壹、前言


從1994年1月起，美國總統柯林頓便為了涉嫌於阿肯色州長任內運用聯邦儲蓄保險資助某儲貸銀行的「白水案」，即引發眾議院有意提起彈劾案(impeachment)的紛爭。然而柯林頓終因性醜聞而引發的諸多爭議，於1998年12月19日遭美國眾議院針對柯林頓總統在大陪審團中作偽證，以及妨礙司法的兩項罪名進行投票，前者獲得228人贊成，206人反對，1人未投票；後者投票的結果為221比212，2人未投票，通過向參議院提出彈劾的決議。(Posner, 1999:1) 1999年2月12日參議院進行對柯林頓的兩項彈劾條文的唱名逐一表決，結果偽證罪部份是45比55，而妨礙司法的部份是50比50，均未達到有罪判決所需三分之二(two-thirds, 67-33)的條件。(Posner, 1999:2)也就是說，柯林頓在被指控的兩項罪名中，都被判無罪。


我國憲政制度中對總統權力的節制，不僅設有彈劾制度，同時尚有罷免(recall)制度。陳水扁總統乃因未與國會協商而決定停建核四，國內經濟又持續凋敝，加上當時緋聞案的疑雲，以致面臨反對黨發動罷免案的杯葛。罷免陳總統的風潮最後雖以民進黨因應得宜而銷聲匿跡，但是所引起的關注以及政治的動盪，卻是讓我們不得不正視的重要議題。


毫無疑問的，公職人員的選擇是人民控制政府最有效的工具。(Shoup, 1946:148)但是，民主的經驗顯示定期選舉並不足以保證選舉得人或是防止公職人員的失職或濫權。是故，學者Graves曾經言簡意賅的指出：「使官員去職的兩種方法就是：彈劾與罷免。」(Graves, 1946:364)本文僅就彈劾制度加以探析。


貳、彈劾的意義、緣起與爭議

一、彈劾的意義


彈劾之一般意義，為「國家執掌糾彈之機構，對於違法失職人員，向有權審判彈劾事件機關，所提出之控訴。」（林紀東，1982:195）或是「有權機關代表國家主權者對政府官吏監督，以使違法失職人員受到處分的一種作用。」（吳威志，1998:2）


雖早有學者指出：我國憲法上之監察權的淵源有二；一為我國古代御史之監察權，二為歐美之彈劾權。（陶希聖，1964:3）惟西洋彈劾制度的特色，與我國傳統監察制度不同者，約有下列數端：一、目的是抑制君權，伸張民權，而不是維持君權，加強統治；二、主要的對象是帝王或最高統治階層，而不是一般官吏；三、方法適用直接民主制或代表民主制，由全體人民參與或主宰政治。（陶百川，1978:9）


是故，彈劾即是立法機構（或行政機構）控告政府官員的過程。彈劾可由單純的行政機構履行[1]，也可由兼負行政功能和立法功能的機構履行，（儲建國等，1999:32）或是由立法機構與司法機構共同履行[2]。本文所擬討論的彈劾，僅限於立法機構（國會）對總統的彈劾。

二、西方彈劾的緣起


西方彈劾的起源可以遠溯十四世紀的英格蘭。國會用以揪出那些涉嫌收賄、脅迫、威嚇或是其他未遵行服從義務的高級文官，經由君主而加以懲罰。…因此，彈劾案的實際功能並不僅僅是法律性懲處的模式，也是君主及其官員相對於國會權力的爭論。(Posner, 1999:96)但自十七、十八世紀以來，由於責任內閣制度日益長成，對於政策問題，國會已能利用不信任投票，或他種方法以強迫內閣之必須對於國會負責。至於政府官吏之犯罪行為，又可以在普通法院中，對之提起控訴而加以制裁，所以久經成為不予使用之權力。也就是說，隨著議院內閣制之成長，十九世紀後遂成為有名無實。（曾繁康，1967:298-9，傅啟學等，1967:290）但英國仍未放棄彈劾制度，只能說彈劾備而不用。部份原因是顧慮到，有些罪行仍然不是普通法律所能制裁，猶待國會加以處理。(Dicey, 1961:455)


