為原則，任何其他的選擇就成為例外；而例外就可能是弊端。
最低標與公務員心態
最近期有關以最低標為原則的宣示，是在蘇貞昌院長主政年代。蘇院長有鑑於許多以「最有利標」方式決標之採購案件陸續受到外界質疑、甚至檢調介入調查，故於行政院會中裁示：「現行各級政府多半採用最有利標，『這是有問題的！』，未來應以最低價標為原則，最有利標為例外」。而立法院亦有許多關心採購制度之立法委員質疑最有利標受到濫用，而回歸最低標制度每年可節省大量預算。
不過，蘇院長的裁示是因為發現機關有不當採用最有利標的情形，特別是縣市鄉鎮公所等基層單位對於採用最有利標情有獨鍾；基於這類機關對最有利標制度之立法原意並不理解，而辦理最有利標之招標程序又缺乏經驗，不斷發生爭議或弊端，無非是為導正採購法立法原意，回歸合理體制所為。[3]此外，蘇院長裁示的背後還隱藏了一個重要的事實，也就是在當時行政院原來是尊重各級採購機關（及其上級機關）選擇最低標或最有利標，並沒有刻意以行政指導的方式，去引導或規定各級機關應如何選擇決標方式，這也是立法的原意。若非如此，蘇院長何須做此裁示。要理解這個歷史背景，更必須回溯到立法者制定採購法時，探求其立法意旨。
對於機關應如何選擇適當的決標制度這個命題，立法者顯然是授與採購機關很大的裁量空間。採購法第五十二條第二款明訂「機關採前項第三款決標者，以異質之工程、財物或勞務採購而不宜以前項第一款或第二款辦理者為限。」，而此處的第三款是以「最有利標」決標、第一、二款皆是以最低標決標者。換言之，對於具備異質性的工程標案，機關認為不宜採價格為唯一競爭方式，而採用最有利標決標[4]，自屬合法。更重要的是此處之「機關」並非指中央主管機關，而是任何採購機關皆屬之。故即便是鄉鎮公所，凡依預算編列而辦理之採購標案，自然有其適用，沒有適法不適法的問題，惟採行最有利標決標的程序中，仍須上級機關核准。[5]
更重要的是，各採購機關依法可自為決定採購法所授與之裁量空間，不必事事都向中央主管機關公共工程委員會請示。換言之，同樣的工程採購標的，A機關傾向採用最低標，而B機關傾向採用最有利標，是允許存在的情形。究竟選擇最低標或最有利標，這涉及到各機關的採購經驗多寡、專業人力是否充實，工程所在地營建市場之特性、當地勞力、物料供需情形等因素。而這些因素又往往是動態、而非靜態。職是，採購法將這個決定交付給採購機關，無須事事由中央主管機關指導、或上級機關指示。
而內政部長李鴻源日前表示，為了公共工程品質著想，在部長任內原則上不鼓勵所屬採最低標，也盡量不用最低標；並指示研議相關配套，配合行政院改善現行工程招標制度，「讓不肖廠商無法在公共工程界存活」。這個指示與之前蘇院長的裁示相對照，其實沒有對錯、高下或合法與否、甚至政策變動的問題，無論是
裁示或指示，終究仍是在採購法所允許的範疇內，僅是行政機關因應時勢所作的選擇。
但李部長卻也看到一個極其關鍵的命題，他表示內政部將以各種不同方式不採最低標，並主動與檢、調及審計部溝通，以保護執行公共工程的公務員。為何公務員需要被保護，威脅何在？
如果單純就負責採購的承辦公務員而言，一方面最低標程序較為簡易，且辦理經驗豐富，不容易出錯。選出的廠商又是最低價格，對制衡的機關以及納稅人來說，算是給了交代。至於最低價格的廠商是否能確實履行契約責任，這是實際執行單位需要面對的，況且廠商履約有問題，可以祭出契約罰則、甚至將廠商刊登政府採購公報予以停權，只要不輕易放過廠商，公務員本身並沒有任何實質的法律責任。
