壹、前言
近年來，中國當局以及官方媒體在討論中共黨內監督和制衡制度化時，無不使用「黨內民主」一詞[1]。甚至在2009年9月，中共十七屆四中全會時，就曾經號召要在黨內發揚民主，並且將黨內民主定位為黨的生命[2]以及中共在未來能否保持主導地位的重要因素(李成，2012a)。
胡錦濤在十七大的政治報告提到「積極推進黨內民主建設，著力增強黨的團結統一。黨內民主是增強黨的創新活力，鞏固黨的團結、統一的重要保證。要以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內、促進社會和諧。尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境。完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區）試行黨代表大會常任制。完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制，發揮全委會對重大問題的決策作用。嚴格實行民主集中制，健全集體領導與個人分工負責相結合的制度，反對和防止個人或少數人專斷。推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要幹部票決制。建立健全中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨常委會向委員會全體會議定期報告工作並接受監督的制度。改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉範圍，探索擴大黨內基層民主多種實現形式」[3]。這份報告總共用了五次黨內民主。
儘管在第十七屆四中全會中並沒有作出令人讚賞的政策宣示，以使得民眾對黨內民主前景保有一種信心。然而，會議確實作出改善共產黨統治的一些計畫。尤其在政治改革方面明確提出幾項改革重點：一、在選擇中共官員方面要有更具競爭力的黨內選舉(如差額選舉)；二、具秘密性質的投票表決過程；三、任期限制(如五年條款)、調任(如異地任職迴避法)以及高層領導人的區域分配(如中央委員地區代表制)；四、可約束官員腐敗和其他形式權力濫用的多形式監督系統；五、黨內事務更透明化。由於這些制度轉變使得中共領導機構的主要成員必須流動，也因此任何個人派系或機構、地區都無法主宰權力結構，無疑地對中國的政治精英將產生極大的影響。
美國布魯金斯研究所李成就認為新領導班子最重要且必須處理的三個政治議題，包括：一、從最高領導集體產生的途徑來看，領導人當選的過程是不是民主、公正、透明？二、在具體的運作過程中，要處理好一把手和其他常委的關係。既要給一把手實權，又要從制度上對其有合理的牽制？三、關於集體領導制度下常委之間的分工問題。常委既要有適當的分工，又要防止部門化情況的出現。如何處理這三個問題將是決定政策是否能有效率執行的關鍵(李成，2013b)。
貳、黨內民主的意涵與內容
一、中央委員差額選舉
中共高層領導人及其智囊團承認，黨內民主的核心組成在於黨內選舉的擴大。黨內文件指示明確表示黨要健全黨內選舉方式，規範選舉程式和表決形式，培育新的方式引進候選人，並逐步擴大直接選舉的範圍。
從1982年第13屆全國代表大會以來，中共當局採取了一種多候選人的選舉方法（差額選舉）來選舉中央委員及其他高層領導。換言之，候選人名額必須多於預定當選的人數。舉例來說，高層領導決定中央委員會若由350位委員組成，那麼就必須有370名候選人員參與選舉。選舉過程中，得票最低的20人將會被淘汰。中共全國代表大會的代表們經常使用這種黨內民主的機制來限制高層領導偏愛的候選人的數量(李成，2012a)。以2007年中央委員為例，在黨代會上代表從221名候選人中（多了8.3%）投票選出了204位正式委員。至於候補委員，代表則從183名候選人中（多了9.6%）投票選出了167名候補委員。
人們普遍注意到，在這些選舉中被淘汰的通常是特權家庭出身的領導人，在中國被稱為太子黨官員。例如：在1997年黨代會上，幾名太子黨，包括陳元(陳雲之子）、王軍（王震之子）和薄熙來（薄一波之子），即成為五名失敗候選人中，雖然他們的父親都擔任過副總理。這解釋了為何太子黨背景的領導人對黨內民主比非太子黨的同仁不是那麼熱衷。
二、集體投票決定政策及人事
中共領導人認為通過投票選擇更具競爭力的人或事是防止一人獨斷的最好方法，所以黨的重大決策在各個層面上必須由黨委會投票表決。因此在決策過程中的集體領導原則成為重點，所以新的規定：所有關於社會、經濟、政策的重大決策、大型建設專案、重大財務支出以及重要的人事任命，應該在黨委會或常委會上以投票方式決定，而不是隨黨委書記的興致做出。這項措施主要在防止黨委書記，一把手或黨領導權力過分集中。同時委員會成員應有三分之二出席會議，任命一位候選人則必須獲得至少三分之二的票數才能確認。
目前作法是上級黨委全委會（至少三分之二的人數出席）以無記名投票方式決定並選出下級黨委會的黨委書記及黨委副書記。換言之，現在主要的是人事任免及政策事項通常由不同的上級委員會投票表決，而不僅僅是由黨委一把手決定而已(李成，2012a)。
依黨內文件新的規定，要強化中國的科學民主決策，中共領導人應該不斷從研究機構、智囊團、其他政黨、社會和大眾聽證會中尋求諮詢。重大決策應在廣泛共識的基礎上做出，而不是由單一的最高領導人做出決定。例如：在2009年3月，對浙江省黨委常務委員會的成員以無記名投票方式任命了56名市級和局級領導。這種一人一票的做法，為常委會成員賦予了和黨書記相同的權力。四中全會的新指示呼籲黨的各級領導要逐步實施這種投票決定的新機制。
三、終身制及退休年齡法制化
新指示重申幹部管理機制的重要性，包括正式和非正式的規範條例，以減少各種形式的偏袒和難以根除的終身制。這些體制化發展包括：
(一)任期限制：除了及少數例外，五年任期制已經在黨和政府的高層職位成立了。此外，一位領導連任同一職位不能超過兩屆。擔任同一層次職務累計不得超過15年。
(二)退休年齡限制：基於中共的政策法規，某一層級以上的領導幹部不得超過一定的年齡限制。例如：在2007年的中共十七大上，所有出生於1940年以前的中央委員會委員全部退休。省級領導幹部（省委書記和省長）65歲以上不留任；副省級領導幹部，63歲以上不留任。以18大前的省級領導幹部為例，除了由政治局委員兼任的3位直轄市市委書記以外，其餘領導幹部皆在65歲以下。基於中共的條例和規範，政治局委員退休年齡更長一些（72歲）。
(三)中央委員會地區代表性：自1997年以來，中央委員會有一種強大的政治慣例，每個省級政府有兩個正式的成員席位（通常是省委書記和省長）進入中央委員會。雖然省級領導後來會被調到中央政府或到其他省份轉任，這種分配原則中央委員會選舉時背嚴格執行。
(四)選舉當地最高領導人的迴避制：這部份主要是指省級或市級的黨委書記、紀律書記、警察局(或公安局)長往往是從中央政府或其他省份調來的非本地人擔任。
這些制度化的規則和慣例，不僅在選擇領導人時提高了連貫性和公正性，而且也讓中國的政治精英在權威位置上的流動非常快。由於在關鍵的中共領導機構中的成員具有流動性，任何個人、派別、機構或地區都不能主宰權力結構。這些發展強化並平衡中國領導人的規範，對政治精英的行為產生重大影響。
四、黨內監督力度加大
中共高層領導人顯然明白廣泛的官員腐敗已經嚴重損害了黨的聲譽，削弱了其統治的合法性。因此強調腐敗纏身的重點領域，如大型基礎建設專案、房地產、土地管理、資源、國有資產管理、金融、股票和證券和司法領域。建立一個全面的監督體系來減少中共官員的腐敗和濫用權力成為當務之急。根據指示，這個全面的監管體系將包括以下部分：
(一)監察員機制：中共的中央委員會和黨組織高層經常派出檢查組視察黨的下級，正在進行的反腐敗工作。
(二)財產申報機制：共產黨的高層領導人將必須申報收入、財產、投資、其配偶和子女的商業活動，包括那些工作和生活在海外的人員。
