政經互依性（politico economic-interdependence）(註九)，是現代社會的一項重主要特徵。決策規劃及執行過程，必定要同時考量政治因素及經濟條件。由經濟影響政治之角度來看，基本上政府政策之規劃及執行同時受到經濟資源之支持與限制。政策規劃過程中，經濟可行性（包括財政來源，預算設定）關係到政策是否可付諸實現；同時政治執行更是有賴於經濟資源的充分支持。而且經濟情況之景氣或衰退，亦直接影響政府之受歡迎的程度（government’s popularity）；在實施民主選舉制度國家，這通常反映在選民投票之結果上。反之，由政治影響經濟之面向觀之，在現代化國家(the developed-industrialized nations) 無論是資源分配（resourses allocation）或是所得分配（income distribution）都受到政府管制的影響。舉例言之，農業政策中之價格保證辦法、農產品生產補貼（subsidies），以及農產品進口設限（quantitative restrictions），均是藉政府管制功能，將農業經濟活動人工化孤立於（artificially isolate）市場機能之外（註十）。再者如以社會安全完導向之所得重分配政策（income redistributionpolicy），顧及區域均衡發展的區域發展政策（regional policy）（註十一），以解決通貨膨脹及失業問題的貨幣政策（ monetary policy）和輔助就業政策，則都是政府干預（governmentalintervention）之例。
現代社會之政治體系（policy ）和經濟體系（economy）互動及互依的特性，按政治經濟學理論（economic theory of politics）或是公共選擇理論（public choice）的觀點，可將之模型化如圖一所示。模型中之下半部，說明經濟情況（失業率之高低，通貨膨脹之嚴重性，及所得實質成長）影響選民的投票決定，進而反映出政府受歡迎的程度，也同時代表了政府繼續執政的可能性。因此政府受歡迎的程度和經濟因素之間的關係則稱之為民意函數（ popularity function）。模型上中的上半部稱之為「政策函數」（policy function）。政府之政策透過行政官僚之執行而影響社會中的經濟部門。基本上政府所採行之公共政策有兩類；其一為配合選舉之擴張政策（expansionary policies），例如增加公共支出以降低失業率。另者則為意識型態導向政策（ ideologically oriented policies）。例如為達到均富社會，所實施之所得重分配政策，以及平均地權等措施。因此，政府通常在遠離大選日，而又對自己再度執政之機會（re-election chances）有信心時，制定及執行意識導向之政策；於接近選舉期，避免推動一些爭議性之政策，而儘量只將擴張性政策納入政策議程來討論。
經濟體系和政治體系除有互動及互依之相關性之外，對於社會之整體發展而言，相互之間有著功能上的互補關係。Richard Hula(註十三)強調市場機能和政府運作（包括公共政策之制定、執行，及政府管制等措施）就解決「匱乏」（scarcity ）的基本問題而言，有其功能之相似性（functional similarity）；然而兩者之間的相異性也是極端明顯，首先市場是由大多數個人非計劃的行動結果，政策卻是根據特定的政治成員，想要執行特定之目標所作的一連串決策所產生。其次，市場由其成員（個人及廠商）在追求個人利潤極大化的目的下所形成，而政府推動公共政策之目的卻是在增進全體公眾之利益（public interest）。因此，由於市場機能和政治的運作之間有著「計劃—非計劃」以及「公益—私利」之差異性，故也突顯了相互間在運作時互補的必要性。
除了基本特性及目的動機的相異，就運作的實際面觀之，市場和政府之間，也因各自功能缺失及不足，而有互補之必要。就市場機能失敗（或不足）的角度而言，政府運作的主要目的除了穩定（stabilzation）和所得分配（income distribution）功能以外，則就是糾正市場機能的不完美性（imperfactions）。基本上市場的不完美性包括三項主要內容：（一）公共財（Public goods）的問題—由於公共財有非對立性（nonrival ）和非排他性（nonexclusive），在生產後又限定特定之使用者，因此必須透過政府的強制運作，要求人民分攤成本。國防政策及公共安全政策的成本負擔，即是公共財之最佳例證。各國環保政策面臨一個共同基本問題，也是公共保護成本分擔的爭議。E.Browning和J .Browning在其著名的「公共財政和價格統一」一書為例。（註十四）。（二）外部性 （externalities）的問題—外部性包括積極的外部性（positive externalities ）和消極的外部性（negativeexternalities ）。國家教育政策的制定即是積極外部。教育的受惠者不只是學生或家庭個人，而是整個社會及國家。若按市場機能，教育機關徵得的只是學生或家庭所願負擔的成本，因此其所能供給的教育品質，可能遠低於教育實際需要。故政府補助或獎勵教育事業有其必要性。就消極的外部性而言，環保政策中的空氣污染自然資源污染均是例證。如果沒有政府管制，污染的消極外部性成本，均未計算於生產成本。（三）市場力的集中性（concentrations of market power）的問題—這裡所討論的是市場獨佔和市場長期歧視等缺失。按個體經濟學理論所言，市場的長期的歧視是不可能存在的（註十五）。但我們知道在美國社會的種族就業歧視，或是我國少數私部門的籍貫就業歧視，亦都是存在的事實。無論是市場獨占，或是市場長期歧視等市場不完美性，都可借政府的管制功能，以維護社會之公平及正義。
