2015年11月7日，眾所矚目的「馬習會」於新加坡舉行。此乃兩岸領導人66年來的首度會面，國際權威媒體皆以大篇幅報導。而在這場歷史性的會談中，馬總統向中國大陸國家主席習近平提出了五大主張，「兩岸教育交流」即為重點之一，馬總統並進一步表示希望能擴大「專升本」學生來臺就讀。由此可見，「教育」在兩岸各項交流中的重要性。然而，究竟兩岸教育交流，起始於何時？如何發展？又有哪些待解決的議題？分述如後。
二、兩岸教育交流的發展
本文採用盧宸緯、周繼祥（2012：196-202）對兩岸教育交流的分期，並納入2013年之後的新發展，以完整呈現兩岸教育交流的樣貌：
（一）萌芽期：1979年至1991年
1979年，大陸恢復高考制度，並著手進行招收臺港澳學生的相關工作，此乃兩岸教育交流的濫觴。在此時期，大陸方面較強調高校對臺灣的招生，透過聯招的方式，並提供「不考政治科目」、「免修政治課程」等優惠條件，但限制兩岸大學生的交流活動。
同一期間，臺灣則將兩岸教育交流的重點置於教育界、學術界、專業人士等的互訪、研究等交流。自1988年起，教育部公布數項原則與要點，一方面逐步開放大陸人士來臺參訪，從原本僅限於教育界，到科技領域有傑出成就與地位者，以及在海外的大陸學人、留學生、領導民主運動者；另一方面則有限度的開放我方部分人員赴陸參加國際組織舉辦的國際會議活動及訪問，開展兩岸教育交流的人員與面向。
然而，面對大陸積極對台招生，由於當時《兩岸關係暫行條例》並未修訂而無法源依據，教育部僅表示若是在大陸完成學位後再到國外取得更高學位，則可承認最後的學位。在政府對赴陸就學雖無明顯限制、但仍持保留態度的情形下，仍有臺灣學生赴陸求學。
（二）開展期：1992年至1999年
在1992年至1999年，兩岸教育處於持續開展的時期。大陸方面仍以對台招生為主要政策推動方向，並整合相關部門資源，加強對臺灣及港澳學生的服務。然而，由於大陸持續積極推動對台招生，赴陸經商與求學者增多，以及來臺定居的大陸人士出現學歷無法被業界承認的困境，臺灣開始面對大陸學歷採認的問題。然礙於時空環境仍未成熟，以及《大陸地區學歷檢覈及採認辦法》對於不同時期赴陸就讀者有不同的採認與檢覈規定，因而引發社會爭議，隨後便被擱置、無限期延後正式實施日期，臺灣人民赴陸求學的合法管道因而暫時中斷。
雖然並未順利推行大陸學歷檢覈及採認辦法，但臺灣仍逐步擴大開放赴陸交流的對象與項目，包括：解除公立大專院校校長赴陸訪問的限制；開放政務官以外的公務員因業務需要赴陸參與民間性質的文教活動；開放各級學校在校生皆可赴陸參加比賽、觀摩、訓練、研究、表演、展覽、國際會議、學術研討會、座談會等文教活動，大專以上學生可參與社會服務；另亦開放大陸地區科技人士、專業人士與學生來臺，從事研究、專業活動及講學、研修等文教活動。此時期臺灣的相關政策措施，為兩岸教育開啟雙向交流的契機，兩岸教育交流亦呈現更為具體與多元的發展。
（三）趨緩期：2000年至2007年
2000年，臺灣經歷第1次政黨輪替。在民進黨執政的8年期間，兩岸關係陷入冰點，也壓縮了兩岸教育交流的空間。在此時期，臺灣方面在兩岸教育交流的政策層面，轉趨保守與限制，僅有「台商子弟學校」的核准，以及兩岸締結聯盟或書面約定申報規範的推動。2000年，東莞台商子弟學校在大陸政府的核准下創立，並於2003年在臺灣取得法源依據。之後，上海及華東台商子弟學校亦相繼成立。此外，在兩岸學校「締結聯盟或書面約定」方面，2004年公佈的《各級學校與大陸地區締結聯盟或為書面約定之合作行為審查要點》，雖然只規範申報的相關事項，但仍為兩岸開啟校際合作的機會。
然而，此時期中，國共兩黨的論壇機制發揮了交流的功能。如在2007年的第3屆兩岸經貿文化論壇中，大陸宣布歡迎臺灣高等教育赴陸招生，並將對赴臺就讀的陸生提供必要協助。雖然相關主張未得到政府的積極回應，但仍有助於兩岸教育交流的維繫。
（四）擴大交流期：2008年迄今
2008年，臺灣政黨經歷2次輪替，國民黨再度執政，兩岸教育開啟擴大交流的新紀元，除了放寬文教交流活動之外，亦有限度的開放陸生來臺就讀與採認大陸學歷。教育部透過修法，將陸生來臺研修期限由4個月延長為1年，初期採總量管制，每年以開放1,000名為原則，並建立審核機制，確保研修的品質與目的。此外，教育部亦取消大學赴境外（含大陸地區）辦理推廣教育教學師資比例與修讀條件的限制，為海外產官學界主管或技術人員提供更適合的進修管道與交流機會。