(三)民眾反腐敗舉報機制：將設立熱線電話和互聯網舉報網站，讓大眾舉報官員的錯失。
(四)制度化分權機制：中共對追求西式政府的三權分立不感興趣，相反，他們提出黨的機構要分成三個部分，即決策、政策執行和監督。
(五)黨員參與幹部考評：一般而言，以往對領導幹部的年度工作考評，大多由領導幹部的下屬參與，而且考評結果並不對外公開，後來有些地方黨組織採取一些改進措施：一、增加參與考評領導幹部的黨員人數；二、考評結果公開化；三、領導幹部在電視上公開剖析問題，並作出未來政見承諾(蔡霞，2010：540)。
所有這些機制都是由黨組織，而不是由法律制度來監督。例如：財產申報不出示給大眾，不是向執法機關，僅限於特定級別的黨的紀律檢查委員會。
五、黨事務的透明度
(一)黨務公開
依共產黨黨內文件要求，按照定義，黨內民主的目標是賦予普通成員權利，包括獲取資訊權利、參與決策、參與投票和監督黨，其中黨務公開則是一大重點。
具體來說，這種增強透明度的承諾包括：在更高級別的委員會上建立新聞發言人制度、由共產黨執行委員會做年度工作報告、在上級領導和普通黨員之間舉行民主懇談會以及新進黨員甄選制度的公示等[4]。
(二)黨委會決策公開
主要預防第一把手個人決策的獨斷與錯誤，因此要求決定須經黨委會全體成員的共同參與。在一些地方黨部黨委事先會向社會公告全委會會議的召開日期和所要討論的事項；同時邀請與討論事項有關的黨員及部門專家參加黨委會，充份表達意見後，全委會決策過程公開(蔡霞，2010：540)。
六、基層黨內民主的實驗與試點
從中共十六大確立黨內民主是黨的生命後，初步改革共識包括：黨員幹部差額選舉、縣以下黨代表直選、兩推一選或兩票制選舉、幹部任免的票決制、黨代表會常任制及黨代表任期制等重大改革，並開始陸續試行(唐晉，2009：6)。
(一)公推直選鄉鎮黨委及村委會黨支部
公推直選是對黨領導人產生方式的改革，主要是針對黨管幹部有限度放權。「公推」乃針對候選人，早期由上級提名，改為除上級推薦外，黨員也可以聯名舉薦或自薦，一般村民或市民，也可派代表參與候選人的推舉。「直選」是指在黨員大會或黨代表大會上直接選舉候選人。
由於中共十六大對於黨內民主的重視，四川省青神縣南城鄉首先在1998年11月進行鄉鎮黨委及紀委公推直選的實驗。經公開推薦、組織考察、縣委審議等步驟確定候選人，最後召開黨員大會直選鄉黨委和紀委成員。這次試點被外界認為是中國大陸鄉鎮公推直選的最早的案例(陳家喜、黃衛平，2012：71)。
此外，另有一個比較有名的縣市，首推被媒體稱之為「中國共產黨歷史上第一次大規模黨員公推直選鄉鎮黨委領導班子」的四川省平昌縣。
平昌縣於2001年鄉鎮換屆時，在靈山鄉進行公推直選黨委的試點，同時在2004年該縣又再度進行縣黨代表會常任制以及在全縣境內三分之一的鄉鎮，擴大舉辦鄉鎮黨委領導人黨內直選的實驗(劉謙祥，2007：41)。
事實上，平昌縣為解決自身在行政、經濟及社會發展上的諸多問題，不得不進行一系列政治體制改革，其中之一即是採取鄉鎮黨委及村委會黨支部領導人的直選活動。具體作法是全面採取差額選舉，在成為候選人前先召開推薦會，推薦會由全體黨員及不超過黨員總數30%的群眾代表組成，確立黨委書記候選人為2人、副書記候選人4人、黨委委員候選人則比應選名額多出1-2位，最後由黨員大會中選出鄉鎮黨委書記、副書記、委員以及村委會黨支部書記、副書記、委員等。
比較特別的是該縣同時進行鄉鎮長及副鄉鎮長的直選試點。也就是說，在取得上級人民代表大會同意情況下，由組織推薦、群眾推薦、群眾自願報名(個人自薦)等方式，再由縣委對報名者進行資格審查後，分選區召開鄉鎮全體選民大會公推候選人，並在選民大會上直接選舉產生正、副鄉鎮長(周紅雲，2007：13-19；劉謙祥，2007：41-42)。
胡錦濤接任總書記後，曾大力支持一些地方基層黨組織的直選試驗，另一個比較有名的當屬江蘇省。十六大至十七大之間，李源潮任江蘇省委書記率先在江蘇試行公推直選。在2002-2007年，江蘇省省會南京，即在李源潮領導下採取差額選舉試驗。好幾個縣或在南京市區的負責人通過這種方式當選。2009年9月，在第十七屆中央委員會第四次全體會議的前夕，363名街道社區的黨委進行黨領導人的直接選舉。官方媒體稱這一大規模的直接選舉是中華人民共和國的歷史上前所未有的。
十七大，李源潮進入政治局，擔任中央組織部長，力推以公推直選為突破口的黨內民主。2009年中共十七屆四中全會提出推廣基層黨組織領導班子成員由黨員、大眾公開推薦結合上級黨組織推薦的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉範圍。到2010年夏，在李源潮兼任市委書記的南京市，公推直選實現全覆蓋，遍及所有社區和農村黨支部，媒體稱之為民主新演進(錢綱，2012)。
汪洋領導下的廣東省也嘗試差額選舉。2008年5月，廣東省深圳市政府在市政府的網站行公佈深圳政府改革指導意見。這份草案明確深圳區級或市級人大代表採用差額選舉方法選出區級或局級幹部。所有候選人被要求提交施政綱領、參加公開辯論。四名市、局級幹部，每位都是在2-3名候選人中以這種方式被選舉出來。據廣東省黨組織所稱，下一步就是要以此來選舉有著1000萬人口的深圳市市長和副市長。這些多候選人普遍性選舉是逐步邁向讓中國黨國體制更加開放、有競爭力和代表性，沒有放棄共產黨領導作用或削弱其執政能力的重要步驟。
(二)黨代表大會常任制
從中共的組織結構來看，黨的集體決策單位有黨代表大會、黨委會及常委會等三種[5]。中共在八十年代後期約在12個縣市進行黨代會常任制試點。其中，浙江台州市椒江區、四川雅安市及湖北羅田縣、宜都市進行黨代表直選實驗。椒江、羅田縣取消黨常委會；羅田縣與宜都市實行委員評議制，四川在2008年月將試點擴大到50個縣市區(李宜春、胡曉莉，2013：53)。一般的作法是對黨代表採差額競選方式產生代表，但差額比例不一。其中羅田縣黨代表差額競選更大，該縣甚至採取縣委書記必須先當選黨代表後，才能競選縣委班子，直到選上成為縣委書記為止(蔡霞，2010：541)。
羅田縣算是走在前面的案例，不僅取消縣委常委會、實行縣委員制，黨的日常工作交給黨代會的常設機構(由黨代會選出的全委會領導)，黨代會一年召開一次，黨代會期間重大事項由代表進行表決、閉會期間由全委會決定，全委會每個月召開一至兩次會議。
此外，建立黨代表會的任期制，由於各級黨代會每五年開一次會，這些黨代表只參加這一次會議，一旦完成了黨委會成員的選舉，就不再發揮作用[6]。中共選在幾個城市和縣進行實驗，看看是否應給黨代會代表五年的任期（常任制），使他們能在任期內持續發揮作用。
由於黨代表大會不是常任期制，使得常委會實際上成為真正決策及執行機關，而全委會的作用亦沒有得到很好的發揮。因此一些地方開始嘗試賦予全委會角色功能的制度改革。例如：浙江椒江市在常任制試點中，取消了常委會的決策形式而採用委員制，只設書記、副書記、委員，不設候補委員。對重大決定採一人一票、無記名投票全委會表決制(斐澤慶，2009：293-294；李宜春、胡曉莉，2013：53)。
(三)村委會主任及黨支部書記兩票制的推行
中國大陸村委會選舉興起於1980年代的晚期，直至1997年在全國約930,000個村落中則有80%的村莊舉行了第一次村委會領導班子的普選制度，至2001年這項制度則普遍推行到全國的範圍內舉行。然而，這種草根民主的迅速發展，卻引發了一個意想不到的結果是：村委會與村黨支部兩個組織彼此的矛盾，民選的村委會經常藉由有群眾支持的正當性來挑戰村黨支部的領導權威。許多省份為解決此一矛盾，開始推行村委會及黨支部均經由民眾選舉產生的兩票制(Zheng Yongnian,2010：216-217)。這使得中國基層治理的代理人亦需受到群眾定期的檢驗與考核。
