肆、1955年《遊說公開法》
為了改善1946年以來《聯邦遊說管理法》的實務缺失，美國國會在1995年廢止《聯邦遊說管理法》，另起了《遊說公開法》 （Lobbying Disclosure Act of 1995），1995年12月19日由柯林頓總統簽署，並於1996年1月1日生效。
《遊說公開法》最重要的立法目的，是讓民眾了解受雇的「遊說者」如何影響聯邦政府的立法與行政部門，而且美國國會也體會到，增加遊說行為的透明度，也有助於增加民眾對政府的信任感。該法共計24條條文，其立法重點如下：[1]
一、「遊說者」（lobbyist）的明確定義：「遊說者」是指個人受雇於特定的客戶，並因提供一次以上的遊說接觸而獲得財物或其他報酬者；但是六個月內花費在遊說活動的時間不及有薪時間的20%者，則不在此限。被遊說者包含行政部門的官員與職員、國會議員、國會助理等。
二、「遊說活動」（lobby activities）：「遊說活動」是指任何遊說的接觸或支援此類接觸的努力，包括活動的計畫與準備、有目的的研究與資料蒐集，以及為此活動而與他人聯繫等。並且，凡是試圖影響國會議員、國會幕僚及行政部門決策官員等之活動皆屬之。
三、遊說登記：從事遊說者必須在被聘僱後45天內，或與被遊說對象第一次接觸後45天之內，必須向眾議院或參議院秘書處登記。但遊說者預期在六個月內因遊說的總獲利不超過5,000美元者，或遊說組織預期以其自己的人員進行遊說，在六個月內總支出不超過20,000美元者，則不必登記。
四、遊說申報：已登記有案的遊說者，每半年須向國會秘書處提出申報（更新），主要內容包括遊說者及其客戶的基本資料、遊說的議題、接觸的機關部門、因遊說而獲得的收入及遊說支出、因特定議題遊說而獲利之外國實體等資料。
五、賦予國會秘書處較大的管理權責：參、眾兩院秘書處應提供本法所要求登記或申報之協助與指導；制訂遵守本法之共同標準程序規定；檢視或必要時詢問以確保登記與申報的事項屬實、完整並合於期限；相關資料必須保存6年，並提供民眾查詢。
六、罰則：若經國會秘書處認定可能違反《遊說公開法》的規定，將書面通知遊說者或遊說公司，書面通知60天內未做適當回應，秘書處可以將遊說者或遊說公司可能違法之情事通知哥倫比亞特區聯邦檢察官，依情節處5萬以下罰款。
為了改善1946年《聯邦遊說管理法》在實務上碰到法條文義不明且執行困難的困境，1995年的新法做了更周延的修正與補充。然而，遊說活動涉及憲法保障意見表達自由等基本權利，又有助於促進多元民主政治發展，因此，想要對遊說行為有所規範（定義何謂「違法」得行為，並加以懲罰），又要兼顧人民自由民主的權力，並不容易。
《聯邦遊說管理法》遺留的許多漏洞，在1995年的新法中仍未完全解決。例如，律師事務所往往可以因遊說工作花費的時間，在六個月內、不及所有工作的百分之二十等因素，規避登記或申報；若干「宗教團體」的遊說，也因為團體的性質特殊，經常不必受登記或申報的強行約束。
伍、2001年《麥肯與范戈法案》
由於競選宣傳方式推陳出新，讓選舉活動的支出遽增。候選人們除了依靠選民個人的小額捐款之外，「政治行動委員會」的捐款也成為競選經費的主要來源，有越來越多的「軟錢」介入競選過程，甚至成為滋養金權政治的漏洞。
2001年4月，由參議員John McCain以及Russ Feingold共同提案的《麥肯與范戈法案》（McCain-Feingold Act）終於正式通過。這項法案是美國近三十年來最重要的聯邦選舉改革法，大幅修正《聯邦選舉競選法》（FECA）。該法最重要的目的是矯正利益團體以政治獻金不當影響聯邦公職人員的行為[2]，新法有三大重點[3]：
一、嚴格禁止「軟錢」（soft money）介入競選過程：禁止政黨勸募、花用及輸送來自企業界、工會與個人捐款的軟錢。