美國為最早繼受彈劾制度者[3]。十九世紀初，彈劾制度又迅速傳播於各國。各國憲法規定彈劾制度，與其說是事實用之控制權力[4]，不如說是一種宣言的表現，表示民意機關有權控制政府。（傅啟學等，1967:291）在此意義上，彈劾程序乃「權限之存在，就是防止需要其行使之機會」之制度。(Wheare, 1963:89)

三、彈劾的爭議


無可否認地，彈劾程序的確可以用來指控、審理、以及讓公職人員去職，但是從美國的經驗來看，不僅難於運用而且耗時。再者，雖然各國彈劾制度之內容與結構固互有差異，已略如前述，惟彈劾係對瀆職(malfeasance)、過失(misfeasance)或是未履行義務(nonfeasance)的控訴，並非基於選民對公職人員的不滿(dissatisfaction)，所以彈劾在本質上究係刑事責任追究手段，應以法定之犯罪行為為問責要件？（傅啟學等，1967:288）抑或政治責任的追究手段，而不以法定之犯罪行為為問責要件？這是彈劾權發展上的一個陳年爭議。


（一）理論的爭辯


以美國為例，George H. Ethridge曾指出：「關於彈劾權，各州都依附於兩種競爭性理論的其中之一──政治性的理論(The Political Theory)以及司法性的理論(The Judicial Theory)。」

政治性的理論認為彈劾所提出的罪行不是法律上的定義，無論是憲法上的或是成文法上的定義。國會對任何行為有權提出彈劾或判決者那就是罪行。

相反的，司法性的理論則強調彈劾程序應置於法律色彩之下，控訴官員的正當法律程序必須遍及於整個彈劾程序。


根據Ethridge的說法，司法性的理論在許多形式上，為美國憲法及許多州憲所接納，例如聯邦及許多州的彈劾程序清楚的定義了可供彈劾的罪行及人員。(Thysell, 1994:7-8) 不過這並不表示實際進行中的彈劾案，得以擺脫政治性的色彩或考慮。


（二）實務的爭辯


彈劾制度不僅為刑事責任追求手段，同時為政治問責手段。（傅啟學等，1967:295-6）亦即彈劾原因並不以犯罪為限，這是現代各國的通例。為了達成使公職人員去職的目的，既無須以犯罪為事實，因而受到公共委託的權力或機關以某種型態濫用彈劾權的情形經常可見。(Garner, 1999:755)


雖然美國制憲者並未預見固定黨派的興起，並且他們對行政權獨立後所帶來的威脅，遠超過對司法獨立後的關切，但他們深知彈劾案有可能被用來作為黨派鬥爭利器的危險[5]。(Labovitz, 1978:28)學者指出，制憲者之所以接受「重罪或輕罪[6]」(High Crimes and Misdemeanors)的用語，因為他們認為這些字彙具備「受限制的」(limited)、「法律上的」(technical)意義，(Berger, 1973: 298)加上制憲者對彈劾權的改造工程採用一種全面性緊縮的方法，（蘇煒，1995:141）顯然有意防範彈劾權成為政治鬥爭的武器。


不過，彈劾權在美國運作的經驗顯示，卻難以符合制憲者所希冀的企圖。雖然美國國會中精通法律的人才特別多，然而議會究竟是政治的集會，即使有精通法律的議員，法理亦無用武之地。（鄒文海，1966:324）試觀：彈劾案是採用刑事訴訟的程序，以及限於普通罪行（或至少是故意觸犯已為眾人所熟知的法律）的爭辯，仍然不斷地提出。在總統與國會的鬥爭中，彈劾並令其去職，是國會的終極武器[7]，(Stephenson et al., 1988:420)是以，更沒有任何一個總統的彈劾案，得以祛除所瀰漫著的政治意味[8]。(Posner, 1999:111)正如同1868年彈劾Andrew Johnson總統被視為是基於深切的政治歧異[9](Labovitz, 1978:29; also see Posner, 1999:101)一般。