從上述分析大致可以了解：中共推行基層民主實驗不管是鄉鎮黨委直選或是鄉鎮長的人民直選；亦或村黨支部書記或村主任兩票制的推行也好，公推直選的目的在於：一、建立黨的合法性及正當性；二、幹部選拔及任用民主化；三、緩和社會利益訴求；四、對民主進程啟到示範與實驗性質與作用(李美玲，2007：69-73)。
再者，從地方基層的改革可以看出：集體領導是改革的重點所在，尤其在賦予黨的全委會更多的決定權上；同時在表決方式上，亦有逐步改善。例如：黨委在表決重大問題時由過去口頭或舉手表決轉向無記名投票表決，都是顯著的例子(蔡霞，2010：541)。
參、黨內民主在實際運行中的障礙與問題
儘管為了使黨內民主更加落實，不僅是一種政治說辭，中共領導人採取一系列改進政策，但是改革的路似乎仍有很多障礙。如果就思想層面上來看，主要觀點有幾方面看法：一、中國已經在世界上建立了一種特有的社會、經濟和政治發展模式，以致沒有必要再進行重大政治改革；二、中國近年來經濟發展的成就、在四川大地震展現的快速反應能力以及2008年成功舉辦奧林匹克運動會等方面的成就，使得政治精英以為在對人民提供公共財物及服務上，以及在維持一個有效率及效能的政府方面，根本不需要建立所謂的自由民主政體(Yawei Liu, 2010：178)；三、中央領導者始終相信群眾政治參與必須限制在一個可控制的範圍內，過多的群眾動員對於建立有效率的政府是毫無幫助(Yongnian Zheng，2010：221)。
當然，也有一些持不同意見者。在針對民主化問題方面，大陸學者就有人公開呼籲中國急需進行政治改革，否則錯過了最後戰略機遇期，未來形勢惡化若產生無法逆轉情勢時，改革成功的可能性將會歸零。因此，他呼籲中國需要發展低度民主，以便解決中國當前的幾種困境與難題：一是遏止和扭轉社會分配不公並惡化的危險趨勢；二是阻止腐敗蔓延嚴重趨勢；三是扭轉公信力加速下滑的危機(王占陽，2012：9-11)。事實上，一些海外學者亦有類似的看法：中國政治領導必須採取某些手段去抑制政府官員的腐敗、降低民眾的不滿情緒、強化政府的正當性以及讓人民覺得生活上及政治上的幸福感，否則亦可能面臨垮台的命運(Yawei Liu，2010：178)。
由上分析顯見目前中共領導人較傾向於追求一種黨內民主實驗。就是用一種漸進、可控的方式來實施政治改革。然而中國的政治改革，包括黨內民主，自2009年秋季的十七屆四中全會以來步履維艱。四中全會通過的那些頗有前景的想法和計畫幾乎沒有得到實施，甚至都沒有進一步討論。實際上，很多關於黨內民主的重要制度化措施，要麼在1987年的十三大以來一直應用，要麼在1997年的十五大就已採用過。舉例來說，早在1987年，中共就採取了之前在中央委員會委員選舉中實施差額選舉的辦法。過去二十年間，從候選人選擇的比例上來看，公開競爭的範圍和規模擴大的並不多。
中國民主化是一個多方位、自下而上與自上而下互動的過程，其中憲政體制的建立、公民社會的形成、媒體監督以及軍隊國家化等，均是被視為民主化的重要指標與過程。其民主形式必將而且會有自己特色。因此黨內民主，尤其是高層政治精英的民主選舉(即差額選舉的擴大)，可以說是中共政治改革的重大突破點。然而事實上，中央委員的差額選舉早在1987年的中共十三大就已經出臺。25年間，差額選舉的規模和比例並沒有顯著提高，更沒有上升到政治局委員和常委的選舉上(李成，2011)。顯然黨內直選、黨務公開、民主監督、黨代表大會常任制，均在縣以下的黨組識中展開，較多屬於黨內基層民主範疇(蔡霞，2010：541)。
再就中共中央權力制衡而言，目前的態勢仍朝向一種集體領導式的派系政治間動態平衡發展。中國共產黨領導結構可以說是一黨兩聯盟，兩者相互平衡。自從江澤民第三代領導人九十年代後期真正掌權開始，中共最高權力機構—政治局及其常委會，就開始逐漸形成兩個非正式、半公開化的聯盟，他們勢均力敵、分掌權力、集體領導。這兩股勢力為了權力、影響力和政策控制力而相互鬥爭；這兩派分別是由團派所領導的民粹聯盟，以及在江澤民時代所出現的精英聯盟(李成，2012c)。總書記，無論是第三代的江澤民，第四代的胡錦濤，還是第五代習近平，已不再有強人時代一言九鼎的權力和威望。第一把手的權力當然要大於常委會的同僚，但也無時不刻受到其他常委的制約。
中共高層的這兩個集團或聯盟可以被劃分為平民派和精英派。這種現象可稱為一黨兩派政治機制。儘管這一機制並未得到中共領導層合法性上的認可，但與中共近年來主張的黨內民主和權力制衡的呼聲相吻合。
本文認為觀察重點是七位或九位中常委的選舉上是否出現差額代表產生？若答案是肯定的，那麼幾位中常委的差額選舉將使中國政治秩序為之改觀。它會使政治遊說變得更加積極和透明，派系平衡變得更加合理和合法，選舉變得更加頻繁和真實，而不同階層和利益集團尋求黨內代言人的政治參與也變得更加具體和實在，它可以從根本上防止老人參政的回歸。中共領導人可以通過體制管道而非過於依靠庇護關係來建立其合法性。正是因為集體領導產生的弱勢領導人，其晉升規則才顯得更為重要。而又是因為集體領導的弱勢傾向，才需要政治合法性使其更具威望和領導力。
如果再就地方基層民主選舉過程而言，表面上有些黨組織不再明確規定候選人名單或是外界亦可以推薦或提名候選人等等措施，這些看似透明化、民主化的制度，在實際操作上仍隱含不少人為操作空間與影子，其中有些規定不是根據內定人選制定候選人提名條件或資格，要不在審查或提名階段根本剝奪非黨員的資格，以致提名的人選，只限定在很小的範圍內，直接選舉到最後也是一群內定人選在競爭而已[7]，或者產生差額選舉的名額安排上往往帶有明顯的組織意圖。其實依據共黨黨章規定黨的各級代表大會代表和委員會的產生須體現選舉人的意志，選舉人均可提名、推薦候選人的權利。但實際運行的黨代表及委員會選舉名為選舉，實際仍為組織指定；在提名上則只有由上而下組織提名候選人一種而已(梅麗紅，2009：316)。
此外，就黨務公開化而言，有些地方就帶有明顯的個人隨意性；無關緊要的公開、關鍵重大的問題就強調保密性；有的是前半段公開、後半段不公開，例如：對領導幹部的民主考評要求黨員和下屬參加考評，但考評結果卻不公佈。
再就黨代表會常任制而言，目前在黨代表成員結構中領導幹部所佔比例相當高，如何達到監督是一大問題。另外，制度規定尚不明確，如何確定黨代表會及黨委會之間的關係？黨代表會常任制後，是否有自己的工作或常設機構？黨代會一旦進入實際運作，如何處理黨代會與黨委會在地位、職權等方面的分工與矛盾衝突？目前在一些地方的實際操作上，有的是將組織管理黨代會的聯絡辦公室，設在黨委會的組織部門內，顯然造成權力位階的錯置(蔡霞，2010：542-544)。此外，黨代表大會在一些地方的運作上，由於僅具有審議報告的權利，其最高決策及監督功能亦大打折扣(中共福建省委黨校課題組，2013：66)。
肆、外界對黨內民主的看法與評價
吾人了解中國共產黨是一黨獨大的國家，但是黨的領導層卻不是團結的鐵板一塊。成員無論在思想、社會、經濟背景以及政策傾向並非一致。實際上，在中國共產黨，存在著兩大政治派系，雙方在權力、影響力和政策導向方面彼此競爭對立。由於這種分歧，反而在一黨獨大的政治體制的政策決策過程中，創造出某種制衡的機制。雖說這種機制並不像西方民主國家憲政體制中行政、司法、立法三權分立，彼此監督制衡的制度性架構。然中國一黨兩派的現實，儘管有其局限性，卻也逐漸克服政治體制的不足，形成中國式民主的特有政治架構(李成，2012b)。
長期以來西方世界(尤其美國的主流思想界)對中國民主的施行與未來發展，總有兩派不同的思維相互衝撞。海內外那些對於中國黨內民主採取悲觀或批評者而言，往往對中國推行的民主實踐並不以為然。黨內民主對他們而言，無非是對中國老百姓和外部世界的空洞承諾。他們認為中共高層和既得利益集團不可能接受政治改革所帶來的對權力的限制和特權的損失。批評者認為如果不考慮多黨體制，任何關於民主的討論都將毫無價值。從中共1997年召開的十六大以來，黨內民主的概念是老生常談話題，實際上往往是雷聲大、雨點小，並無任何重要進展。例如：差額選舉還沒有應用在決定政治局委員或政治局常委的人選。即使在過去三十年間，有個別內定的政治局委員由於在中央委員的差額選舉中被淘汰而與最高權力機構失之交臂。事實上，以十八大的換屆選舉為例，在中央政治局和中央政治常委的選舉中，仍舊無法實現黨內多位候選人的差額選舉。這些人依然通過幕後派系的交易過程決定。換言之，退休國家領導人依然可以看見其政治影響力(李成，2013a)。中共黨內民主的根本問題上仍然流於空談，像黨務公開、黨代表常任制，也徘徊不前。僅僅在基層黨組織的直選試驗，還算在進行中(錢綱，2012)。