二、提高「硬錢」（hard money）捐獻額度：捐贈給個別候選人的上限從原本的1,000美元提高到2,0000美元；捐贈給州及地方黨部的上限從5,000美元提高到10,0000美元；捐贈給政黨全國委員會的上限從20,000美元提高到25,000美元；個人在兩年的選舉週期內，對於所有政黨和候選人的捐獻總額上限，從5,000美元提高到7,500美元。|
三、對選舉議題的廣告設定限制：規定在聯邦公職選舉（包括總統及參、眾議員）的黨內初選30天與大選前60天，任何人花費10,000美元以上刊登顯示某候選人名字或形象的廣告，均需公佈廣告資金來源，同時禁止企業級工會出資播放明顯支持特定候選人的選舉議題廣告，以防堵利益團體藉廣告之名對候選人行利益輸送之實。
歷來試圖限制選舉經費的法案，都遭到國會議員的大力封殺。這項法案之所以會成功通過，主因在於當時美國政壇爆發多起政治獻金醜聞，輿論壓力衝及白宮和國會，角逐共和黨總統提名的參議員John McCain，遂將選舉經費改革作為競選主軸，進而提高選民對選舉經費改革的重視；同時，由於參議院歷經改選，兩黨席次消長之後已經平分秋色，民主黨議員比共和黨議員更加支持大幅改革方案，因此才讓該案有機會以59票對41票，順利在參議院通過[4]。
陸、2007年《誠實領袖與政府公開法》
華盛頓知名的說客Jack Abramoff多次以豪華旅遊、高爾夫球會費、高級餐宴等高價行賄國會議員及高階行政官員，換取特定議員做出對其客戶有利的決定，醜聞在2005年東窗事發後，在美國政壇掀起一片譁然，重創民眾對政府的信任感，更促使民主黨有機會在2006年國會期中選舉中，重新掌握國會過半席次。民主黨主導的國會在2007年制訂了《誠實領袖與政府公開法》（Honest Leadership and Open Government Act of 2007，HLOGA），以回應民眾對遊說行為更透明的期待。
美國遊說法一直是偏向「管理」為目的，而非「限制」遊說行為，因此對於遊說者及遊說行為的登記與申報，規定得很詳細，以儘量達到資訊透明的目的。2007年的《誠實領袖與政府公開法》，即是在1995年的《遊說公開法》進一步補強法規內涵。主要的修正重點如下[5]：
一、擴大解釋「遊說者」：「遊說者」是指個人受雇於特定的客戶，並提供一次以上的遊說接觸而獲得財物或其他報酬者；但三個月內（1995年《遊說公開法》規定的是六個月）花費在遊說活動的時間不及有薪時間的20%者，則不在此限。
二、遊說活動公開報告的頻率提高：由原本《遊說公開法》規定的半年一次，縮短為「每季」登記及申報。
三、特殊捐獻的申報：遊說者每半年開始（1月1日及7月1日）的30天內，必須將前半年累積捐獻超過200美金的任何聯邦候選人或官員、國會議員、政治行動委員會或政黨委員會的姓名或名稱、捐獻日期與金額，向參、眾兩院申報。任何註冊有案的遊說者、雇用遊說者的個人或團體、設有專人進行遊說的公司或組織，均必須聲明恪守參、眾兩院內規，未餽贈禮物或提供旅遊招待國會議員、助理或行政官員。
四、遊說申報公開與與執行：參、眾兩院秘書處必須每季將遊說申報的資料，提供公眾查詢；華府「總檢查長」每半年須就其中違法之情事，向參、眾兩院「國土安全與政府事務委員會」及「司法委員會」報告司法部依法已採取執行行動的累積件數，以及處理情形。
五、罰則：將原本5萬美元的罰款上限提高到20萬美元，蓄意不遵守本法任何規定者，處以5年以下監禁。
六、由審計部進行年度查考：審計部（Comptroller General）每年應對本法的各項執行情形進行年度查考，查考結果須於每年4月1日前向國會提出報告，該報告須就改善遊說登記及申報事項、司法部執行本法所需的資源及權限提出建議。
《誠實領袖與政府公開法》對遊說者而言最大的改變就是增加行政程序的頻率。該法實施之後，兩院秘書處也開始施行由網路單一入口的電子系統登記，理論上技術革新會使得申報工作更便民，進而更鼓勵民眾申報，然而，根據審計部門的報告顯示，電子化系統反而讓企業將舊報告中的資料填入新報告，有未更新的風險。另外，由於許多遊說活動的期間很長，每季通報時不一定有明顯的改變或進度，尤其第四季必須提交稅捐資料，都大大增家遊說者得行政負擔，並減低申報意願[6]。
