一、前言


依據行政執行法第36條規定:「行政機關為阻止犯罪、危害之發生或避免急迫危險，而有即時處置之必要時，得為即時強制。即時強制方法如下：一、對於人之管束。二、對於物之扣留、使用、處置或限制其使用。三、對於住宅、建築物或其他處所之進入。四、其他依法定職權所為之必要處置。」有關即時強制在行政執行法上有專章特別規定。

二、即時強制之案例


由於個別行政法規不完備，因此為避免危害之發生或避免急迫危險，而有即時處置之必要時，進行即時強制之案例類型如下:


1.法定外傳染病（SARS）之強制隔離措施


對於法定外傳染病（SARS）之強制隔離措施(市立和平醫院之封院)，以往曾經考量傳染病防治法規定不夠完備，解釋適用上容有疑義，因此增加引用行政執行法之即時強制規定。


2.市定古蹟指定前，暫時禁止進入


市定古蹟指定程序進行中，被所有權人或使用權人故意破壞，對於所有權人在完成古蹟指定程序前，依據行政執行法即時強制規定，暫時限制其進入使用或處置。


例如最高行政法院97年度判字第745號判決：「本件歷史建築登錄公告處分，係著眼於行為時文化資產保存法第1條第6款所定具有歷史、文化價值之傳統聚落、古市街，非僅以單一建物為古建築物為斷。故系爭禁止進入處分係連同其他8棟歷史建築，及系爭建物之隔鄰古蹟作為管制範圍。況上訴人於原審已提出系爭建物隔鄰古蹟遭新的破壞之相關照片證據，復以原判決已認定系爭建物為被上訴人拆毀之事實，則上訴人所為系爭禁止進入公告處分，乃基於當時古蹟及歷史建築遭受破壞而予以管制，實有其必要，且與行為時文化資產保存法施行細則第56條之1及歷史建築登錄及輔助辦法第10條規定之意旨相符。---原判決另就系爭建物已遭被上訴人拆毀，即 謂不符合行政執行法第36條規定，亦難謂無判決適用法規不當之違法。」


3. 對於危害海域秩序行為之即時強制措施


「上訴人經營之海上船屋，在同一船上載有船長王曉嵐、我國籍船員周學鴻、2名大陸籍船員及所載之48名外籍船員，客觀上明顯有危害海域秩序行為及影響安全之虞，至於行為人主觀上意圖從事何種不法行為，被上訴人（指行政院農業委員會漁業署）為配合海巡署調查上訴人及王曉嵐等人是否涉有犯罪，且基於保護船上全部船員生命、財產安全之人道理由，依據行政執行法即時強制之授權，以公權力之行使，協助將船上之船長、船員及船舶一併帶返我國境內，核屬上開二機關合法職權之行使。」（高雄高等行政法院100年度訴更一字第18號判決）[1]


4. 強制打開廢棄車輛車門以查證所有權人


為查明佔用道路之廢棄車輛之所有權人，以便通知車輛所有人限期清理及認領之目的，環保機關得否執行開啟車門之行為，以查詢引擎號碼或車身號碼，供警察機關查明車輛所有人，由於法規並無規定，為避免違規佔用道路之危害繼續發生，本文認為在此情形，有進行即時強制之及時處置必要[2]。


5.對於意圖自殺行為之即時強制


對於意圖自殺情形，具體個案得依即時強制加以管束。行政執行法第 37 條第 1項第 2款規定：「對於人之管束，以合於下列情形之一者為限：... 二、意圖自殺，非管束不能救護其生命者。」具體個案是否符合前開得予管束之要件，應考量比例原則，依個案事實由行政機關本於權責審認（法務部 91 年 10 月 8日法律字第 0910039713 號函參照）[3]。


6.即時排除重大污染行為


原告所埋暗管排放口取樣檢測，廢水中之懸浮固體物濃度高達29,800毫克/公升，為放流水標準（50毫克/公升）之59 6倍，原告排放之廢水屬嚴重污染程度，臺北縣政府有即時強制作為之必要[4]（臺北高等行政法院97年度訴字第2584號判決）。


在上述情形，如行政機關為避免違反秩序行為之危害繼續發生，可依據行政罰法第34條規定:「行政機關對現行違反行政法上義務之行為人，得為下列之處置：一、即時制止其行為。二、製作書面紀錄。三、為保全證據之措施。遇有抗拒保全證據之行為且情況急迫者，得使用強制力排除其抗拒。---」進行制止其違規行為。