（三）小結


彈劾權固然是一種威力強大的武器，但難得被運用，實施的結果自極難令人滿意。(Shoup, 1946:649)不過，美國國會企圖彈劾Nixon總統而成功的迫使他辭職，顯示腐化(corruption)與不法(malfeasance) 雖然無法避免，但可以被遏止。美國制憲者企圖以彈劾與審訊(trial)對抗權力的濫用，來保護共和政體的規畫，到當前為止是成功的。(Hoffer and Hull, 1984:265)所以，便有學者極力主張：「彈劾案不應該被視為粗糙而陳腐的設置(apparatus)，而是保障我們的自由與憲政制度的新生工具。」(Berger, 1975: 235)

另外，就實際的政治經驗來思考，即使彈劾總統是必要的，卻應該極度謹慎地運用於極端的案例。(Berger, 1973: 300)或有謂彈劾權僅應運用於非常時刻，然而，何者是非常時刻？論者以為所謂的非常時刻，應是用盡體制內所有機制的時候，如有任何體制內的機制可資運用，就不構成「憲政上的死結」，也自然不應由彈劾制度來處理。但什麼時候是憲政死結，最後仍然是要交由國會認定的。（蘇煒，1997:108-9）


參、總統直選國家中彈劾總統制度的初步整理

本研究根據國民大會秘書處於1996年及1997年所編印《新編世界各國憲法大全（全四冊）》的內容，檢視「總統由人民直接選舉產生[10]」的其他國家，對彈劾總統的憲法規定進行整理，總共有39個國家，在憲法上設有彈劾總統制度，其中亞洲8國，歐洲9國，非洲8國，美洲14國，並藉：第一、彈劾對象及彈劾事由；第二、追訴機關及其控告；第三、裁判機關及其判決，（傅啟學等，1967:308-12）作為分析的架構，可以得知：

一、彈劾總統的事由，有以違背憲法為前提者；亦有因刑法上的犯罪行為，如叛逆、受賄等；亦有因職務違反的行為，包括了不稱職、無能力等；亦有因任 何罪行均得為彈劾事由者。

二、彈劾的追訴機關大多以國會為原則，一院制下故無庸絮論，兩院制下多以下議院（或眾議院）為發動機關，亦有以兩院聯席會議為發動機關者，或由任 一院均得發動者，尚有極少數個案係以法院為發動機關。

三、彈劾的追訴機關如為國會者，提案人數有以固定議員人數、全體議員、五分之一、四分之一、或二分之一提出，並經出席過半數、出席之三分之二、或 是全體議員二分之一、三分之二、四分之三、五分之三多數通過彈劾之追訴。其中以出席二分之一提議，全體議員三分之二同意後提出彈劾案，較為普遍。

四、彈劾的審判機關大多以國會為原則，在兩院制下，又多以上議院（或參議院） 為主，而以最高法院、特別法院或憲法法院為審判機關者，亦不乏其例。

五、以國會為彈劾的審判機關時，通過彈劾審判之決定，往往需要國會以絕對多數同意行之，大多數國家均採全體或出席議員三分之二多數決，白俄羅斯卻 是規定「一致決」的唯一國家。而以法院作為審判機關者，一般多遵循司法 審判的慣例，採取過半數通過的判決方式，唯有克羅埃西亞的規定，必須有 憲法法庭大法官三分之二以上的同意方為通過，是較為特殊者。

六、就通過彈劾案後所給予之懲處規定來看，大多數國家僅規定令總統去職而已， 也有部份國家，並附加不得再度參選總統、完全禁止或於若干期間內限制再 任公職的規定，但也有少數國家係根據法律所訂之罪行加以懲處。