此外，每個公務員心中都有一具攸關個人得失的羅盤，羅盤上的指南針並非自由的依據機關的政策或首長的意志移動方向，而是牢牢的釘在貪污治罪條例所允許的刻度上。對於涉及貪污治罪條例所不許的行為，儘管只是有讓外界發生臆測或質疑的可能，都必須極力避免之。公務員自己不違法、問心無愧，仍不能不去在乎檢調所特別關心的臆測或質疑。公務員一旦遭調查、起訴，即使在幾年後在司法程序上沈冤得雪，公職生涯仍是浩劫一場，錯過的升遷機會不談，此間自己與家人的身心煎熬、親友的疏離，以及無罪定讞後的失志，能向誰討回公道？
公務員根據機關的政策或首長的意志去推行最有利標，如何能保證這個標案未來不會變成一個眾所質疑的弊案？畢竟大部分機關仍以最低標方式決標，甚至相同性質的案件即使以最低標方式決標，其履約的結果也未必最有利標差。但選擇了價格更高的最有利標廠商，就必須面對競標廠商黑函伺候，而最終的執行成果如果仍有瑕疵，更無法昭公信。倘經檢討該標案的採購執行成效不佳，誰又能阻擋審計、廉政、檢調、民意等機關一波一波的職權調查。此時，公務員只能孤立無援的為自己辯護，向外界證明自己的清白。
就事論事，工程採購如有異質性，就應針對是否仍僅依價格決標為適當的採購決定。進一步來說，倘能清楚定義「異質」的內涵[6]，則如何決定最低標或最有利標理當不出現困難。但工程採購如明顯有異質性，採購機關即使仍選擇以最低標決標，這通常是不會引起審計、廉政、檢調、民意機關的疑慮的。這涉及幾個層面的問題。第一，最低標決標已經是經年累月的慣例與常態，公務員選擇慣常的做法，當然是最不受質疑的。第二，審計、廉政、檢調、民意機關的介入時點往往是事後，而切入角度又是圖利廠商或揮霍預算，因此公務員選擇避免麻煩的決標方式，自是首選。第三，最低標即便不幸讓所謂的「不肖廠商」得標，未來仍有層層的契約條款、法律規定，以保障機關的權益，縱使工程不能順利完成，機關也絕不會輕怠廠商的法律責任。第四、審計、廉政、檢調、民意機關也是公務員所組織而成，去質疑行政機關的公務員為何選擇最低標，無異將自己也暴露在國人質疑的槍林彈雨下，這顯然與心中的指南針有所違背。
因此李部長所看到的命題，要主動與檢、調及審計部溝通，確實是有此必要。只是如何的溝通能實際保護到執行公共工程（特別是兼辦採購）的公務員，仍有很多研討空間。但可預見的是，公務員在沒有看到實質的保護機制，且此機制係以制度性、而非因人設事的形態存在，其心中的指南針就很難偏離貪污治罪條例所訂下的刻度。審計、廉政、檢調、民意等機關會永遠存在，但機關政策或首長，卻幾年就可能變動一次。審計、廉政、檢調與民意機關存在的主要目的，就是要對公務員的行政行為加以制衡與裁處。
決標制度與公共工程市場
採行最有利標的核心觀點，是立基在最低標決標易由低價搶標之廠商取得標案，引發品質、違約等一連串問題；而最有利標綜合考量廠商的專業能力、資歷與價格等因素，可替政府找到優質廠商，粉碎惡性競爭者低價搶標的機會。[7]但是，深入思考會發現，若以最低標決標就已經有數家廠商有投標的願意，倘改採最有利標決標，有意願參與競標的廠商勢必更多，而得標後可能實現的利潤空間，也會激勵競標廠商拿出更多資源去增加取得標案的機會。此時業者的自律就更為重要，因為爆炸性的競爭非但會刺激廠商間的對立，也會讓透過不法手段取得標案的動機更為一觸即發。
換言之，工程採購倘制度性的以最有利標方式決標，則政府必須有縝密的配套去紓解積存於營建市場的競爭壓力。所謂紓解市場的競爭壓力，非指在政府機關方面採行所謂防弊的配套措施而已，雖然這也是必需的，而且過去中央主管機關也經由實際案例的學習，檢討出許多務實的做法與規定。政府方面還必須了解的是，僅僅讓投標廠商無法以不法手段取得最有利標標案是不夠的。在最有利標的格局中，廠商之間的競爭更甚於最低價決標，因此如果自己沒能得標，大可把這場標案搞亂，弄得黑函滿天，而政風、主計、檢調忙成一團，媒體則捕風捉影競相報導一場可能無法收攤的弊案。在各方壓力下，採購機關首長即使勇於任事，承辦採購業務的公務員也早已嚇破膽，要不推托擱置、就是凡事由長官指示。此時已經決標的案件成為爭議焦點，工程建設仍舊難以推行。