柒、結論
一、美國利益團體的多元參與，是美國政治重要的一環
美國憲法保障人民有集會結社自由，加上美國聯邦體制分權的設計，使得美國利益團體參與社會活動非常頻繁而多元，對政策法案的影響卓著，這種多元主義是美國政治重要的一環。美國政治學家格林華德（Carol S. Greenwald）曾說：「在美國的遊說活動和立法一樣古老，而利益團體也和政治一樣古老。」[7]利益團體是美國政治難以分割的一部分。利益團體能夠影響政府決策而進行各種遊說活動，實植基於美國憲法修正案第一條對人民有言論自由以及人民有權向「政府提起請願以矯正怨屈」所為之保障，故美國建國以來，利益團體之遊說活動，便一直困擾此一新成立的民主憲政國家。
利益團體本來就是為了表得特定利益所組成、有共同目的的一群人，它們必須依循既有的體制，來規劃對其最有利的遊說策略，故遊說活動一開始，便與此一體制中的決策人物，形成了密不可分的共生關係。利益團體並非只專注於政策產出的影響，它們同時也是意見輸入過程中，不可忽視的環節。因此，如果我們期待這個政策機器能產生約束利益團體的有效規範，難免顯得有些過於樂觀。尤其在後工業社會的結構下，利益團體既是規範制定的參與者，現在反要把他們拿來當作規範的對象，規範可執行力之深度與廣度，便不難想像其淺顯與寬鬆的可能程度。
二、遊說「管理」與遊說過程「透明化」很難兼顧
「遊說」是人民意見表達的行為，美國國會立法「管理」遊說活動，修法的過程中一再因為要保障人民表達意見的自由、顧及社會公平正義、保全人民隱私，又要強化透明度以防止不當的金權交易，其中的平衡很難兼顧。
綜觀西方民主國家，設有「遊說法」專法規範的有美國、加拿大與歐洲議會的相關規範（Rules On Lobbying and Intergroups in the National Parliaments of the Member States）等[8]。遊說活動是由人組成的動態行為，遊說法的規範僅能建立一套合理的行為框架，界定合法範圍，降低遊說活動的負面影響。
美國是最早注意到採用陽光法律的國家[9]，遊說法輔以各項陽光法案，讓美國管理遊說活動有一個相對完整的體系。儘管美國是當今世界民主政治發展最完備的國家，但是由於遊說活動牽涉到許多公共利益，在立法的意志上，一方面要防範公職人員圖利特定團體的行為，一方面又要兼顧憲法中保障人民有表達意志的自由，仍然很難面面俱到。
1946年的《聯邦遊說管理法》僅對向國會議員直接接觸之遊說有所規定，不但排除諸多實質的遊說活動，甚且頻繁影響立法活動的草根遊說亦未在規範之列，這些缺失，使該法的效用受到質疑。經過多年的努力，終於在1995年通過《遊說公開法》，始將間接遊說等諸多實質的遊說活動，加以涵蓋規範。
三、從美國經驗檢討我國的遊說制度
在戒嚴和威權體制之下，我國政府決策和立法的重心都建立在行政部門和執政黨的決策上，立法單位的立法角色相對被動[10]。解嚴後，在追求政治民主化、經濟自由化的趨勢之下，社會價值和利益分殊化的現象更加顯著，台灣內部的利益團體在近二十年來大量出現，並增強活動的頻率，立法院不僅在這樣的轉變中，取得較大的自主空間，同時成為令人矚目的政治舞台，各種利益團體遊說立法部門的活動也逐漸搬上了檯面，如同二十世紀初美國遊說政治興起時的情景。
有鑑於此，當民主浪潮不斷演進，社會結構又呈現多元，利益團體成為組成台灣「多元社會秩序」（pluralistic social order）的重要條件之一。以美國經驗為鑑，由於利益團體從事廣泛活動漫無約束，影響所及包括民意代表、行政人員、政黨要員，甚或獨立審判的司法人員，對社會有負面影響，金權政治也為社會詬病，因此，我國在2007年通過《遊說法》，最大的目的就是希望能夠杜絕不當的利益輸送，將以往利益團體及民眾個人的「陳情」與「請託」案件制度化，循公開透明的程序，並儘量達到公平的民主政治參與。
（一）建議將「被遊說者」的定義範圍擴大