而在開放陸生來臺就讀與大陸學歷採認方面，歷經輿論爭議與朝野衝突後，2010年8月19日，《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》、《大學法》及《專科學校法》等陸生三法修正案三讀通過，臺灣招收陸生就學的法源因而確立。然而，為消彌輿論對於教育資源排擠及國家安全等疑慮，陸生來臺就學及採認大陸學歷乃依「三限六不」及其他原則辦理，其中，限制承認醫事學歷、陸生不得報考國家機密相關系所及無中華民國國籍者不得參加國家考試等「一限二不」已入法。2011年，教育部進一步公布《大陸地區學歷採認辦法》、《大陸地區人民來臺就讀專科以上學校辦法》、《大陸地區高等教育學歷甄試作業要點》，所採認的校數也逐漸增加，根據大學校院招收大陸地區學生聯合招生委員會（2014）的公告，臺灣所採認的大陸高校，已由一開始的41所，增加至129所。
2011年9月，第一屆陸生來臺就讀，至今已邁入第五屆。根據教育部（2015）的最新統計資料，103學年度共有5,881位陸生在臺就讀學位。然而，檢視政策發展軌跡可發現，由於臺灣設有「三限六不」的限制，大陸亦以陸生背景與條件的管制回應。如第1屆大陸僅開放北京、上海、江蘇、浙江、福建與廣東等沿海六省市的學生申請，第2屆則新增高考達二本分數線以上成績者才得以申請的限制。此後，臺灣雖仍維持「三限六不」，但也逐步檢討調整大陸高校學歷採認校數，並鬆綁相關措施：亦將報名時間提前、取消原先1校只能填1志願及年齡上的限制，並新增遞補機制；開放陸生在實習活動內可擔任與學習相關的兼任研究助理；證照分離原則，陸生可參加與所學相關的政府或民間技能檢定，但不能在臺換照與職業。
2013年，為回應馬政府擴大採認大陸「211工程」高校學歷，大陸新增遼寧、湖北等陸生招生省市，並開放「專升本」陸生來臺就讀二技，但仍僅限於福建、廣東。由於「專升本」僅限於此二省市，導致臺灣招生情形並不理想。根據大學校院招收大陸地區學生聯合招生委員會（2013，2014，2015）的資料，102學年度預計招收955位專升本陸生，實際註冊只有75位，103學年度預計招收1000位，但僅有67位註冊，104學年度註冊人數雖成長至105人，但仍與預計招收的1000位，相差極大。為了讓臺灣能招收更多「專升本」陸生，馬總統乃於2015年11月7日的馬習會中，當面向大陸國家主席習近平爭取擴大開放「專升本」陸生來臺就讀。然而，在同年11月27日，陸生納健保的提案，因台聯黨團提出440項變更議程杯葛，暫被擱置。隨後，同年12月4日，大陸海協會長陳德銘在訪台行程中，針對臺灣希望大陸擴大開放「專升本」的議題，表示臺灣目前仍有三限六不、陸生納健保等限制，希望臺灣能提供更開放的環境，創造更多陸生來臺的誘因。
而在臺灣制定招收陸生及採認大陸學歷政策的同時，大陸方面亦持續爭取優秀的臺灣學生赴陸就學。2010年4月，國台辦宣布，將開放在臺灣的大學入學考試學科能力測驗中，成績達頂標級者申請大陸高校。經學校面試達錄取標準者即可入學。2011年3月，國台辦又將頂標級擴展至前標級。此外，大陸亦放寬台商子弟學校畢業學生申請高校的規定，只要學測成績達均標級者，亦可向大陸高校申請就讀，同樣經面試合格後錄取。據此，兩岸教育交流除了在質量上的擴展與提升之外，亦呈現人才競逐的趨勢。
三、當前兩岸教育交流爭議議題之反思
（一）陸生納健保，爭論的是社會公平、人權價值還是意識型態？
如同前述，2015年11月27日，攸關「陸生納健保」的《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第22條修正案，在台聯黨團的杯葛下，暫被擱置。有關贊成與反對「陸生納健保」的輿論因而再度交鋒，鬧得沸沸揚揚。
在二代健保實施後，外籍人士（含外籍生）必須在臺灣居留滿六個月後，始可加入健保。然而，來臺就讀的陸生，因身分為「停留」而非「居留」，一直被排除在健保體系之外。根據行政院大陸委員會（2012）的資料，陸生所使用的「團體境外學生健康保險」，屬於商業醫療保險，給付範圍有限，對於陸生在臺就學的保障尚有不足。此次修法，即是針對《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第22條第3項規定，將現行條文中陸生的「停留」身分改為「居留」，並增列「撤銷或廢止許可事由」亦得於該辦法中訂定，以符合授權明確性原則。即，若修法通過後，陸生在臺灣居留滿六個月，就符合《全民健保法》中強制納保資格，將比照外籍學生，以第六類第二目人口投保，全年保費14988元（每月1249元），自付6成，共8988元（每月749元），政府負擔4成，共6000元（每月500元）。