更值得嚴正討論的後續發展是，介入調查的政風、主計、檢調或媒體又往往不具備工程專業知識，卻可以事後諸葛看待採購人員的各項決策。掌握已經成為事實的情節，而朝向行政缺失、瀆職或圖利的角度解讀採購人員的決定，只要具備一個不信任的心態，加上一些誤解與少許想像，就可能形成這種一再重複出現的情節。而這樣的情節若進一步延燒到機關首長層級，則政黨間的政治張力更會排山倒海的蔓延進來，這個當下舉國上下、無論公、私部門都以除惡務盡的期待，要求當局立刻對「有問題」的公務員撤職查辦。這樣的循環在當前的台灣社會確實是一再上演的。指責弊端時舉國沸沸揚揚，但新聞熱力過後，又有多少國人有多餘的心思去關注水落石出的結果。但有心的廠商已經達成目的，浩瀚的社會資源被浪費、工程建設停頓、有擔當的首長受質疑、任事的公務員被查辦，而得標廠商即使有機會把工程繼續做下去，但履約過程不免要被各方用放大鏡檢視，其命運仍舊未卜。
反觀最有利標決標的工程市場中，會重視品質與研發的廠商，只能存活在有利潤保障的利基市場，而無心參與這種「不投標可惜、得標卻傷心」的公共工程業務。因此，制度化的選擇用最低標方式決標，就是制度化的排除優質廠商參與。即便得標廠商的下游生產鏈，例如材料供應商或協力廠商，也因為其上游總包商的低價得標而壓縮了利潤空間，更無心永續經營與技術研發。
但要貿然的斷言，最低標決標的營建市場，就是不肖廠商當道、劣幣逐良幣的局面，則又可能淪於以偏概全。特別是大型的營造廠，動輒聘用數百位工程專業人員，要維持公司正常運作，其常態業務量的規模就必須維持，因此在淡季時對於只能打消經常費用、卻沒有利潤空的標案，也必須忍痛取得。
而在其他情形，特定廠商欲策略性的累積經驗與業績，對於高風險或陌生的標案也會例外的出手一博，其目的並非為求獲利，價格自然可較同業更有競爭力。又例如少數財務已經面臨週轉不靈，卻仍具投標資格的廠商，也可能透過低價取得標案，利用工程款短期週轉，以維持企業於不墜。此種價格競爭的例外情形，可謂不勝枚舉。而在工程採購標場中，這些例外情形實際上亦無法排除。至於有多少比例的標案是以正常、合理的價格在競爭，又有多少比例屬於價格競爭的例外，則無從得知。但可以知道的是，有志於以合理價格去競爭的廠商，是無法在最低價決標的標場中迴避敢殺低價格的競爭。
如果一家廠商堅持以合於市場行情的價格投標，卻屢次因為價格不夠低，而未能如願得標，這個廠商的結局只有兩種可能。第一種可能是立刻自我淘汰，放棄最低標決標的市場。或許是這家廠商的合理成本原就比別家廠商的合理成本為高。或許是這家廠商承擔風險的意願不足，因此標價中包含許多保守之估價項目。總之，這家廠商不願意像其他得標廠商一樣，把價格壓到別家廠商不敢或不願殺的低價。結論是相同的，這家廠商必須離開這個競標市場。
另一個可能是，這家廠商必須接受最低價決標市場的鐵律，也就是須投出比合理估價更低的價格，方有得標機會。雖然低價是唯一能夠取得標案的途徑，但缺乏利潤、甚至造成虧損，這也可能是一種慢性（縱使不是立即）自我毀滅的開始與過程。在同一時間，以低價得標的廠商自然不能忽略任何能夠苟延殘喘、延續企業命脈的努力空間。於是廠商於得標後，對於任何能夠省工減料的工項，都會特別在意；對於任何變更設計、追加工程款都會錙銖必較；甚至對於任何能夠讓業主（與監造）草草了事、或矇混過關的機會，也會特別用心。這樣做是理性的。因為在殺低的價格下，依約履行義務可能代表虧損，企業沒有獲取利潤，對於股東而言就是一種失敗。