就政府而言，單純期望以政治運作來解決社會問題，亦經常遭到失敗。經濟學者Steven Rhoad（註十六）即提出對投票的功能提出質疑。誠如前文所言，選舉決定政府或公共政策受歡迎的程度，然而Rhoads卻認為投票並無法達到資源有效分配（allocate resources efficiently）功能。首先他認為投票結果無法反映個人偏好的強度（intensity of preference ），故按投票結果所作的決策，亦經常是不精確的。若按市場機能所從事之社會資源分配，則由於個人的偏好是由價格充分反映，因此投票的功能正確的多。其次，在投票中選民會「合理的忽視其抉擇的結果」（rational ignorance of the consequences of the choice）。因為選民的投票基本假設是表決結果，無論是損害或是得利，都將由大眾均分；因此其不會認真去做資訊蒐集的工作。亦不會詳細分析投票之結果。再者除投票功能的質疑外，行政官員及民意代表制訂或合法化公共政策的動機及標準，也受到公共選擇學派經濟學家的挑戰。他們認為個人（決策者）在從事政治活動或處於政治組織中，其基本決策原則是和處在市場中相同－－都是按個人獨自的價值系統標準（私利）而行動。因此從政者往往為確保當選，而支持在短期內有顯而易見效果之方案。基於政治系統中行為者自利的同樣假設，公共選擇學派經濟學家也批評政府部門的行政官僚，在制訂公共政策時，可能亦只會考量政策可能帶來的個人利益，如聲望、報酬、資源、可指揮之人員，及辦公設施等，而忽略了效率或滿足大眾需求的目標。公共選擇學派經濟學家對於政府運作功能，或公共政策制訂動機均歸結於「自利的行為動機」的假設，或許過分簡單化；但是由效率的角度觀之，純粹的只依賴政府部門的運作及管制，是絕對無法有效率的解決社會問題，則也是一項廣為經濟學家及當前公共政策研究者所接受的看法，並且已受到許多實證研究的支持。（註十七）
綜合觀之，面對當前的政策問題，無論單方面就市場機能或政府管制功能而言均有所不足。因此「公私部門之合作性策略」（public－private cooperative stategies）則應是當前政策規劃者、執行者，以及政策研究者的基本參考架構（frame of reference）。「公私部門之合作性策略」主要有三部份內容。其一，政府工作的私部門化－民營化（privatization）（1）政府可將一部份貨品或勞務（goods and servrces）直接交由民間生產或提供。例如美國私人汽車定期檢查之業務；（2）政府亦可和民間訂定契約，委由民間生產或勞務，但執行過程及成效由政府監督。如美國監獄之私人經營化。有如我國路邊違規停車之拖吊業務；（3）政府創造自己的市場企業（market enterprise），制度法規仍受政府之約束，但產品在市場上與私部門競爭。如我國中鋼經營模式。其次，操作誘因（manipulations of incentives）以使私部門對公共政策目標有所反應。直接措施為「補貼」。而間接手段如獎勵（直接付款）、減稅、放寬折舊規定、及提供基本建設。我國農委會近日推薦「獎勵終身務農者」及「農地租讓」政策方案，均屬操作誘因，已達政策目標之策略。第三，創造市場相似體（market analogs）。在政府部門之間或是政府與民間部門之間，仿造市場特性，以產生有如市場競爭環境，以提高生產力。例如成本限制是私人企業部門。在從事市場競爭之基本條件，經由事先精細計算，特定政策方案設定一個固定之預算限度，若執行結果低於固定預算責給予獎勵。
政治體系和經濟體系相互之間有互依、互動及互補性，就研究面言，公共政策研究者再分析當前政治問題時，應該同時藉諸兩者理論之長，以增強政策之分析能力。長久以來，只借重政治學理論之現象，在研究途徑上也許應有所修正。其次就實際面而言，在決策部門之中之政策制定者，以及政策執行者亦應將「政經因素」，以及「公私部門之合作性策略」納入本身參考架構之中，如此政策規劃方能周延，執行成功可能性才會提高。T、R、Dye認為「公共政策市政府選擇作為何不作為的決定」。因此公共政策之範疇試包含非經濟性政策及經濟性政策。公共政策研究者再選擇政治題目和研究面向時，應是兩者兼顧的。就公共政策之研究途徑而言，經濟理論及概念的引介，本文僅是做初步之探討。期望這個初步的研究能打破公共政策研究踏入科際整合途徑之瓶頸；果能如此，則公共政策目前的學科發展，則應該是一個起步而絕非終點。
(一) Lerner,D .,and Lasswell, H.D(Eds.)(1951).The Policy Sciences.Stanford university press ,Stanford, CA.
市場機能與政府管制-公共政策研究途徑之再檢視
作者詹中原
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