又如在港口某一船隻沈沒，大量漏油污染海面，因此重大危害公共安全，但一開始不知何人應當負責，也無法作成行政處分命改善，因此行政機關為排除對於公益之急迫危害，即時強制而緊急處置，委由某一公司排除污染[5]。


三、即時強制與損失補償


行政執行法第41條規定：「人民因執行機關依法實施即時強制，致其生命、身體或財產遭受特別損失時，得請求補償。但因可歸責於該人民之事由者，不在此限。

前項損失補償，應以金錢為之，並以補償實際所受之特別損失為限。

對於執行機關所為損失補償之決定不服者，得依法提起訴願及行政訴訟。

損失補償，應於知有損失後，二年內向執行機關請求之。但自損失發生後，經過五年者，不得為之。」


在個別行政法規上，雖有即時強制之特別規定，但可能規定內容並不完整或並無完整之損失補償之規定，因此有必要回歸行政執行法之規定給予損失補償，例如在防止災害之發生上，被即時強制之被害人得依行政執行法之規定請求損失補償。


例如最高行政法院99年度判字第641號判決即謂：「查水、旱災之防救為被上訴人（指經濟部水利署）之職掌，已如前述。為執行上開職掌，被上訴人成立淡水河流域防洪指揮中心，該中心於颱風侵襲期間，為維護河岸居民安全，避免緊急危險，引水進入尚未完工之分洪隧道，係其法定職權之行使，此一即時強制措施符合行政執行法第36條之規定，其因而致上訴人財產發生特別損失，行政執行法第41條規定應亦得為請求補償之基礎。且依上訴人於原審之聲明及事實上陳述可知，上訴人於實體法上得主張數項法律關係，而上訴人不知主張，審判長即應類推適用民事訴訟法第199條之1規定予以闡明，曉諭其敘明或補充之，乃未闡明，而逕以不符合災害防救法第33條規定[6]予以駁回，亦有判決不適用法規之瑕疵。」[7]

四、德國立法例


（一）聯邦法律規定

德國行政執行法第6 條第2項規定：「為阻止實現犯罪要件或罰鍰要件之違法行為、或防止急迫之危險所必要之即時執行，在行政機關之法定權限範圍內，得在欠缺先行之行政處分下，實施行政上強制執行。」亦即承認即時強制（Sofortiger Vollzug，Der sofortige Zwang）。


在此情形，其強制執行並非以先行的行政處分為基礎。通常並無行政處分存在，而直接依據法律強制執行。又即使先前有作成行政處分，但嗣後發生新事實情況，如依據一般規定進行行政程序，已經不可能，而有必要即時強制執行時，則亦得進行即時強制處置[8]。且即時強制性質上屬於行政強制執行上之緊急處置，而與警察法及秩序法上之直接強制執行（Die unmittelbare Ausführung）制度不同，在直接強制執行是將防止危險之行為義務，移轉至警察機關或維持秩序之機關手上，蓋因並無應負責任之人可供利用，實際上可能在嗣後再進行費用之求償[9]。例如颱風過境，樹木倒塌於馬路上，樹木之所有權人或使用人無法或不能即時處理，則警察機關為維持道路交通安全，自行或委託他人將倒塌在道路上之樹木清除[10]。

在行政處分之立即執行，乃是依據法律規定或執行命令為之，並非以行政處分之合法性為要件。反之，在欠缺基礎行政處分，而進行即時強制的情形，仍應注意行政執行法上措施之合法性，亦即除必須有即時強制之必要性外，也應取向於行政機關之法定職權。蓋即時強制既缺乏先行的基礎行政處分，且僅有限制的權利保護程序，因此，其實體法上之根據也屬於行政法院之審查範圍[11]。


在即時強制，德國行政執行法第18 條第2項規定：「在沒有先行的行政處分而採取強制手段之情形（第6條第2項），對之得提出一般對於行政處分所給予之法律救濟方法。」因此不服即時強制之處置，得提起訴願及撤銷行政訴訟[12]。


在此無庸判斷其作為即時強制手段之代為履行或直接強制措施之法律性質，是否應定性為行政處分[13]。

在進行即時強制而直接為強制執行之情形，此種直接強制執行行為，或有認為應定性屬於「行政處分」，但如果考量在執行之際，通常未必可以掌握相對人，導致無法送達通知處分相對人，而為排除急迫之危險有必要即時處置，因此將其歸類為「事實行為」（Realakt）較為妥當[14]。