但國人又如何能草率的認為這樣的行為是「不肖」？低價廠商非但提供就業機會、也承擔額外的商業風險；除了付出自己的勞力與心血完成工程外、還可能把本錢都輸掉。如果能認清這個因果關係，採購機關沒有鄙視低價廠商的權利，低價廠商是採購機關的密切戰友，畢竟是機關選擇了制度、而制度選擇了這家廠商，兩者是相生、相隨的。機關儘管不願意承認這個密切關係，但卻不能否認。機關若能正視這個密切關連性，則更應該積極協助低價廠商順利履約，因為廠商能多省下不必花費的成本，或機關加速完成或減少行政程序，都有助於廠商更順利的完成工作。這是雙贏：機關省下發包預算、取得完成的工程；廠商獲取應得的利潤、累積如質、如期的實績。
公共工程市場是營造業者最重要的市場，因為案件規模相對大、推案業務量相對穩定。只是執行公共工程須熟悉機關的行政程序及繁複的文書作業，這是一般民間工程所沒有的。這顯然是進入公共工程市場的門檻，若不具備一定公共工程經驗，一般營造業者實無法順利投標與履約。根據前述可知，決標制度決定了廠商間的競爭關係。以最低標決標，則無經驗或不願殺低價格的廠商，不願意參與投標，而標場則是願意用低價承作工程的廠商所組成的投機俱樂部。如果標案是由投出不合理低價的廠商所得標，則工程順利完成的機率就大幅降低；相反的，廠商如果願意全力以赴，則也可能價廉且物美。對機關，是運；對廠商，是命。以最有利標決標時，潛在的超額利潤，會吸引為數更多的廠商前來競標，也因為利潤較高，廠商間的廝殺，可以從標場外延燒到標場內、投標延燒到完工，還可能延燒到機關。而採購機關則可能要面對各方如行賄、圖利、包庇等的質疑，以致於標案時時處於不安定的狀態。
「杜絕低價搶標」的迷思
以最低價決標，表象上可以節省工程預算，但把品質的落差以及督導施工增加的人事成本都納入計算，最低標可能並不便宜。為避免投標廠商低價搶標，採購法第五十八條規定投標之標價偏低顯不合理，而有降低品質之虞，機關得不決標予該廠商。而公共工程委員會也配合訂定「依政府採購法第五十八條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」[8]，供各機關依循與執行。既然法令已經有所規範，為何還需要去討論低價搶標問題？
依採購法第五十八條有關標價偏低之規定，若最低標廠商有標價偏低不合理之情事時，則採購機關依法可為：1、限期通知廠商提出說明或擔保；2、若未於期限內為之，則可不決標予該廠商，由次低標為最低標廠商。前述所謂「限期通知廠商提出說明或擔保」[9]，依工程會訂定之執行程序，是指「限期通知最低標提出說明，例如於決標會議時，當場限期三十分鐘內；但不得未經說明而逕行通知最低標提出差額保證金」，並視情形分別處理。若廠商確實提出說明，而機關認為該說明合理，則無需通知最低標提出「差額保證金」，即可照價決標予最低標。但若最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明尚非完全合理，最低標表示願意承做，且願提出「差額保證金」者，機關則可先辦理保留決標，並通知最低標於一定期間內提出差額保證金，繳妥後再行決標予該最低標。但最低標若未於機關通知期限內提出說明或提出之說明被機關認為不合理，且表明不願提出「差額保證金」者，則不決標予該最低標，並以次低標廠商為最低標廠商。