我國立法機關應積極落實我國《遊說法》的相關規範，並且與時俱進的適法修法，才能避免有傷害社會整體利益的流弊，同時也提高立法和政策的品質。目前我國《遊說法》施行成效不彰的原因之一，是對於「被遊說者」的界定範圍非常限縮，不符合遊說實務的情形。從美國的經驗或可有我國可以借鏡學習之處。
美國《遊說公開法》[11]規範被遊說的行政部門除包括總統、副總統、白宮幕僚、部會首長及副首長、獨立委員會委員及其助理及穿制服者之外，對具有參與機密（confidential）、政策決定（policy-determining）、政策制定（policy-making）、政策辯護（policy-advocating）特性的特定職位職員也予以囊括。如果擔心涵括所有的文官，可能使法網過密，變為高度管理，上述美國遊說公開法以「職務特性」概括規範，不失為值得仿效的立法例。
（二）強制登錄、確實管理，才能有效懲罰
我國《遊說法》從2008年實施至今，未有效鼓勵具遊說事實者確實申請登錄，加上許多遊說行為沒有明確的「受害人」，遊說行為的因果認定不易，因此很難懲罰不當的利益輸送。倘若能跳脫「限制」的概念，改以「管理」為出發點，或許在修法方向以及管理層面都可以更加務實。
建議《遊說法》修法規範行政與立法機關接受請託事項都必須強制登錄，主管單位定時更新追蹤，並輔以必要行政的協助，讓遊說申報不至於因為行政程序擾民而降低民眾意願。
同時，也建議修法提高違法遊說的罰責甚至加上刑責，讓民意代表、請託民眾、遊說團體等，普遍有能力分辨遊說行為的合法範圍，國會與行政機關面對民眾各種遊說訴求，也能避免在灰色地帶走後門或冒險違法。
遊說法是陽光法案的重要一環，雖然各國都希望透過立法追求社會公益，但又不得侵犯個人基本權益，因此一部立法完善、執法適當的遊說法，要能夠讓公職人員擺脫不當利益的干擾，同時使得公共政策的決定能夠在透明、理性的共識中形成。從美國經驗來看，理想性的規範遊說活動的確困難，只能從修法的過程中一步步臻至完美，並傳達社會教化的深意，至少在立法目的上是相值得肯定的。本文雖僅對針對美國遊說法制定以及修改過程做重點的概略介紹，但希望這些經驗都可以做為台灣檢討國內遊說制度時的參考。
＜本文謹供參考，不代表本會立場＞
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[1]劉靜怡，「美國『一九九五年遊說公開法』簡介」，月旦法學雜誌，第9期，1996年1月，頁131-134。
[2] 彭子倫，「美國二OO二年麥肯與范戈選舉改革法案之立法過程及成效評估」，淡江大學美國研究所碩士論文，2006年12月，頁10。
[3] McCain-Feingold法案的詳細內容：http://www.amaweb.org/reform/s27.shtml
[4] 吳重禮、黃綺君，「必要之惡？從McCain-Feingold 法案看政治行動委員會的功能與影響」，政治科學論叢，第十五期，民國90年12月，頁45-65。
[5] HLOGA法案的詳細內容：http://www.fec.gov/law/feca/s1legislation.pdf
[6] 美國審計總署的報告GAO-08-1099：http://www.gao.gov/products/GAO-08-1099
[7] 朱志宏，「規範利益團體活動──遊說法之制定與統合主義之運用」，理論與政策，5卷，4期，民國80年7月，頁31。
[8] 劉淑惠，「遊說法的立法重點與評估」，月旦法學雜誌，第63期，民國89年8月，頁44。
[9] 楊泰順，「利益團體政治」，財團法人民主文教基金會，民國83年8月，頁44。
[10] 許介麟，政黨政治的秩序與倫理，台北，國家政策研究資料中心，78，頁84。
[11] 美國《遊說公開法》最近一次的修訂是2011年12月15日，修訂內容詳參美國參議院：http://www.senate.gov/legislative/resources/pdf/S1guidance.pdf