肆、我國彈劾總統（副總統）制度變遷的回顧

1947年憲法第100條明文規定：「監察院對總統、副總統之彈劾案，須有全體監察委員四分之一以上提議，全體監察委員過半數之審查及決議，向國民大會提出。」監察院為彈劾總統之追訴機關，國民大會為裁判機關十分明確，亦與西方彈劾制度由民意機關行使的精神相符。惟因憲法並未訂訂國民大會進行彈劾總統的審判程序，故乃有舊法第10條之規定：「監察院對於總統向國民大會提出彈劾案時，國民大會應將總統之罷免與否為決議。前項決議，以出席國民大會代表三分之二之同意行之。」


1994年憲法增修條文改總統由人民直接選舉產生之同時，雖維持監察院作為追訴機關，但將彈劾總統的額數修正為：「須有全體監察委員過半數之提議，全體監察委員三分之二以上之決議，向國民大會提出」，而且明訂「監察院院向國民大會提出之總統、副總統彈劾案，經國民大會代表總額三分之二同意時，被彈劾人應即解職。」於增修條文第2條。


1997年修憲，對我國政府體制及機關之間職權作了大幅度修正，最為著稱者當屬「取消立法院對行政院院長之同意權」、「凍結省長及省議會選舉」，而彈劾總統的追訴發動權，亦同時由監察院移轉至立法院。憲法增修條文第2條修正為：「立法院向國民大會提出之總統、副總統彈劾案，經國民大會代表總額三分之二同意時，被彈劾人應即解職。」憲法增修條文第4條則同時修正為：「立法院對於總統、副總統犯內亂或外患罪之彈劾案，須經全體立法委員二分之一以上之提議，全體立法委員三分之二以上之決議，向國民大會提出」。此條值得注意的地方，是立法院彈劾總統必須以「犯內亂或外患罪」為「彈劾理由」，雖然我人很難想像總統會在何種狀況下「犯內亂或外患罪」，而還能在其位而受彈劾，但似乎有意將總統彈劾案轉向司法性格[11]。


殆至2000年修憲之際，國民大會雖走向「任務型國大」，在僅保留的三項職權中仍維持了審判總統彈劾案的權力，憲法增修條文第1條修正為：「依增修條文第二條第十項之規定，議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。」，應係維持西方彈劾制度由民意機關行使精神的一貫考量。第2條的相關規定雖未予修正，但卻將第4條原有立法院彈劾總統需以「犯內亂或外患罪」為前提之「彈劾理由」取消，又使彈劾總統的本質回復其政治性格。


伍、我國現行彈劾總統制度的疑義與釐清

一、彈劾理由闕如


憲法第100條原規定：「監察院對總統、副總統之彈劾案，須有全體監察委員四分之一以上提議，全體監察委員過半數之審查及決議，向國民大會提出之。」即未以違法或失職為彈劾總統副總統之理由。對此，林紀東教授認為：「…此非文字上之省略，而係別有理由。因總統為國家元首，副總統為國之副貳，其地位均極重要。…不容以尋常之違法失職為理由，輕易提出彈劾案。故不為相同之規定。外國憲法，恆以違反憲法，犯叛逆罪，為彈劾總統之理由，我國憲法雖無明文規定，自應於具有違反憲法等重大理由時，始可對總統副總統，提出彈劾。…所以保持政治之安定，與國家元首及副總統之尊嚴也。」（林紀東，1982:276）理據分明，是為儻論。


惟彈劾總統之相關程序規定在歷次憲法增修條文中，則有相當變化，1997年修憲曾於增修條文第4條中明訂：「立法院對於總統、副總統犯『內亂或外患罪』之彈劾案…」等文字，是將彈劾總統的理由縮限於「內亂、外患」的明證。復於2000年公佈之增修條文第4條，又將「內亂、外患」加以刪除，則未來彈劾總統是否仍須以「具有違反憲法等重大理由」為要件，或再生疑義。不過，基於1997年與2000年增修條文的對照比較，刪除「內亂、外患」顯然係「文字上之有意變更」，未來立法院彈劾總統便無須以「具有違反憲法等重大理由」為要件，便信而有徵[12]。