即時強制必須有急迫性存在，亦即必須有優勢的蓋然性存在，其經由通常的方式作成行政處分並立即執行，仍無法達成執行之目的時，才符合其要件。至於有關阻止違法行為，僅以客觀上違法行為之構成要件實現為準，而不論其主觀上有無可歸責之行為存在[15]。


有關即時強制有無必要性，此一不確定法律概念應接受法院完全的審查，行政機關在「以作成行政處分方式進行行政程序」以及「不作成行政處分而逕行即時強制」二者間並無選擇的行政裁量權[16]。


有關急迫危險必須對於公共安全或秩序有直接的即將發生之危險或已經發生之危害。在此公共秩序之法益屬於預防危險之範圍，例如集會遊行法上之公共秩序之法益即相當重要。此項急迫之危險，是指具體的危險，而非抽象之危險[17]。。


即時強制並非以責任人之個人的瑕疵行為為前提，也不是以可歸責及制裁為前提。而是以防止違法行為為目的[18]。

（二）各邦法律規定


德國各邦法律規定有與聯邦行政執行法相同均有即時強制規定，例如柏林邦第5a條，布萊梅邦行政執行法第11條，布蘭登堡邦行政執行法第15條等。另有部分邦則沒有即時強制規定，取而代之的，為防止急迫危險，是簡化直接強制執行之程序規定，亦即雖然必須先作成基礎行政處分(口頭行政處分)，但可立即直接強制執行(無需先行告誡)。同時在警察法中規定即時強制規定，以為配套措施。


例如德國巴伐利亞邦行政送達及強制執行法（Bayerisches Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz）第35條規定:「代為履行及直接強制執行，在為行為之行政機關之管轄權範圍內，無需先行告誡，即得為之。但以為預防或排除一項處罰所制裁之行為，或防止急迫危或為實施通知未被課稅之車輛所必要者為限。」第19條第1項第3款規定行政處分明定立即執行者，得為執行。


在有情況急迫之危險的情形，不可能事先以書面作成處分，而應容許以口頭為行政處分，也不可能以書面敘明理由，在立即執行前，也不可能先行書面告誡以及正式送達告誡。因此以無庸先行作成行政處分而即時強制方式，較符合排除急迫危險之行政目的[19]。

zu Seitennavigation 在該邦警察任務法（Polizeiaufgabengesetz - PAG）第53條第2項規定即時強制：「為防止危險所必要，尤其因為並未依據第七條至第十條對於產生危險者進行各項處置，或不能即時處理或處理無效果時，且在警察之職權範圍內為行為者，行政強制執行得無需先行行政處分之存在而執行之。」

五、即時強制與警察職權行使法


警察職權行使法第三章也有即時強制規定，其第19條第1項規定：「警察對於有下列情形之一者，得為管束：


一、瘋狂或酒醉，非管束不能救護其生命、身體之危險，或預防他人生命、身體之危險。

二、意圖自殺，非管束不能救護其生命。

三、暴行或鬥毆，非管束不能預防其傷害。

四、其他認為必須救護或有危害公共安全之虞，非管束不能救護或不能預防危害。」其主要以保護人民之生命身體以及公共安全為目的。


又同法第28條規定：「警察為制止或排除現行危害公共安全、公共秩序或個人生命、身體、自由、名譽或財產之行為或事實狀況，得行使本法規定之職權或採取其他必要之措施。警察依前項規定，行使職權或採取措施，以其他機關就該危害無法或不能即時制止或排除者為限。」其即時強制之範圍擴大及於制止或排除公共安全及個人生命、身體以外之其他現行危害公共秩序或自由、名譽或財產之行為或事實狀況，因此與行政執行法之範圍相同。但僅立於補充性地位，亦即以其他機關就該危害無法或不能即時制止或排除者為限。


按行政執行法之即時強制權限，乃劃歸各個目的事業主管機關，而警察職權行使法之即時強制權限，則歸屬於警察。如考量各個專業行政法規之主管機關權責，有無違反各該法規之行為，主管機關最適合認定處理，因此，有無違反行政法規之公共秩序，基於功能最適理論，宜劃歸各個目的事業主管機關，故其有無即時強制必要，也應由目的事業主管機關本於權責處理警察則負擔職務協助執行之腳色。因此現行行政執行法之即時強制規定，尚非警察職權行使法所能取代，應有存在必要。