為了改善1946年以來《聯邦遊說管理法》的實務缺失，美國國會在1995年廢止《聯邦遊說管理法》，另起了《遊說公開法》 （Lobbying Disclosure Act of 1995），1995年12月19日由柯林頓總統簽署，並於1996年1月1日生效。
《遊說公開法》最重要的立法目的，是讓民眾了解受雇的「遊說者」如何影響聯邦政府的立法與行政部門，而且美國國會也體會到，增加遊說行為的透明度，也有助於增加民眾對政府的信任感。該法共計24條條文，其立法重點如下：[1]
一、「遊說者」（lobbyist）的明確定義：「遊說者」是指個人受雇於特定的客戶，並因提供一次以上的遊說接觸而獲得財物或其他報酬者；但是六個月內花費在遊說活動的時間不及有薪時間的20%者，則不在此限。被遊說者包含行政部門的官員與職員、國會議員、國會助理等。
二、「遊說活動」（lobby activities）：「遊說活動」是指任何遊說的接觸或支援此類接觸的努力，包括活動的計畫與準備、有目的的研究與資料蒐集，以及為此活動而與他人聯繫等。並且，凡是試圖影響國會議員、國會幕僚及行政部門決策官員等之活動皆屬之。
三、遊說登記：從事遊說者必須在被聘僱後45天內，或與被遊說對象第一次接觸後45天之內，必須向眾議院或參議院秘書處登記。但遊說者預期在六個月內因遊說的總獲利不超過5,000美元者，或遊說組織預期以其自己的人員進行遊說，在六個月內總支出不超過20,000美元者，則不必登記。
四、遊說申報：已登記有案的遊說者，每半年須向國會秘書處提出申報（更新），主要內容包括遊說者及其客戶的基本資料、遊說的議題、接觸的機關部門、因遊說而獲得的收入及遊說支出、因特定議題遊說而獲利之外國實體等資料。
五、賦予國會秘書處較大的管理權責：參、眾兩院秘書處應提供本法所要求登記或申報之協助與指導；制訂遵守本法之共同標準程序規定；檢視或必要時詢問以確保登記與申報的事項屬實、完整並合於期限；相關資料必須保存6年，並提供民眾查詢。
六、罰則：若經國會秘書處認定可能違反《遊說公開法》的規定，將書面通知遊說者或遊說公司，書面通知60天內未做適當回應，秘書處可以將遊說者或遊說公司可能違法之情事通知哥倫比亞特區聯邦檢察官，依情節處5萬以下罰款。
為了改善1946年《聯邦遊說管理法》在實務上碰到法條文義不明且執行困難的困境，1995年的新法做了更周延的修正與補充。然而，遊說活動涉及憲法保障意見表達自由等基本權利，又有助於促進多元民主政治發展，因此，想要對遊說行為有所規範（定義何謂「違法」得行為，並加以懲罰），又要兼顧人民自由民主的權力，並不容易。
《聯邦遊說管理法》遺留的許多漏洞，在1995年的新法中仍未完全解決。例如，律師事務所往往可以因遊說工作花費的時間，在六個月內、不及所有工作的百分之二十等因素，規避登記或申報；若干「宗教團體」的遊說，也因為團體的性質特殊，經常不必受登記或申報的強行約束。
伍、2001年《麥肯與范戈法案》
由於競選宣傳方式推陳出新，讓選舉活動的支出遽增。候選人們除了依靠選民個人的小額捐款之外，「政治行動委員會」的捐款也成為競選經費的主要來源，有越來越多的「軟錢」介入競選過程，甚至成為滋養金權政治的漏洞。
2001年4月，由參議員John McCain以及Russ Feingold共同提案的《麥肯與范戈法案》（McCain-Feingold Act）終於正式通過。這項法案是美國近三十年來最重要的聯邦選舉改革法，大幅修正《聯邦選舉競選法》（FECA）。該法最重要的目的是矯正利益團體以政治獻金不當影響聯邦公職人員的行為[2]，新法有三大重點[3]：
一、嚴格禁止「軟錢」（soft money）介入競選過程：禁止政黨勸募、花用及輸送來自企業界、工會與個人捐款的軟錢。
二、提高「硬錢」（hard money）捐獻額度：捐贈給個別候選人的上限從原本的1,000美元提高到2,0000美元；捐贈給州及地方黨部的上限從5,000美元提高到10,0000美元；捐贈給政黨全國委員會的上限從20,000美元提高到25,000美元；個人在兩年的選舉週期內，對於所有政黨和候選人的捐獻總額上限，從5,000美元提高到7,500美元。|