二、總統（副總統）受彈劾後再任公職之限制？


西方彈劾權行使的目的，不但在懲罰違法者，撤除他藉以濫用權力的職位，並且要防止他再取得同樣的權力，（陳治世，1986:183）例如葡萄牙憲法第133條規定：「判決有罪，則自動喪失總統職位，並不得再度參選」，以防止以除籍為手段卻不能達到彈劾全部目的的結果[13]。


不過行政院甫於2002年01月02日通過的「國民大會職權行使法」草案，僅明訂總統、副總統彈劾程序為「…投票時應採記名投票方式，如經三分之二同意，彈劾案即通過」，（聯合報，2002/01/03，4版）卻未就被彈劾人去職後，能否再次參選總統或任何公職的可能疑義，有所明確規定。基於杜絕爭議的考慮，立法院未來審議該法時，應考慮比照「總統副總統選舉罷免法」中有關罷免總統、副總統的相關規定，列入「彈劾案通過者，被彈劾人自解除職務之日起，四年內不得為總統、副總統候選人；其於彈劾案宣告成立後辭職者，亦同。」之限制。

三、罷免與彈劾總統制度「維持並行」或「擇一取捨」？


憲法同時規定彈劾與罷免總統制度者，當前僅有我國、奧地利與羅馬尼亞等三個國家。多數國家均捨罷免制度而保留彈劾制度，這或許與西方先進民主國家對「直接民主」多所疑慮、而重視「代議政治」的憲政傳統有關。既然對於總統的罷免以及彈劾案都充滿了政治意味，是否有必要維持令總統去職的「雙軌制」？或仍有值得探討的空間。


就我國而言，如果在彈劾與罷免總統的制度上必須加以取捨，我人以為寧取罷免制度而捨彈劾制度，其主要原因乃為：


(一)既然在現行制度下，憲法並未規定彈劾與罷免總統的「事由」，也就是說，實際運作上完全由立法院加以「政治性的策略考量」，是否造成立法院會以「成功令總統去職」為行使的考慮前提，不能令人無疑；


(二)以2000年立法院提議「罷免」、而非「彈劾」陳水扁總統為例，顯然與現行總統選舉制度採行「相對多數決」，而陳總統的得票率又僅為39%有密切關連。也就是說，一個以相對多數當選的總統，的確在罷免案的公民投票中，是面對被成功罷免的極高風險[14]。


(三)現行彈劾制度的設計係由立法院提出彈劾案後三個月內，應依比例代表制選舉「任務型國民大會」，進行對總統彈劾案之審查，「經國民大會代表總額三分之二同意時，被彈劾人即應解職」，此制恐難以發揮功效。


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[1] 例如我國彈劾權主要的行使機關為監察院，雖曾經大法官會議第76號解釋為「國民大會立法院監察院共同相當民主國家國會」，（司法院解釋編輯委員會，1991:109）但1992年憲法第二階段增修條文第15條的增訂，將監察委員產生方式「由省、市議會選舉」改為「由總統提名，經國民大會同意任命之」，已非民意代表，（陳新民，2001:733）是故大法官會議第325號解釋又云「憲法增修條文第15條規定施行後，監察院已非中央民意機構，其地位及職權亦有所變更，上開解釋自不再適用監察院」，（司法院大法官書記處，1994:324）可見監察院的性質已庶幾近乎行政機構了。

[2] 例如德國基本法第61條規定，總統之彈劾案由聯邦議會或參議院提出後，交由聯邦憲法法院審判。（張世賢編，1995:199-200）

[3] 當制訂美國憲法之時，美國憲法起草者關於採取彈劾制度之事，並無歧見。其論爭值得注意之問題，就是：（一）以總統為彈劾對象是否妥當？（二）彈劾案件之裁判管轄權，應歸屬最高法院，或上院，抑或特別法院？（傅啟學等，1967:296-7）也有學者認為，聯邦制憲會議對於彈劾制度面臨三個主要疑難，一是行政首長應不應該受彈劾？二是那些罪行應該列入被彈劾的範圍？三是國會參議院應不應該有審判彈劾案的專屬權力？（陳治世，1986:179）