機關要依前述的執行程序去避免廠商低價搶標，在理論上是可行的。畢竟在廠商提出的標價已經被機關所質疑，又不願提出差額保證金，十足顯示該廠商確實缺乏履約誠信。然而，廠商所提出的說明能被機關挑戰，而認為尚非完全合理的機率有多大，這是第一個疑問，特別要注意的是機關必須給廠商說明的機會，必能直接要求廠商提出保證金。其次，廠商即使無法提出合理說明，只要願意提供差額保證金，機關即別無選擇，必須照價決標予最低標，這是第二個疑問。第三個疑問，也是最關鍵的，就是當機關認為廠商提出之說明不合理，且廠商表明不願意提出「差額保證金」時，機關是否反而可能重行評估結果，改變先前之認定，重行認為最低標之總標價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。
這三個疑問都涉及機關的根本態度。如果機關的態度是不願意低價廠商得標，而令工程品質遭殃，則即使廠商願意提出說明，機關也未必選擇相信，況且這是在得標廠商已經知悉自己的標價是最低的時點，難保該廠商已經後悔把價格壓得太低。同樣的，如果機關的態度是不願意低價廠商得標，即使廠商願意提出擔保，機關可能也不願意- 畢竟保證金並非工程品質的保障，而增加保證金也增加廠商的財務負擔，這究竟對工程是福是禍，值得斟酌。更困難的是，當機關發現廠商提出的說明不合理，而又不願提出保證金時，機關如何權衡「重行評估結果，改變先前之認定」與「決標予次低標」這兩個選項。前者僅涉及機關內部行政決定，且不會將決標問題外部化；後者則是創造兩項顯性爭議與二項隱性爭議焦點：1.最低標廠商將抗議機關刻意打壓，故意不認同其提出的說明，2.機關是在次低標廠商已經特定的情形下，否決最低標廠商，而決標予次低標廠商，非但增加契約金額，且有圖利特定廠商之嫌疑，3.廠商間在開標後有機會接觸，而最低標拒絕提出保證金，如何證明不是刻意作球給次低標，4.倘若決標予次低標，工程品質是否就有保障，若發生問題，機關將如何自圓其說。
實務上，機關真的決標予次低標的情形是少之又少，其原因是很明顯的。換言之，低價搶標的問題還是回到原點，機關如何能夠心無罣礙的看待標價的合理性，依據專業考量，以工程如期、如質完工為首要任務，而無須擔心可能的爭議或質疑。如前所述，當公務員面對這項採購決定，而這項決定即使僅有些微可能偏離貪污治罪條例的刻度，誰能保證這不會是公職生涯最大風暴的始點，無端遭訊問、調查，甚至起訴、定罪？結論是，最安全的決策就是決標予最低標廠商，這就是原則、鐵律；首長可以要求所屬確實評估、謹慎研討採購法第五十八條規定，但簽呈上不可能出現否決最低標廠商，而決標予次低標的提案。
由此可見，「杜絕低價搶標」的想法，其立意是正直、負責、良善的，但卻也是一種迷思，因為實務的可行性甚低，廠商投低價去爭取得標機會，是不得不然的結果，如果高價可以得標，哪家廠商願意殺低價格？制度是採購機關決定的，廠商只能被動的配合遊戲規則去存活，否則就是退出市場。而採購機關既然訂下最低標決標的遊戲規則，公務員心中的羅盤指針就已鎖定，裁量空間默默的棄守，機關政策與首長意志是一時的拂面清風，但職位與退休金才是可靠的依靠。
防弊與最有利標
在民國九十八年劉兆玄主政時，曾針對法務部「重大弊案檢討及制度改進方案」報告，裁示「就最有利標及限制性招標運用應如何兼顧興利及防弊，請工程會及法務部研商就某些類別案件建立採購方式的共識及慣例。為提升採購效能，採購法規範得使用最有利標及限制性招標方式辦理，惟實際上第一線承辦人員均未敢使用上開招標方式辦理，導致成為具文。採購法令的制定，均有預留運作彈性，因此重點在於彈性運用，在合理規範下運作，採購案件應考量廠商施作品質，而預算執行也應發揮其最大效益，如此，對於整體行政效率的提升將有所助益。」。之後公共工程委員會即邀集審計部、法務部政風司、法務部檢察司、行政院主計處、各地方法院檢察署、各縣（市）政府主計處、法務部調查局、臺北市調查處、高雄市調查處、各地區機動工作組、各縣（市）調查站等單位，召開「政府採購問題座談會」。