三、對選舉議題的廣告設定限制：規定在聯邦公職選舉（包括總統及參、眾議員）的黨內初選30天與大選前60天，任何人花費10,000美元以上刊登顯示某候選人名字或形象的廣告，均需公佈廣告資金來源，同時禁止企業級工會出資播放明顯支持特定候選人的選舉議題廣告，以防堵利益團體藉廣告之名對候選人行利益輸送之實。
歷來試圖限制選舉經費的法案，都遭到國會議員的大力封殺。這項法案之所以會成功通過，主因在於當時美國政壇爆發多起政治獻金醜聞，輿論壓力衝及白宮和國會，角逐共和黨總統提名的參議員John McCain，遂將選舉經費改革作為競選主軸，進而提高選民對選舉經費改革的重視；同時，由於參議院歷經改選，兩黨席次消長之後已經平分秋色，民主黨議員比共和黨議員更加支持大幅改革方案，因此才讓該案有機會以59票對41票，順利在參議院通過[4]。
陸、2007年《誠實領袖與政府公開法》
華盛頓知名的說客Jack Abramoff多次以豪華旅遊、高爾夫球會費、高級餐宴等高價行賄國會議員及高階行政官員，換取特定議員做出對其客戶有利的決定，醜聞在2005年東窗事發後，在美國政壇掀起一片譁然，重創民眾對政府的信任感，更促使民主黨有機會在2006年國會期中選舉中，重新掌握國會過半席次。民主黨主導的國會在2007年制訂了《誠實領袖與政府公開法》（Honest Leadership and Open Government Act of 2007，HLOGA），以回應民眾對遊說行為更透明的期待。
美國遊說法一直是偏向「管理」為目的，而非「限制」遊說行為，因此對於遊說者及遊說行為的登記與申報，規定得很詳細，以儘量達到資訊透明的目的。2007年的《誠實領袖與政府公開法》，即是在1995年的《遊說公開法》進一步補強法規內涵。主要的修正重點如下[5]：
一、擴大解釋「遊說者」：「遊說者」是指個人受雇於特定的客戶，並提供一次以上的遊說接觸而獲得財物或其他報酬者；但三個月內（1995年《遊說公開法》規定的是六個月）花費在遊說活動的時間不及有薪時間的20%者，則不在此限。
二、遊說活動公開報告的頻率提高：由原本《遊說公開法》規定的半年一次，縮短為「每季」登記及申報。
三、特殊捐獻的申報：遊說者每半年開始（1月1日及7月1日）的30天內，必須將前半年累積捐獻超過200美金的任何聯邦候選人或官員、國會議員、政治行動委員會或政黨委員會的姓名或名稱、捐獻日期與金額，向參、眾兩院申報。任何註冊有案的遊說者、雇用遊說者的個人或團體、設有專人進行遊說的公司或組織，均必須聲明恪守參、眾兩院內規，未餽贈禮物或提供旅遊招待國會議員、助理或行政官員。
四、遊說申報公開與與執行：參、眾兩院秘書處必須每季將遊說申報的資料，提供公眾查詢；華府「總檢查長」每半年須就其中違法之情事，向參、眾兩院「國土安全與政府事務委員會」及「司法委員會」報告司法部依法已採取執行行動的累積件數，以及處理情形。
五、罰則：將原本5萬美元的罰款上限提高到20萬美元，蓄意不遵守本法任何規定者，處以5年以下監禁。
六、由審計部進行年度查考：審計部（Comptroller General）每年應對本法的各項執行情形進行年度查考，查考結果須於每年4月1日前向國會提出報告，該報告須就改善遊說登記及申報事項、司法部執行本法所需的資源及權限提出建議。
《誠實領袖與政府公開法》對遊說者而言最大的改變就是增加行政程序的頻率。該法實施之後，兩院秘書處也開始施行由網路單一入口的電子系統登記，理論上技術革新會使得申報工作更便民，進而更鼓勵民眾申報，然而，根據審計部門的報告顯示，電子化系統反而讓企業將舊報告中的資料填入新報告，有未更新的風險。另外，由於許多遊說活動的期間很長，每季通報時不一定有明顯的改變或進度，尤其第四季必須提交稅捐資料，都大大增家遊說者得行政負擔，並減低申報意願[6]。