[4] 彈劾制度雖有長久歷史及全球性之普及，但是其實際的利用仍極稀少，其實際效果也是有限。其理由可以下列說明之。第一，彈劾程序之複雜性。第二，彈劾機關之不適應性。第三，彈劾制度之時代錯誤性。（傅啟學等，1967:313-4）

[5] Alexander Hamilton在聯邦論第65號文件中便指出過：「彈劾案的發生並不是大家希望的事情，…它所處理的問題限於公職人員失職所引起的犯罪事件，換言之，亦即由濫用職權或違反責任所引起的案件。我們若認定這種案件的性質是政治性的，乃是非常適當的說法。…基於這種原因，…最後的判決大多取決於黨派的相對力量而非被告的真正有罪或無罪，這是一種非常嚴重的危險。」（謝淑斐譯，1985:362）

[6] 「重罪或輕罪」(High Crimes and Misdemeanors)並未於憲法中明確加以定義，它也不是現代的語彙（在現代法律用語中，輕罪(misdemeanor)一般係指最多被處以一年以下有期徒刑的輕微犯罪行為）。(Posner, 1999:95)

[7] 美國人認為倘下級官員有違法行為，則總統已可予以免職，法院復可進行起訴，實用不著國會來彈劾。（羅志淵，1974:259-60）

[8] 美國立國兩百多年來，眾議院通過15件彈劾案，而經參議院審判程序者為13件。我國學者周陽山等曾就當時參、眾兩院的政黨背景加以分析，而提出的結論之一即為：「從前述各項彈劾審判經驗得知，其中明顯的黨派化(partisan)傾向，尤其十分明顯。」（周陽山等，2001:98）

[9] 參議院中7位共和黨議員及全部12位民主黨議員投下「無罪」票，而35位共和黨議員投下「有罪」票。(Labovitz, 1978:30, 88)

[10] 總統由間接選舉方式產生的國家，雖亦有彈劾總統的規定，但並不列入本文之研究範疇。例如匈牙利（1994年修正的）憲法第29條之1第1項規定，總統由國會選舉產生，而第31條之1又規定，總統在任期內有違反憲法或其他法律之情事，國會得經由三分之二之議員投票通過，解除總統職務。（國民大會秘書處，1996b:209, 211-2）

[11] 學者Zimmerman曾指出：「彈劾是司法的程序，而罷免是政治的程序。」(Zimmerman, 1986:119)

[12] 根據《第三屆國民大會第五次會議第二次大會速記錄》（國民大會秘書處編，2000:18）的刊載，2000年修憲有陳鏡仁等含括三黨一派的229位國民大會代表共同提出第3號憲法修正案，其中便包含刪除彈劾總統、副總統須以「內亂、外患罪」為要件的草案內容。李炳南代表在一讀會進行「提案要旨說明」時發言指出：「在協商版本裡面，對於總統監督的機制，我們也做了貢獻。目前增修條文規定立法院對總統的彈劾案，僅限於總統犯內亂或外患罪的時候，而在此版本中，把這個限制取消，未來立法院對於總統的彈劾案，沒有任何條件的限制。譬如美國國會對柯林頓總統的私德不檢可以提出彈劾案，而依我們原來憲法的規定，立法院就做不到這點。這次協商版本做了一些調整，讓立法院對總統、副總統的監督，回復到民主憲政國家的常規，這是我們全體同仁對國人可以交代的地方。」後來在二讀、三讀的過程中，均無任何代表就刪除彈劾總統的「內亂、外患」的要件，表達不同意見，而順利通過，亦可為證。

[13] 例如美國紐約哈林區國會議員Adam C. Powell經眾議院三分之二議員表決開除後，於同一選區再當選為眾議員。(Berger, 1973:215)

[14] 所以曾有「總統罷免案時，政府高層曾經和羅福助在來來飯店闢室密談，要求羅福助協助」（聯合報、中國時報，2001/10/30，4版）的傳聞，雖難以查證，但並不令人意外。