批評者認為黨內選舉的競爭性十分有限。在更高層次的權力機構，如政治局委員、省部級正職官員的產生，從未舉行差額選舉。當中共不改變其黨管人事、媒體、司法和軍隊的本質下，所謂的「黨要管黨」顯得有些自欺欺人(李成，2010)。因此，有學者認為「中國的政治改革(包括黨內民主)在過去幾年幾乎毫無進展」(李成，2012c)。一般西方學者更認為中共政權統治的合法性不斷地消失；而一黨統治即使作了內部幾種改革，仍無法合法化其政權的正當性(Gunter Schubert，2008：192)。
儘管中共領導層採取了這麼多廣泛的措施讓黨內民主不僅僅是政治修辭，在前進的道路上仍然存在重大阻礙。在黨國最強大的機構中的席位，仍由極少數最高領導人通過交易的方式，而不是公開競爭決定。在缺乏新聞自由和司法獨立的情況下，監督的信度和有效性都嚴重受損。即使只是以含蓄方式告訴中國民眾，只有黨員和精英才有權實踐民主也非常有問題。從某種意義上說，黨內民主不符合胡錦濤和溫家寶等最高領導人所闡述的以人為本的說法。儘管如此，外界認為黨內民主是不重要的想法也是不正確的。畢竟，改變中共和中國的政治制度不僅是一種選擇，而是一種被廣泛承認的必要。出於這一原因，四中全會堅持黨內民主是關係到中共生死存亡的大事。
那些對中共黨內民主樂觀其成看法的人，則認為以黨內民主為重心的中式民主已經啟動。黨內民主有些舉措已實行多年，如中央委員、候補委員的差額選舉在十七大時淘汰了8-10%的候選人。這些被淘汰的往往是有高幹子弟背景和口碑不佳的官員。從此一意義來說，這些作法也在影響著中共官員待人處事的行為模式。
儘管西方學者普遍認為黨內民主最多不過是一種權宜之計、政治修辭而已，有些人亦不願承認它有多大程度的重要性或任何意義。在大部分西方學者或支持中國民主化的海內外學者看來，多黨競爭才是民主的基本原則，中國領導人至今沒有朝著這個方向發展的跡象與意願。何況不解決共產黨一黨專政問題，中國大陸不管是在那一個層級所舉辦的選舉，可說是毫無意義的(Yawei Liu，2010：178)。這些看法正確指出中共領導人正在努力加強而不是削弱一黨統治。
對中共黨內民主的批評和懷疑，儘管不無其道理，卻忽略了中共內部積極和一些潛在的可能變化。目前政治發展的另一項趨勢是中國共產黨已不再是由一位像毛澤東或鄧小平那樣的的獨裁者所領導。相反的，中共最高權力機構—政治局及其常委會—逐漸形成兩種非正式聯盟派系正在形成，兩大聯盟分掌權力、集體領導。這兩股勢力為了權力、影響力和政策控制力彼此鬥爭。如今此一爭鬥己不再是贏家通吃的零和遊戲。中國最高領導人用黨內民主的概念來闡述共產黨領導層內的相互制衡制度化的理念，仍是一個值得注意的發展議題。因此一些西方學者不得不逐漸相信以下命題的可能發展「中國不存在有組織的反對黨，人們很難預期會突然發展出多黨體系。在這種情況下，以黨內民主的形式，由內部形成派系競爭，並與中國社會不同的利益集團相關聯，可能是一個更現實促進該國民主的方式」(李成，2009)。
伍、結語
長久以來中共黨內均有人主張在一黨專制下擴大黨內民主，認為這是一種比較妥當的改革。十七大胡錦濤開出一系列的清單，企圖把黨內民主作為改革的切入點。中共從1997年黨的十五大起，一直到2014年黨的十八大連續四次大會的報告都把民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督並列為民主政治建設的四個內容和程序；其中民主選舉列為首位。及至習近平上臺後的十八大報告中亦提到「積極發展黨內民主、增強黨的創造活力、黨內民主是黨的生命」。可見黨內民主的重要性。因此中共在一些基層黨組織積極發展黨內民主，其中公推直選算是比較成熟且為新的基層民主選舉模式。只是就其實踐上的成效來看，至目前似乎仍存在著若干問題：一、只有零星地方性創制，缺乏全國性的制度規範。也就是說，從1990年代四川試行鄉村兩級黨組織公推直選以來，中央政府仍未見全國性法規文件的出台，公推直選仍須冒著違反黨內選舉法規的風險進行，全國性制度缺乏似乎說明中央對公推直選此一選舉方式改革作法仍有疑慮，尤其對試點中出現的制度緊張關係仍未找到解決之道；第二、只有試點、缺乏向外持續推廣的企圖。目前公推直選呈現試點省份多而試點範圍小的格局。除四川及江蘇在全省進行較大範圍的試點外，多數省份仍只是選擇一些基層組織進行試點，也許做做樣子或亦可能交差了事，基本上形式主義嚴重，往往一個公推直選黨委任期屆滿後即不再持續。同時公推直選並不是幹部考核的硬性指標，使得推不推此一制度就與地方領導人的意志有很大的關聯性，其結果就會出現人亡政息的情況；第三、只在基層未呈現向上發展的可能性。在試行十多年後仍只在地方尤其是鄉鎮範圍打轉，公推直選面臨向上發展的天花板。事實上，鄉鎮黨委公推直選面臨與人大權力範圍、黨管幹部原則要求由執政黨自上而下選拔任用幹部之間的緊張與矛盾關係，從而導致此一改革面臨往上發展的困境(陳家喜等，2012：72-73)。
可以看得出來中共黨內民主在根本的問題上，仍在於實際落實方面，顯然存在許多困難與障礙。大體上基層黨組織的黨員直選試驗還只是在零星地方進行實驗（錢綱，2012）。尤其是黨內民主只在縣以下的地方進行[8]。其中四川省平昌縣靈山鄉全體黨員直選黨委班子、浙江台州的黨代會常任制改革、上海閔行區全委會改革(區委常委首次接受全委會詢問，區委全會首次對正處級官員預備人選差額票決)。約略可了解中共未來推行民主的改革趨勢，這三個試點無疑透出一些訊息。
目前在中央層級的黨代表及中央委員的差額選舉上似仍如未外界所預期的改革成果，無怪乎有人將「黨內民主」視為其實就是中共一種政治的形象工程（司馬泰，2011）。吾人必須了解黨內民主有其不得不進行的主客觀環境，只是一如其他任何改革方案一樣，均會面臨許多的阻礙。中共企圖以開放基層民主的方式去解決黨內各項問題，進而以黨內民主引導和帶動基層人民民主，實現基層社會有效治理(中共福建省委黨校課題組，2013：65)。恐怕才是吾人理解這方面發展時，比較持平的態度和看法。
（本文僅供參考，不代表本會立場）
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近年來，中國當局以及官方媒體在討論中共黨內監督和制衡制度化時，無不使用「黨內民主」一詞[1]。甚至在2009年9月，中共十七屆四中全會時，就曾經號召要在黨內發揚民主，並且將黨內民主定位為黨的生命[2]以及中共在未來能否保持主導地位的重要因素(李成，2012a)。
胡錦濤在十七大的政治報告提到「積極推進黨內民主建設，著力增強黨的團結統一。黨內民主是增強黨的創新活力，鞏固黨的團結、統一的重要保證。要以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內、促進社會和諧。尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境。完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區）試行黨代表大會常任制。完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制，發揮全委會對重大問題的決策作用。嚴格實行民主集中制，健全集體領導與個人分工負責相結合的制度，反對和防止個人或少數人專斷。推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要幹部票決制。建立健全中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨常委會向委員會全體會議定期報告工作並接受監督的制度。改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉範圍，探索擴大黨內基層民主多種實現形式」[3]。這份報告總共用了五次黨內民主。