柒、結論
一、美國利益團體的多元參與，是美國政治重要的一環
美國憲法保障人民有集會結社自由，加上美國聯邦體制分權的設計，使得美國利益團體參與社會活動非常頻繁而多元，對政策法案的影響卓著，這種多元主義是美國政治重要的一環。美國政治學家格林華德（Carol S. Greenwald）曾說：「在美國的遊說活動和立法一樣古老，而利益團體也和政治一樣古老。」[7]利益團體是美國政治難以分割的一部分。利益團體能夠影響政府決策而進行各種遊說活動，實植基於美國憲法修正案第一條對人民有言論自由以及人民有權向「政府提起請願以矯正怨屈」所為之保障，故美國建國以來，利益團體之遊說活動，便一直困擾此一新成立的民主憲政國家。
利益團體本來就是為了表得特定利益所組成、有共同目的的一群人，它們必須依循既有的體制，來規劃對其最有利的遊說策略，故遊說活動一開始，便與此一體制中的決策人物，形成了密不可分的共生關係。利益團體並非只專注於政策產出的影響，它們同時也是意見輸入過程中，不可忽視的環節。因此，如果我們期待這個政策機器能產生約束利益團體的有效規範，難免顯得有些過於樂觀。尤其在後工業社會的結構下，利益團體既是規範制定的參與者，現在反要把他們拿來當作規範的對象，規範可執行力之深度與廣度，便不難想像其淺顯與寬鬆的可能程度。
二、遊說「管理」與遊說過程「透明化」很難兼顧
「遊說」是人民意見表達的行為，美國國會立法「管理」遊說活動，修法的過程中一再因為要保障人民表達意見的自由、顧及社會公平正義、保全人民隱私，又要強化透明度以防止不當的金權交易，其中的平衡很難兼顧。
綜觀西方民主國家，設有「遊說法」專法規範的有美國、加拿大與歐洲議會的相關規範（Rules On Lobbying and Intergroups in the National Parliaments of the Member States）等[8]。遊說活動是由人組成的動態行為，遊說法的規範僅能建立一套合理的行為框架，界定合法範圍，降低遊說活動的負面影響。
美國是最早注意到採用陽光法律的國家[9]，遊說法輔以各項陽光法案，讓美國管理遊說活動有一個相對完整的體系。儘管美國是當今世界民主政治發展最完備的國家，但是由於遊說活動牽涉到許多公共利益，在立法的意志上，一方面要防範公職人員圖利特定團體的行為，一方面又要兼顧憲法中保障人民有表達意志的自由，仍然很難面面俱到。
1946年的《聯邦遊說管理法》僅對向國會議員直接接觸之遊說有所規定，不但排除諸多實質的遊說活動，甚且頻繁影響立法活動的草根遊說亦未在規範之列，這些缺失，使該法的效用受到質疑。經過多年的努力，終於在1995年通過《遊說公開法》，始將間接遊說等諸多實質的遊說活動，加以涵蓋規範。
三、從美國經驗檢討我國的遊說制度
在戒嚴和威權體制之下，我國政府決策和立法的重心都建立在行政部門和執政黨的決策上，立法單位的立法角色相對被動[10]。解嚴後，在追求政治民主化、經濟自由化的趨勢之下，社會價值和利益分殊化的現象更加顯著，台灣內部的利益團體在近二十年來大量出現，並增強活動的頻率，立法院不僅在這樣的轉變中，取得較大的自主空間，同時成為令人矚目的政治舞台，各種利益團體遊說立法部門的活動也逐漸搬上了檯面，如同二十世紀初美國遊說政治興起時的情景。
有鑑於此，當民主浪潮不斷演進，社會結構又呈現多元，利益團體成為組成台灣「多元社會秩序」（pluralistic social order）的重要條件之一。以美國經驗為鑑，由於利益團體從事廣泛活動漫無約束，影響所及包括民意代表、行政人員、政黨要員，甚或獨立審判的司法人員，對社會有負面影響，金權政治也為社會詬病，因此，我國在2007年通過《遊說法》，最大的目的就是希望能夠杜絕不當的利益輸送，將以往利益團體及民眾個人的「陳情」與「請託」案件制度化，循公開透明的程序，並儘量達到公平的民主政治參與。
（一）建議將「被遊說者」的定義範圍擴大