然而，各機關多次座談的結論仍為：「基於採購法對於最有利標之採行條件已有規定，各機關辦理採購，關於決標方式之擇定，應由招標機關視個案特性及實際需要，依採購法第6條第2項規定，於不違反採購法規定之範圍內，基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定，尚難研訂統一之擇定標準。」。[10]事實上，由工程會召集會議的對象，即可看出這樣的結論是必然的。主計、政風、審計、檢調的資訊是互通的，基於能有效的對採購機關防弊，任何統一的「標準」一旦形成，則下個問題就是如何防堵此標準所形成的漏洞？
對於審計與檢調機關而言，最有利標就是依職務鎖定查察案件的最佳來源。採購機關在上游注入最有利標決標的魚苗，審計與檢調機關則在下游撒下魚網，等待案件到位。畢竟這是最直接、也是最有效查察弊案的途徑。這樣的說法並非有詆毀任何機關職務的暗示，機關的設置有憲法目的性，查察弊案為其天職，任何努力都是必要、值得鼓勵的。只要防弊的目的存在，容易出現弊端的案例類型，就需要接受更高密度的檢視。特別是檢調偵辦採購案件之來源，也往往是來自業者的檢舉，因此容易引發廠商間高度競爭（如黑函）的案件類型，自然免不了要引起檢調注意。換言之，即使檢調單位不會因機關採行何種決標方式而發動偵辦，但這類案件仍會自己找上檢調。
而根據監察院的調查[11]，自採購法施行以來，發生採購重大弊端案件（扣除小型工程），主要集中在統包及最有利標案件，而機關辦理採購案件的執行情形，也發現以最有利標或統包採購案件的缺失最多。此外，根據「國際透明組織」公布最新行賄指數（Bribe Payers' index），貪污最嚴重的是公共工程合約與建設，而台灣以7.5分，在28個國家中排名第19，見中央通訊社100年11月2日報導。另外，法務部98年「台灣地區廉政指標民意調查」調查報告書亦顯示在受調民眾的印象中，公共工程採購人員的清廉度排名倒數第二，行政院則祭以修正公職人員財產申報法的方式，擴大必須申報財產者的涵蓋範圍，從原本只限於各縣（市）級以上政府採購主管，到包括各鄉鎮市公所、公營事業及各地方政府所屬機關的採購單位正、副主管人員。足見，在審計、檢調機關眼中，政府採購與「弊案」其實已經是焦不離孟、孟不離焦。最有利標的目的是在興利，但防弊的思想與做法，早已滲入興利的所有環節，機關拖著沈重的步伐、公務員背負瀆職、圖利的包袱，去執行興利的措施，其結果如何能符合期待。
機關應圖廠商合法利益
依貪污治罪條例規定，公務員不得違背職務，要求、期約或收受賄賂或其他不正利益；也不得違背法律規定直接或間接圖自己或他人不法利益，且因而獲得利益者。[12]如果仔細檢視此規定內容，公務員並非不能圖利廠商，只要此利益不是不正利益，且公務員的行為並非以讓本身受有利益為目的。
但是當前的政治氛圍與民粹思想，是否真的能接受機關為了讓工程品質有所保障、且得標廠商能獲得合理利潤，而採用最有利標。如果答案是否定的，顯然行政機關推行最有利標機制是與民意相違背的，讓人不禁懷疑推動最有利標的努力終將付諸流水。其實關鍵就在採購機關是否有合法圖利廠商的天職。如果有此天職，則機關應持續宣示推行的決心，並建立公務員合法圖利廠商的標準與程序。