儘管在第十七屆四中全會中並沒有作出令人讚賞的政策宣示，以使得民眾對黨內民主前景保有一種信心。然而，會議確實作出改善共產黨統治的一些計畫。尤其在政治改革方面明確提出幾項改革重點：一、在選擇中共官員方面要有更具競爭力的黨內選舉(如差額選舉)；二、具秘密性質的投票表決過程；三、任期限制(如五年條款)、調任(如異地任職迴避法)以及高層領導人的區域分配(如中央委員地區代表制)；四、可約束官員腐敗和其他形式權力濫用的多形式監督系統；五、黨內事務更透明化。由於這些制度轉變使得中共領導機構的主要成員必須流動，也因此任何個人派系或機構、地區都無法主宰權力結構，無疑地對中國的政治精英將產生極大的影響。
美國布魯金斯研究所李成就認為新領導班子最重要且必須處理的三個政治議題，包括：一、從最高領導集體產生的途徑來看，領導人當選的過程是不是民主、公正、透明？二、在具體的運作過程中，要處理好一把手和其他常委的關係。既要給一把手實權，又要從制度上對其有合理的牽制？三、關於集體領導制度下常委之間的分工問題。常委既要有適當的分工，又要防止部門化情況的出現。如何處理這三個問題將是決定政策是否能有效率執行的關鍵(李成，2013b)。
貳、黨內民主的意涵與內容
一、中央委員差額選舉
中共高層領導人及其智囊團承認，黨內民主的核心組成在於黨內選舉的擴大。黨內文件指示明確表示黨要健全黨內選舉方式，規範選舉程式和表決形式，培育新的方式引進候選人，並逐步擴大直接選舉的範圍。
從1982年第13屆全國代表大會以來，中共當局採取了一種多候選人的選舉方法（差額選舉）來選舉中央委員及其他高層領導。換言之，候選人名額必須多於預定當選的人數。舉例來說，高層領導決定中央委員會若由350位委員組成，那麼就必須有370名候選人員參與選舉。選舉過程中，得票最低的20人將會被淘汰。中共全國代表大會的代表們經常使用這種黨內民主的機制來限制高層領導偏愛的候選人的數量(李成，2012a)。以2007年中央委員為例，在黨代會上代表從221名候選人中（多了8.3%）投票選出了204位正式委員。至於候補委員，代表則從183名候選人中（多了9.6%）投票選出了167名候補委員。
人們普遍注意到，在這些選舉中被淘汰的通常是特權家庭出身的領導人，在中國被稱為太子黨官員。例如：在1997年黨代會上，幾名太子黨，包括陳元(陳雲之子）、王軍（王震之子）和薄熙來（薄一波之子），即成為五名失敗候選人中，雖然他們的父親都擔任過副總理。這解釋了為何太子黨背景的領導人對黨內民主比非太子黨的同仁不是那麼熱衷。
二、集體投票決定政策及人事
中共領導人認為通過投票選擇更具競爭力的人或事是防止一人獨斷的最好方法，所以黨的重大決策在各個層面上必須由黨委會投票表決。因此在決策過程中的集體領導原則成為重點，所以新的規定：所有關於社會、經濟、政策的重大決策、大型建設專案、重大財務支出以及重要的人事任命，應該在黨委會或常委會上以投票方式決定，而不是隨黨委書記的興致做出。這項措施主要在防止黨委書記，一把手或黨領導權力過分集中。同時委員會成員應有三分之二出席會議，任命一位候選人則必須獲得至少三分之二的票數才能確認。
目前作法是上級黨委全委會（至少三分之二的人數出席）以無記名投票方式決定並選出下級黨委會的黨委書記及黨委副書記。換言之，現在主要的是人事任免及政策事項通常由不同的上級委員會投票表決，而不僅僅是由黨委一把手決定而已(李成，2012a)。
依黨內文件新的規定，要強化中國的科學民主決策，中共領導人應該不斷從研究機構、智囊團、其他政黨、社會和大眾聽證會中尋求諮詢。重大決策應在廣泛共識的基礎上做出，而不是由單一的最高領導人做出決定。例如：在2009年3月，對浙江省黨委常務委員會的成員以無記名投票方式任命了56名市級和局級領導。這種一人一票的做法，為常委會成員賦予了和黨書記相同的權力。四中全會的新指示呼籲黨的各級領導要逐步實施這種投票決定的新機制。
三、終身制及退休年齡法制化
新指示重申幹部管理機制的重要性，包括正式和非正式的規範條例，以減少各種形式的偏袒和難以根除的終身制。這些體制化發展包括：
(一)任期限制：除了及少數例外，五年任期制已經在黨和政府的高層職位成立了。此外，一位領導連任同一職位不能超過兩屆。擔任同一層次職務累計不得超過15年。
(二)退休年齡限制：基於中共的政策法規，某一層級以上的領導幹部不得超過一定的年齡限制。例如：在2007年的中共十七大上，所有出生於1940年以前的中央委員會委員全部退休。省級領導幹部（省委書記和省長）65歲以上不留任；副省級領導幹部，63歲以上不留任。以18大前的省級領導幹部為例，除了由政治局委員兼任的3位直轄市市委書記以外，其餘領導幹部皆在65歲以下。基於中共的條例和規範，政治局委員退休年齡更長一些（72歲）。
(三)中央委員會地區代表性：自1997年以來，中央委員會有一種強大的政治慣例，每個省級政府有兩個正式的成員席位（通常是省委書記和省長）進入中央委員會。雖然省級領導後來會被調到中央政府或到其他省份轉任，這種分配原則中央委員會選舉時背嚴格執行。
(四)選舉當地最高領導人的迴避制：這部份主要是指省級或市級的黨委書記、紀律書記、警察局(或公安局)長往往是從中央政府或其他省份調來的非本地人擔任。
這些制度化的規則和慣例，不僅在選擇領導人時提高了連貫性和公正性，而且也讓中國的政治精英在權威位置上的流動非常快。由於在關鍵的中共領導機構中的成員具有流動性，任何個人、派別、機構或地區都不能主宰權力結構。這些發展強化並平衡中國領導人的規範，對政治精英的行為產生重大影響。
四、黨內監督力度加大
中共高層領導人顯然明白廣泛的官員腐敗已經嚴重損害了黨的聲譽，削弱了其統治的合法性。因此強調腐敗纏身的重點領域，如大型基礎建設專案、房地產、土地管理、資源、國有資產管理、金融、股票和證券和司法領域。建立一個全面的監督體系來減少中共官員的腐敗和濫用權力成為當務之急。根據指示，這個全面的監管體系將包括以下部分：
(一)監察員機制：中共的中央委員會和黨組織高層經常派出檢查組視察黨的下級，正在進行的反腐敗工作。
(二)財產申報機制：共產黨的高層領導人將必須申報收入、財產、投資、其配偶和子女的商業活動，包括那些工作和生活在海外的人員。
(三)民眾反腐敗舉報機制：將設立熱線電話和互聯網舉報網站，讓大眾舉報官員的錯失。
(四)制度化分權機制：中共對追求西式政府的三權分立不感興趣，相反，他們提出黨的機構要分成三個部分，即決策、政策執行和監督。
(五)黨員參與幹部考評：一般而言，以往對領導幹部的年度工作考評，大多由領導幹部的下屬參與，而且考評結果並不對外公開，後來有些地方黨組織採取一些改進措施：一、增加參與考評領導幹部的黨員人數；二、考評結果公開化；三、領導幹部在電視上公開剖析問題，並作出未來政見承諾(蔡霞，2010：540)。
所有這些機制都是由黨組織，而不是由法律制度來監督。例如：財產申報不出示給大眾，不是向執法機關，僅限於特定級別的黨的紀律檢查委員會。
五、黨事務的透明度
(一)黨務公開
依共產黨黨內文件要求，按照定義，黨內民主的目標是賦予普通成員權利，包括獲取資訊權利、參與決策、參與投票和監督黨，其中黨務公開則是一大重點。
具體來說，這種增強透明度的承諾包括：在更高級別的委員會上建立新聞發言人制度、由共產黨執行委員會做年度工作報告、在上級領導和普通黨員之間舉行民主懇談會以及新進黨員甄選制度的公示等[4]。
(二)黨委會決策公開