我國立法機關應積極落實我國《遊說法》的相關規範，並且與時俱進的適法修法，才能避免有傷害社會整體利益的流弊，同時也提高立法和政策的品質。目前我國《遊說法》施行成效不彰的原因之一，是對於「被遊說者」的界定範圍非常限縮，不符合遊說實務的情形。從美國的經驗或可有我國可以借鏡學習之處。
美國《遊說公開法》[11]規範被遊說的行政部門除包括總統、副總統、白宮幕僚、部會首長及副首長、獨立委員會委員及其助理及穿制服者之外，對具有參與機密（confidential）、政策決定（policy-determining）、政策制定（policy-making）、政策辯護（policy-advocating）特性的特定職位職員也予以囊括。如果擔心涵括所有的文官，可能使法網過密，變為高度管理，上述美國遊說公開法以「職務特性」概括規範，不失為值得仿效的立法例。
（二）強制登錄、確實管理，才能有效懲罰
我國《遊說法》從2008年實施至今，未有效鼓勵具遊說事實者確實申請登錄，加上許多遊說行為沒有明確的「受害人」，遊說行為的因果認定不易，因此很難懲罰不當的利益輸送。倘若能跳脫「限制」的概念，改以「管理」為出發點，或許在修法方向以及管理層面都可以更加務實。
建議《遊說法》修法規範行政與立法機關接受請託事項都必須強制登錄，主管單位定時更新追蹤，並輔以必要行政的協助，讓遊說申報不至於因為行政程序擾民而降低民眾意願。
同時，也建議修法提高違法遊說的罰責甚至加上刑責，讓民意代表、請託民眾、遊說團體等，普遍有能力分辨遊說行為的合法範圍，國會與行政機關面對民眾各種遊說訴求，也能避免在灰色地帶走後門或冒險違法。
遊說法是陽光法案的重要一環，雖然各國都希望透過立法追求社會公益，但又不得侵犯個人基本權益，因此一部立法完善、執法適當的遊說法，要能夠讓公職人員擺脫不當利益的干擾，同時使得公共政策的決定能夠在透明、理性的共識中形成。從美國經驗來看，理想性的規範遊說活動的確困難，只能從修法的過程中一步步臻至完美，並傳達社會教化的深意，至少在立法目的上是相值得肯定的。本文雖僅對針對美國遊說法制定以及修改過程做重點的概略介紹，但希望這些經驗都可以做為台灣檢討國內遊說制度時的參考。
＜本文謹供參考，不代表本會立場＞
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[1]劉靜怡，「美國『一九九五年遊說公開法』簡介」，月旦法學雜誌，第9期，1996年1月，頁131-134。
[2] 彭子倫，「美國二OO二年麥肯與范戈選舉改革法案之立法過程及成效評估」，淡江大學美國研究所碩士論文，2006年12月，頁10。
[3] McCain-Feingold法案的詳細內容：http://www.amaweb.org/reform/s27.shtml
[4] 吳重禮、黃綺君，「必要之惡？從McCain-Feingold 法案看政治行動委員會的功能與影響」，政治科學論叢，第十五期，民國90年12月，頁45-65。
[5] HLOGA法案的詳細內容：http://www.fec.gov/law/feca/s1legislation.pdf
[6] 美國審計總署的報告GAO-08-1099：http://www.gao.gov/products/GAO-08-1099
[7] 朱志宏，「規範利益團體活動──遊說法之制定與統合主義之運用」，理論與政策，5卷，4期，民國80年7月，頁31。
[8] 劉淑惠，「遊說法的立法重點與評估」，月旦法學雜誌，第63期，民國89年8月，頁44。
[9] 楊泰順，「利益團體政治」，財團法人民主文教基金會，民國83年8月，頁44。
[10] 許介麟，政黨政治的秩序與倫理，台北，國家政策研究資料中心，78，頁84。
[11] 美國《遊說公開法》最近一次的修訂是2011年12月15日，修訂內容詳參美國參議院：http://www.senate.gov/legislative/resources/pdf/S1guidance.pdf