實則，廠商也是國家建設的主體，如果廠商能夠獲利，企業體質就會健全，研發、創意則會源源不絕，技術層次自然提升，品質的要求才會堅持。如果廠商沒有利潤，認真履約就沒有掌聲，增加投資反而等於自殺；機關則忙於辦理瑕疵改善、罰款、解約、停權以及重新發包。如此以觀，機關確實是有必要在職務權限內，讓廠商保有獲利的。
可惜的是，採購法在涉及鬆綁或有利於廠商的規定時，往往是以「機關得」的方式為之，但卻沒有「機關應」協助廠商的相關規定。[13]而採購法第六條第二項「辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。」，則顯得有氣無力。採購人員之採購決定是否「應」基於「公共利益、採購效益或專業判斷」，更為積極任事。
貪污治罪條例合理的劃定公務員執行職務的紅線，而採購法或其他法令卻沒有劃定公務員不得放棄裁量、必須積極依公共利益、採購效益或專業判斷，作成採購決定的紅線。因此替廠商「圖合法利益」的領域，是法令的真空地帶。就如前文所述，最低價決標的弊害如此顯然，為何採購機關仍可不受限制、通案性採行此做法，竟未被糾正？這個系統性的偏差，正是出自於法令的真空，公務員沒有積極為廠商謀求合法利益的義務，而形成限制、課罰廠商的行政作為可以積極，但鬆綁、協助廠商的行政作為就必須保守的機關風氣。
換言之，一方面推動最有利標、一方面保護公務員的想法是正確的，但重點是這個想法不能只是說法，而須是依據法令的做法。有了積極任事的義務，公務員就應依專業裁量，把採購辦好。工程失敗、品質不佳的結果，不應只是處罰廠商，而是回頭檢討當初的採購決定如何作成、其考量是否兼顧公共利益、採購效益或專業判斷。而公務員依法作成採購決定，即不應在事後仍被放大鏡用其他角度檢視此決定的動機。就如同檢調查辦起訴採購人員圖利的案件，事後經三審定讞無罪後，也不應回頭用其他角度檢視檢調的動機一樣。在法令明確的標準下，採購人員方敢鬆開心中的指南針，更積極的發揮採購法所賦予採購人員的專業裁量空間。
結語
工程採購的決標制度即使在採購法施行前，就已經有許多的檢討呼聲與制度演變。但除弊與興利的掙扎至今仍然存在。吾人不能因為今天實施最低標，看到了最低標的壞處，就要實施最有利標。因為同樣的問題會重新上演，換言之明天實施最有利標後，未來也仍會看到最有利標不好的地方。或許採購機關會以制定更縝密的配套，來落實最有利標的推動。但本文認為，這個做法僅是充分條件，但非成功的必要條件。本文已清楚呈現，最有利標的推動，並非法制問題，而是觀念與心態的問題。而觀念與心態的改變與重建，仍須透過公民討論與公民決策的過程，這是民主必經的過程，不能忽略，也不能跳過。
而本文討論決標制度並未擴及「異質最低標」的議題，這並非遺忘，僅是便於最低標與最有利標的對比，而略去這個選項。但異質最低標也應該是非常受到重視的決標方式。此外，本文嘗以「首長」、「機關」、「廠商」、「公務員」以闡述各種立場的本位考量。此種抽象化的定位方式，並非最理想。因為在相同的代稱或身分之下，其個別個體之差異性何止百種，而每個個案都有其特殊、無法簡化之處。抽象化的描述只是用於對比，易於討論，但誤差、甚至誤會也必然存在。
本文並未著眼於推行法令制度的技術層次，是因為感於制度無法落實，如果僅是技術層次問題，以我國行政官僚之資質、養成與歷練，不可能讓同樣問題繼續存在，該問題應早已解決，並成為教材案例。問題持續存在的原因，必然是此問題的性質已經超乎技術官僚的職權範疇，因此怎樣費力的揮拳踢腿都無法擊中問題要害。如果國人能夠理解此端，問題已經解決一半。
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