主要預防第一把手個人決策的獨斷與錯誤，因此要求決定須經黨委會全體成員的共同參與。在一些地方黨部黨委事先會向社會公告全委會會議的召開日期和所要討論的事項；同時邀請與討論事項有關的黨員及部門專家參加黨委會，充份表達意見後，全委會決策過程公開(蔡霞，2010：540)。
六、基層黨內民主的實驗與試點
從中共十六大確立黨內民主是黨的生命後，初步改革共識包括：黨員幹部差額選舉、縣以下黨代表直選、兩推一選或兩票制選舉、幹部任免的票決制、黨代表會常任制及黨代表任期制等重大改革，並開始陸續試行(唐晉，2009：6)。
(一)公推直選鄉鎮黨委及村委會黨支部
公推直選是對黨領導人產生方式的改革，主要是針對黨管幹部有限度放權。「公推」乃針對候選人，早期由上級提名，改為除上級推薦外，黨員也可以聯名舉薦或自薦，一般村民或市民，也可派代表參與候選人的推舉。「直選」是指在黨員大會或黨代表大會上直接選舉候選人。
由於中共十六大對於黨內民主的重視，四川省青神縣南城鄉首先在1998年11月進行鄉鎮黨委及紀委公推直選的實驗。經公開推薦、組織考察、縣委審議等步驟確定候選人，最後召開黨員大會直選鄉黨委和紀委成員。這次試點被外界認為是中國大陸鄉鎮公推直選的最早的案例(陳家喜、黃衛平，2012：71)。
此外，另有一個比較有名的縣市，首推被媒體稱之為「中國共產黨歷史上第一次大規模黨員公推直選鄉鎮黨委領導班子」的四川省平昌縣。
平昌縣於2001年鄉鎮換屆時，在靈山鄉進行公推直選黨委的試點，同時在2004年該縣又再度進行縣黨代表會常任制以及在全縣境內三分之一的鄉鎮，擴大舉辦鄉鎮黨委領導人黨內直選的實驗(劉謙祥，2007：41)。
事實上，平昌縣為解決自身在行政、經濟及社會發展上的諸多問題，不得不進行一系列政治體制改革，其中之一即是採取鄉鎮黨委及村委會黨支部領導人的直選活動。具體作法是全面採取差額選舉，在成為候選人前先召開推薦會，推薦會由全體黨員及不超過黨員總數30%的群眾代表組成，確立黨委書記候選人為2人、副書記候選人4人、黨委委員候選人則比應選名額多出1-2位，最後由黨員大會中選出鄉鎮黨委書記、副書記、委員以及村委會黨支部書記、副書記、委員等。
比較特別的是該縣同時進行鄉鎮長及副鄉鎮長的直選試點。也就是說，在取得上級人民代表大會同意情況下，由組織推薦、群眾推薦、群眾自願報名(個人自薦)等方式，再由縣委對報名者進行資格審查後，分選區召開鄉鎮全體選民大會公推候選人，並在選民大會上直接選舉產生正、副鄉鎮長(周紅雲，2007：13-19；劉謙祥，2007：41-42)。
胡錦濤接任總書記後，曾大力支持一些地方基層黨組織的直選試驗，另一個比較有名的當屬江蘇省。十六大至十七大之間，李源潮任江蘇省委書記率先在江蘇試行公推直選。在2002-2007年，江蘇省省會南京，即在李源潮領導下採取差額選舉試驗。好幾個縣或在南京市區的負責人通過這種方式當選。2009年9月，在第十七屆中央委員會第四次全體會議的前夕，363名街道社區的黨委進行黨領導人的直接選舉。官方媒體稱這一大規模的直接選舉是中華人民共和國的歷史上前所未有的。
十七大，李源潮進入政治局，擔任中央組織部長，力推以公推直選為突破口的黨內民主。2009年中共十七屆四中全會提出推廣基層黨組織領導班子成員由黨員、大眾公開推薦結合上級黨組織推薦的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉範圍。到2010年夏，在李源潮兼任市委書記的南京市，公推直選實現全覆蓋，遍及所有社區和農村黨支部，媒體稱之為民主新演進(錢綱，2012)。
汪洋領導下的廣東省也嘗試差額選舉。2008年5月，廣東省深圳市政府在市政府的網站行公佈深圳政府改革指導意見。這份草案明確深圳區級或市級人大代表採用差額選舉方法選出區級或局級幹部。所有候選人被要求提交施政綱領、參加公開辯論。四名市、局級幹部，每位都是在2-3名候選人中以這種方式被選舉出來。據廣東省黨組織所稱，下一步就是要以此來選舉有著1000萬人口的深圳市市長和副市長。這些多候選人普遍性選舉是逐步邁向讓中國黨國體制更加開放、有競爭力和代表性，沒有放棄共產黨領導作用或削弱其執政能力的重要步驟。
(二)黨代表大會常任制
從中共的組織結構來看，黨的集體決策單位有黨代表大會、黨委會及常委會等三種[5]。中共在八十年代後期約在12個縣市進行黨代會常任制試點。其中，浙江台州市椒江區、四川雅安市及湖北羅田縣、宜都市進行黨代表直選實驗。椒江、羅田縣取消黨常委會；羅田縣與宜都市實行委員評議制，四川在2008年月將試點擴大到50個縣市區(李宜春、胡曉莉，2013：53)。一般的作法是對黨代表採差額競選方式產生代表，但差額比例不一。其中羅田縣黨代表差額競選更大，該縣甚至採取縣委書記必須先當選黨代表後，才能競選縣委班子，直到選上成為縣委書記為止(蔡霞，2010：541)。
羅田縣算是走在前面的案例，不僅取消縣委常委會、實行縣委員制，黨的日常工作交給黨代會的常設機構(由黨代會選出的全委會領導)，黨代會一年召開一次，黨代會期間重大事項由代表進行表決、閉會期間由全委會決定，全委會每個月召開一至兩次會議。
此外，建立黨代表會的任期制，由於各級黨代會每五年開一次會，這些黨代表只參加這一次會議，一旦完成了黨委會成員的選舉，就不再發揮作用[6]。中共選在幾個城市和縣進行實驗，看看是否應給黨代會代表五年的任期（常任制），使他們能在任期內持續發揮作用。
由於黨代表大會不是常任期制，使得常委會實際上成為真正決策及執行機關，而全委會的作用亦沒有得到很好的發揮。因此一些地方開始嘗試賦予全委會角色功能的制度改革。例如：浙江椒江市在常任制試點中，取消了常委會的決策形式而採用委員制，只設書記、副書記、委員，不設候補委員。對重大決定採一人一票、無記名投票全委會表決制(斐澤慶，2009：293-294；李宜春、胡曉莉，2013：53)。
(三)村委會主任及黨支部書記兩票制的推行
中國大陸村委會選舉興起於1980年代的晚期，直至1997年在全國約930,000個村落中則有80%的村莊舉行了第一次村委會領導班子的普選制度，至2001年這項制度則普遍推行到全國的範圍內舉行。然而，這種草根民主的迅速發展，卻引發了一個意想不到的結果是：村委會與村黨支部兩個組織彼此的矛盾，民選的村委會經常藉由有群眾支持的正當性來挑戰村黨支部的領導權威。許多省份為解決此一矛盾，開始推行村委會及黨支部均經由民眾選舉產生的兩票制(Zheng Yongnian,2010：216-217)。這使得中國基層治理的代理人亦需受到群眾定期的檢驗與考核。
從上述分析大致可以了解：中共推行基層民主實驗不管是鄉鎮黨委直選或是鄉鎮長的人民直選；亦或村黨支部書記或村主任兩票制的推行也好，公推直選的目的在於：一、建立黨的合法性及正當性；二、幹部選拔及任用民主化；三、緩和社會利益訴求；四、對民主進程啟到示範與實驗性質與作用(李美玲，2007：69-73)。
再者，從地方基層的改革可以看出：集體領導是改革的重點所在，尤其在賦予黨的全委會更多的決定權上；同時在表決方式上，亦有逐步改善。例如：黨委在表決重大問題時由過去口頭或舉手表決轉向無記名投票表決，都是顯著的例子(蔡霞，2010：541)。
參、黨內民主在實際運行中的障礙與問題
儘管為了使黨內民主更加落實，不僅是一種政治說辭，中共領導人採取一系列改進政策，但是改革的路似乎仍有很多障礙。如果就思想層面上來看，主要觀點有幾方面看法：一、中國已經在世界上建立了一種特有的社會、經濟和政治發展模式，以致沒有必要再進行重大政治改革；二、中國近年來經濟發展的成就、在四川大地震展現的快速反應能力以及2008年成功舉辦奧林匹克運動會等方面的成就，使得政治精英以為在對人民提供公共財物及服務上，以及在維持一個有效率及效能的政府方面，根本不需要建立所謂的自由民主政體(Yawei Liu, 2010：178)；三、中央領導者始終相信群眾政治參與必須限制在一個可控制的範圍內，過多的群眾動員對於建立有效率的政府是毫無幫助(Yongnian Zheng，2010：221)。