六、結論


即時強制仍有其制度上存在價值，在我國個別行政法規關於防止或除去急迫危險或阻止犯罪或其他違法行為之發生，未必有完善制度，因此有補充適用行政執行法即時強制規定之必要。

（本文僅供參考，不代表本會立場）


[1] 最高行政法院101年度判字第382號判決。

[2]參見法務部民國 101 年 3 月 3 日法律字第1000028223號法規諮詢意見認為：「因本處理辦法(指道路交通管理處罰條例（以下簡稱本條例）第 82 條之 1第 2項規定授權訂定之「占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法」)第 4條第 2項所定查報處理程序，並未定有由環境保護主管機關查明引擎號碼或車身號碼供警察機關查明車輛所有人之明文，則環境保護主管機關先予查明引擎號碼或車身號碼之依據為何？宜請貴署洽本條例及本處理辦法主管機關交通部確予釐清為宜。」

[3]法務部民國 101年 6 月 14 日法律決字第10100107440號函。

[4]上訴人申請設廠之土地僅3筆 （其餘佔用國有地），尚無法完全供應其設置製程設備，遑論設置有關污染防治設備，且上訴人無處理泥漿廢水之設施，國內目前也無處理泥漿設備之廠商，上訴人違法行為實不可能改善。被上訴人基於維護水源、民眾飲用之水質及安全，具體斟酌上訴人長期偷埋暗管違法排放高污染廢水對當地民眾造成之危害，單純行政取締無法遏止，非以歇業處分不足以阻卻高污染廢水對臺北縣民眾衛生及公共安全之戕害，因此作成原歇業處分（最高行政法院99年度判字第1209號判決）。

[5] Sadler,VwVG/VwZG,6.Aufl.,2006, VwVG §6 Rn.149.

[6] 行政執行法第33條規定：「人民因第二十四條第二項、第三十一條第一項及前條第一項之處分、強制措施或命令，致其財產遭受損失時，得請求補償。但因可歸責於該人民之事由者，不在此限。前項損失補償，應以金錢為之，並以補償實際所受之損失為限。損失補償應自知有損失時起，二年內請求之。但自損失發生後，經過五年者，不得為之。」

[7] 本件判決指出:民事訴訟法第199條之1（89年2月9日修正公布）規定：「依原告之聲明及事實上之陳述，得主張數項法律關係，而其主張不明瞭或不完足者，審判長應曉諭其敘明或補充之。」 ，又修正行政訴訟法第307條之1規定：「民事訴訟法之規定，除本法已規定準用者外，與行政訴訟性質不相牴觸者，亦準用之」。是，民事訴訟法第199條之1雖係87年10月28日修正公布，89年7月1日開始施行之行政訴訟法修正後，始增訂之條文，並未於行政訴訟法明文規定準用之列，惟鑒於行政訴訟採職權探知主義，行政訴訟法第125條規定：「---」，故對於人民訴訟種類選擇錯誤，行政法院猶須依行政訴訟法第125條第3項規定闡明，令其知所為正確之選擇，則民事訴訟法第199條之1之規定與行政訴訟之規定並不相牴觸，應有類推適用之必要。

[8] Engelhardt/ App,VwVG。VwZG,7.Aufl.,2006, VwVG §6 Rn.22.

[9] App/Wettlaufer,Verwaltungsvollstreckungsrecht,4.Aufl.,2005,S.45.

[10] Becker/Heckmann/Kempen/Manssen,Öffentliches Recht in Bayern,3.Aufl.,2005,S.306.

[11] App/Wettlaufer,Verwaltungsvollstreckungsrecht,4.Aufl.,2005,S.48.

[12] App/Wettlaufer,Verwaltungsvollstreckungsrecht,4.Aufl.,2005,S.268.

[13] Engelhardt/ App,VwVG。VwZG,7.Aufl.,2006, VwVG §18 Rn.7.

[14] Becker/Heckmann/Kempen/Manssen,Öffentliches Recht in Bayern,3.Aufl.,2005,S.307.

[15] Engelhardt/ App,VwVG。VwZG,7.Aufl.,2006, VwVG §6 Rn.24f.

[16] Sadler,VwVG/VwZG,6.Aufl.,2006, VwVG §6 Rn.122.

[17] Sadler,VwVG/VwZG,6.Aufl.,2006, VwVG §6 Rn.140.

[18] Sadler,VwVG/VwZG,6.Aufl.,2006, VwVG §6 Rn.137.

[19] Sadler,VwVG/VwZG,6.Aufl.,2006, VwVG §6 Rn.130.