當然，也有一些持不同意見者。在針對民主化問題方面，大陸學者就有人公開呼籲中國急需進行政治改革，否則錯過了最後戰略機遇期，未來形勢惡化若產生無法逆轉情勢時，改革成功的可能性將會歸零。因此，他呼籲中國需要發展低度民主，以便解決中國當前的幾種困境與難題：一是遏止和扭轉社會分配不公並惡化的危險趨勢；二是阻止腐敗蔓延嚴重趨勢；三是扭轉公信力加速下滑的危機(王占陽，2012：9-11)。事實上，一些海外學者亦有類似的看法：中國政治領導必須採取某些手段去抑制政府官員的腐敗、降低民眾的不滿情緒、強化政府的正當性以及讓人民覺得生活上及政治上的幸福感，否則亦可能面臨垮台的命運(Yawei Liu，2010：178)。
由上分析顯見目前中共領導人較傾向於追求一種黨內民主實驗。就是用一種漸進、可控的方式來實施政治改革。然而中國的政治改革，包括黨內民主，自2009年秋季的十七屆四中全會以來步履維艱。四中全會通過的那些頗有前景的想法和計畫幾乎沒有得到實施，甚至都沒有進一步討論。實際上，很多關於黨內民主的重要制度化措施，要麼在1987年的十三大以來一直應用，要麼在1997年的十五大就已採用過。舉例來說，早在1987年，中共就採取了之前在中央委員會委員選舉中實施差額選舉的辦法。過去二十年間，從候選人選擇的比例上來看，公開競爭的範圍和規模擴大的並不多。
中國民主化是一個多方位、自下而上與自上而下互動的過程，其中憲政體制的建立、公民社會的形成、媒體監督以及軍隊國家化等，均是被視為民主化的重要指標與過程。其民主形式必將而且會有自己特色。因此黨內民主，尤其是高層政治精英的民主選舉(即差額選舉的擴大)，可以說是中共政治改革的重大突破點。然而事實上，中央委員的差額選舉早在1987年的中共十三大就已經出臺。25年間，差額選舉的規模和比例並沒有顯著提高，更沒有上升到政治局委員和常委的選舉上(李成，2011)。顯然黨內直選、黨務公開、民主監督、黨代表大會常任制，均在縣以下的黨組識中展開，較多屬於黨內基層民主範疇(蔡霞，2010：541)。
再就中共中央權力制衡而言，目前的態勢仍朝向一種集體領導式的派系政治間動態平衡發展。中國共產黨領導結構可以說是一黨兩聯盟，兩者相互平衡。自從江澤民第三代領導人九十年代後期真正掌權開始，中共最高權力機構—政治局及其常委會，就開始逐漸形成兩個非正式、半公開化的聯盟，他們勢均力敵、分掌權力、集體領導。這兩股勢力為了權力、影響力和政策控制力而相互鬥爭；這兩派分別是由團派所領導的民粹聯盟，以及在江澤民時代所出現的精英聯盟(李成，2012c)。總書記，無論是第三代的江澤民，第四代的胡錦濤，還是第五代習近平，已不再有強人時代一言九鼎的權力和威望。第一把手的權力當然要大於常委會的同僚，但也無時不刻受到其他常委的制約。
中共高層的這兩個集團或聯盟可以被劃分為平民派和精英派。這種現象可稱為一黨兩派政治機制。儘管這一機制並未得到中共領導層合法性上的認可，但與中共近年來主張的黨內民主和權力制衡的呼聲相吻合。
本文認為觀察重點是七位或九位中常委的選舉上是否出現差額代表產生？若答案是肯定的，那麼幾位中常委的差額選舉將使中國政治秩序為之改觀。它會使政治遊說變得更加積極和透明，派系平衡變得更加合理和合法，選舉變得更加頻繁和真實，而不同階層和利益集團尋求黨內代言人的政治參與也變得更加具體和實在，它可以從根本上防止老人參政的回歸。中共領導人可以通過體制管道而非過於依靠庇護關係來建立其合法性。正是因為集體領導產生的弱勢領導人，其晉升規則才顯得更為重要。而又是因為集體領導的弱勢傾向，才需要政治合法性使其更具威望和領導力。
如果再就地方基層民主選舉過程而言，表面上有些黨組織不再明確規定候選人名單或是外界亦可以推薦或提名候選人等等措施，這些看似透明化、民主化的制度，在實際操作上仍隱含不少人為操作空間與影子，其中有些規定不是根據內定人選制定候選人提名條件或資格，要不在審查或提名階段根本剝奪非黨員的資格，以致提名的人選，只限定在很小的範圍內，直接選舉到最後也是一群內定人選在競爭而已[7]，或者產生差額選舉的名額安排上往往帶有明顯的組織意圖。其實依據共黨黨章規定黨的各級代表大會代表和委員會的產生須體現選舉人的意志，選舉人均可提名、推薦候選人的權利。但實際運行的黨代表及委員會選舉名為選舉，實際仍為組織指定；在提名上則只有由上而下組織提名候選人一種而已(梅麗紅，2009：316)。
此外，就黨務公開化而言，有些地方就帶有明顯的個人隨意性；無關緊要的公開、關鍵重大的問題就強調保密性；有的是前半段公開、後半段不公開，例如：對領導幹部的民主考評要求黨員和下屬參加考評，但考評結果卻不公佈。
再就黨代表會常任制而言，目前在黨代表成員結構中領導幹部所佔比例相當高，如何達到監督是一大問題。另外，制度規定尚不明確，如何確定黨代表會及黨委會之間的關係？黨代表會常任制後，是否有自己的工作或常設機構？黨代會一旦進入實際運作，如何處理黨代會與黨委會在地位、職權等方面的分工與矛盾衝突？目前在一些地方的實際操作上，有的是將組織管理黨代會的聯絡辦公室，設在黨委會的組織部門內，顯然造成權力位階的錯置(蔡霞，2010：542-544)。此外，黨代表大會在一些地方的運作上，由於僅具有審議報告的權利，其最高決策及監督功能亦大打折扣(中共福建省委黨校課題組，2013：66)。
肆、外界對黨內民主的看法與評價
吾人了解中國共產黨是一黨獨大的國家，但是黨的領導層卻不是團結的鐵板一塊。成員無論在思想、社會、經濟背景以及政策傾向並非一致。實際上，在中國共產黨，存在著兩大政治派系，雙方在權力、影響力和政策導向方面彼此競爭對立。由於這種分歧，反而在一黨獨大的政治體制的政策決策過程中，創造出某種制衡的機制。雖說這種機制並不像西方民主國家憲政體制中行政、司法、立法三權分立，彼此監督制衡的制度性架構。然中國一黨兩派的現實，儘管有其局限性，卻也逐漸克服政治體制的不足，形成中國式民主的特有政治架構(李成，2012b)。
長期以來西方世界(尤其美國的主流思想界)對中國民主的施行與未來發展，總有兩派不同的思維相互衝撞。海內外那些對於中國黨內民主採取悲觀或批評者而言，往往對中國推行的民主實踐並不以為然。黨內民主對他們而言，無非是對中國老百姓和外部世界的空洞承諾。他們認為中共高層和既得利益集團不可能接受政治改革所帶來的對權力的限制和特權的損失。批評者認為如果不考慮多黨體制，任何關於民主的討論都將毫無價值。從中共1997年召開的十六大以來，黨內民主的概念是老生常談話題，實際上往往是雷聲大、雨點小，並無任何重要進展。例如：差額選舉還沒有應用在決定政治局委員或政治局常委的人選。即使在過去三十年間，有個別內定的政治局委員由於在中央委員的差額選舉中被淘汰而與最高權力機構失之交臂。事實上，以十八大的換屆選舉為例，在中央政治局和中央政治常委的選舉中，仍舊無法實現黨內多位候選人的差額選舉。這些人依然通過幕後派系的交易過程決定。換言之，退休國家領導人依然可以看見其政治影響力(李成，2013a)。中共黨內民主的根本問題上仍然流於空談，像黨務公開、黨代表常任制，也徘徊不前。僅僅在基層黨組織的直選試驗，還算在進行中(錢綱，2012)。
批評者認為黨內選舉的競爭性十分有限。在更高層次的權力機構，如政治局委員、省部級正職官員的產生，從未舉行差額選舉。當中共不改變其黨管人事、媒體、司法和軍隊的本質下，所謂的「黨要管黨」顯得有些自欺欺人(李成，2010)。因此，有學者認為「中國的政治改革(包括黨內民主)在過去幾年幾乎毫無進展」(李成，2012c)。一般西方學者更認為中共政權統治的合法性不斷地消失；而一黨統治即使作了內部幾種改革，仍無法合法化其政權的正當性(Gunter Schubert，2008：192)。
儘管中共領導層採取了這麼多廣泛的措施讓黨內民主不僅僅是政治修辭，在前進的道路上仍然存在重大阻礙。在黨國最強大的機構中的席位，仍由極少數最高領導人通過交易的方式，而不是公開競爭決定。在缺乏新聞自由和司法獨立的情況下，監督的信度和有效性都嚴重受損。即使只是以含蓄方式告訴中國民眾，只有黨員和精英才有權實踐民主也非常有問題。從某種意義上說，黨內民主不符合胡錦濤和溫家寶等最高領導人所闡述的以人為本的說法。儘管如此，外界認為黨內民主是不重要的想法也是不正確的。畢竟，改變中共和中國的政治制度不僅是一種選擇，而是一種被廣泛承認的必要。出於這一原因，四中全會堅持黨內民主是關係到中共生死存亡的大事。
那些對中共黨內民主樂觀其成看法的人，則認為以黨內民主為重心的中式民主已經啟動。黨內民主有些舉措已實行多年，如中央委員、候補委員的差額選舉在十七大時淘汰了8-10%的候選人。這些被淘汰的往往是有高幹子弟背景和口碑不佳的官員。從此一意義來說，這些作法也在影響著中共官員待人處事的行為模式。
儘管西方學者普遍認為黨內民主最多不過是一種權宜之計、政治修辭而已，有些人亦不願承認它有多大程度的重要性或任何意義。在大部分西方學者或支持中國民主化的海內外學者看來，多黨競爭才是民主的基本原則，中國領導人至今沒有朝著這個方向發展的跡象與意願。何況不解決共產黨一黨專政問題，中國大陸不管是在那一個層級所舉辦的選舉，可說是毫無意義的(Yawei Liu，2010：178)。這些看法正確指出中共領導人正在努力加強而不是削弱一黨統治。
對中共黨內民主的批評和懷疑，儘管不無其道理，卻忽略了中共內部積極和一些潛在的可能變化。目前政治發展的另一項趨勢是中國共產黨已不再是由一位像毛澤東或鄧小平那樣的的獨裁者所領導。相反的，中共最高權力機構—政治局及其常委會—逐漸形成兩種非正式聯盟派系正在形成，兩大聯盟分掌權力、集體領導。這兩股勢力為了權力、影響力和政策控制力彼此鬥爭。如今此一爭鬥己不再是贏家通吃的零和遊戲。中國最高領導人用黨內民主的概念來闡述共產黨領導層內的相互制衡制度化的理念，仍是一個值得注意的發展議題。因此一些西方學者不得不逐漸相信以下命題的可能發展「中國不存在有組織的反對黨，人們很難預期會突然發展出多黨體系。在這種情況下，以黨內民主的形式，由內部形成派系競爭，並與中國社會不同的利益集團相關聯，可能是一個更現實促進該國民主的方式」(李成，2009)。
伍、結語
長久以來中共黨內均有人主張在一黨專制下擴大黨內民主，認為這是一種比較妥當的改革。十七大胡錦濤開出一系列的清單，企圖把黨內民主作為改革的切入點。中共從1997年黨的十五大起，一直到2014年黨的十八大連續四次大會的報告都把民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督並列為民主政治建設的四個內容和程序；其中民主選舉列為首位。及至習近平上臺後的十八大報告中亦提到「積極發展黨內民主、增強黨的創造活力、黨內民主是黨的生命」。可見黨內民主的重要性。因此中共在一些基層黨組織積極發展黨內民主，其中公推直選算是比較成熟且為新的基層民主選舉模式。只是就其實踐上的成效來看，至目前似乎仍存在著若干問題：一、只有零星地方性創制，缺乏全國性的制度規範。也就是說，從1990年代四川試行鄉村兩級黨組織公推直選以來，中央政府仍未見全國性法規文件的出台，公推直選仍須冒著違反黨內選舉法規的風險進行，全國性制度缺乏似乎說明中央對公推直選此一選舉方式改革作法仍有疑慮，尤其對試點中出現的制度緊張關係仍未找到解決之道；第二、只有試點、缺乏向外持續推廣的企圖。目前公推直選呈現試點省份多而試點範圍小的格局。除四川及江蘇在全省進行較大範圍的試點外，多數省份仍只是選擇一些基層組織進行試點，也許做做樣子或亦可能交差了事，基本上形式主義嚴重，往往一個公推直選黨委任期屆滿後即不再持續。同時公推直選並不是幹部考核的硬性指標，使得推不推此一制度就與地方領導人的意志有很大的關聯性，其結果就會出現人亡政息的情況；第三、只在基層未呈現向上發展的可能性。在試行十多年後仍只在地方尤其是鄉鎮範圍打轉，公推直選面臨向上發展的天花板。事實上，鄉鎮黨委公推直選面臨與人大權力範圍、黨管幹部原則要求由執政黨自上而下選拔任用幹部之間的緊張與矛盾關係，從而導致此一改革面臨往上發展的困境(陳家喜等，2012：72-73)。
可以看得出來中共黨內民主在根本的問題上，仍在於實際落實方面，顯然存在許多困難與障礙。大體上基層黨組織的黨員直選試驗還只是在零星地方進行實驗（錢綱，2012）。尤其是黨內民主只在縣以下的地方進行[8]。其中四川省平昌縣靈山鄉全體黨員直選黨委班子、浙江台州的黨代會常任制改革、上海閔行區全委會改革(區委常委首次接受全委會詢問，區委全會首次對正處級官員預備人選差額票決)。約略可了解中共未來推行民主的改革趨勢，這三個試點無疑透出一些訊息。
目前在中央層級的黨代表及中央委員的差額選舉上似仍如未外界所預期的改革成果，無怪乎有人將「黨內民主」視為其實就是中共一種政治的形象工程（司馬泰，2011）。吾人必須了解黨內民主有其不得不進行的主客觀環境，只是一如其他任何改革方案一樣，均會面臨許多的阻礙。中共企圖以開放基層民主的方式去解決黨內各項問題，進而以黨內民主引導和帶動基層人民民主，實現基層社會有效治理(中共福建省委黨校課題組，2013：65)。恐怕才是吾人理解這方面發展時，比較持平的態度和看法。
（本文僅供參考，不代表本會立場）
參考文獻
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[1]所謂「黨內民主」是指黨內民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等一系列制度與程序。其核心內容是保障黨員民主權利，使每一位黨員都能享有黨章規定的黨務知情權、選舉權和被選舉權、重大決定的參與權、對黨內事務和黨的領導的監督權、對黨組織和黨員領導幹部的質疑權與罷免權。參見唐晉主編，大國策：邁向大國之路的中國模式－政治模式(北京：人民日報出版社，2009年，頁6)。
[2]中共在第十六大時，首次明確提出黨內民主是黨的生命一詞。參見唐晉，前揭書，2009年頁6。
[3]有關黨內民主在黨章新增內容部份，可參考張執中，「後極權威權政體的政治改革路徑：以中共『黨內民主』為例」，社會科學論叢(台北)，2008年第2卷第2期，頁74-75。
[4]例如：對吸收新進黨員做到入黨積極份子、發展預備黨員以及預備黨員轉正時都要公開公正，且在有黨員參與下嚴格把關新進黨員的篩選工作。參見蔡霞，「十六大以來黨內民主的實踐探索及其思考」。收錄在趙劍英、吳波主編，論中國模式(上、下卷)(北京：中國社會科學出版社，2010年，頁540)。
[5]黨委會是黨代表會閉會期間承擔黨代表會權力的機關，分為全委會及常委會兩個層面。因此黨的委員會實際包括全委會及常委會兩種制度。參見肖立輝，「影響黨內民主健康發展的因素及其對策」，收錄於唐晉主編，大國策：通向大國之路的中國民主－黨內民主(北京：人民日報出版社，2009年6月，頁302)。
[6]黨代表會雖為權力機關，但不是常任制，在開會期間除選舉產生黨委會及紀委後，即處於權力虛置狀態。對推薦黨委及紀委候選人均沒有提名權，也沒有提出議案的權利，更沒有質詢權和罷免權。參見肖立輝，2009，前揭頁301。
[7]依中國大陸學者本身在福建省的調研發現：有53%的受訪者表示黨內基層選舉陪選現象比較普遍；只有四成不到的人認為黨的監督管道是暢通的。參見中共福建省委黨校課題組，「擴大黨內民主的調查與思考：以福建省為例」，中共福建省委黨校學報(福建)，2013年第12期，頁66。
[8]這其中有一個現象值得注意是，從2011年中國大陸首先在山西及江西兩省推行縣人大代表可以由公民自主參選的試點。違意味著中國的縣人大代表選舉制度不僅具有差額選舉且已經能夠容納某種有限的競選。這為公民的政治參與提供了一種制度性的保障。何俊志、劉樂明，「公民自主參選人大代表過程中的新特徵」，中國政治(北京)，2012年第10期，頁77-83。