然而，對於「陸生納健保」，社會上出現正反不同立場的論述，如表一所示。值得注意的是，部分論述主張並不一定是基於事實，但都呈現出臺灣對於「陸生納健保」的想像與看法。
表一 反對與贊成「陸生納健保」的論述比較表
| 面向 | 反對「陸生納健保」 | 贊成「陸生納健保」 |
| 基本價值 | 陸生未盡全民義務，對臺灣無貢獻，不應享有福利權益（多以未繳稅為例） | 健康醫療是普世人權，外籍生已納保，不應獨排陸生、歧視陸生 |
| 財政 | 健保財政已入不敷出，將拖垮健保 |
政府補助的4成保費，事實上是直接進入健保基金，補貼健保局的財源，也補貼慢性病、重症患者的負擔 若比照僑生與外籍生的情況，陸生自付的6成保費，使用不到一半，已足以支應。 |
| 居留身分 | 修法將陸生改為居留身分，是為了讓陸生入籍臺灣而鋪路 | 「居留」並非依親居留或是長期居留，政府也沒有修法賦予陸生工作權與定居權，因此不會衍生陸生在臺工作或申請定居之事 |
| 衍生問題 | 恐有大批陸方人士來臺洗腎，啃食醫療資源 | 陸生為了通過臺灣的錄取門檻，需花費長時間與精力準備、通過高考，如此辛苦只為了來臺灣用健保，並不合理。 |
| 是否對等 | 大陸未以與全民健保同等的待遇對待在陸就讀的臺生，只給「城鎮居民基本醫療保險」 | 臺生在大陸的「城鎮居民基本醫療保險」，即是與當地陸生同等的醫保待遇，當地財政也為臺生醫保提供財政補助 |
資料來源：筆者彙整自林柏儀（2015年11月29日）、張逸帆（2015年11月29日）、陳宏（2013）、黃郁棋（2015年11月25日）、衛生福利部社會保險司（2015）及葉家興（2014年1月15日）
由上表可見，「反對」陸生納健保者，主張陸生並未繳稅，對臺灣無貢獻，因此不應享有健保福利，且陸生恐拖垮健保財政，日後亦可能有大批陸方人士循此管道濫用臺灣醫療資源。反對者認為政府將陸生改為居留身份，是為了讓其入籍臺灣鋪路；此外，反對者指在陸臺生並未享有與臺灣全民健保同等的待遇，因此不應將陸生納入健保。
而「贊成」者則從人權價值切入，並回歸健保基本原理，指出政府對陸生的補助，事實上是進入健保基金，主要回饋的是慢性病、重症患者，又因政府並未修法賦予陸生工作權與定居權，因此並無陸生可因居留身份而工作或定居之事；另贊成者認為反對者所提之大批陸方人士將啃食醫療資源之推論並不合理，對於兩岸醫療待遇是否對等，贊成者認為臺生在大陸所使用的醫保，事實上是與當地學生同等級，當地政府亦提供財政補助，因此並無不對等的疑慮。
然而，若進一步探究「反對者」的主張，可發現，首先，以貢獻度，即「繳稅與否」，來判別陸生是否擁有享受臺灣全民健保待遇的邏輯，恐不適當。誠如陳柏謙（2012年10月18日）指出的，陸生或外籍生仍有繳納「消費稅」，因此陸生未繳稅一事並不正確；而若要以「所得稅貢獻度」作為賦予基本人權差別待遇的判準，則臺灣目前因年收入過低而未繳納所得稅的中下階層家戶，是否也因此而得以正當化，對其進行差別待遇？其次，有關對健保財政的擔憂，根據衛生福利部社會保險司（2015）所提供的全民健保統計資料，以103年度為例，與陸生性質相近似的外籍生，自付保費約1.02億元，使用醫療費用約0.45億元，可見外籍生自付的健保費就足以支應自身的醫療費用，再加上政府所補助的4成保費是直接挹注在健保基金中，因此並不會增加健保財政負擔，政府挹注的基金亦由全民共享。第三，過去外籍人士（含外籍生）納保，並未引發社會對陸生納保的反彈與擔憂，究其差異，關鍵仍是陸生的「身分」問題。如同陳宏（2013）所主張的，陸生納健保議題，涉及複雜的社會文化脈絡，其中所隱含的社會權力關係，又因為涉及兩岸事務，因此有著更多政治意識型態的色彩。而世新大學學生勞動權益行動小組（2014年11月13日）則進一步指出，在國、民兩黨輪流執政下的臺灣，對於境外生、陸生醫療權益的歧視性、排除性條款，甚至成為選舉時動員民粹的籌碼。
為了解決陸生應納入健保與否的爭議與困境，葉明叡（2015年3月6日）回顧全民健保的「社會保險」本質，以及風險分攤、就醫可近性及量能負擔等目的，提出納入健保共同體成員的判斷原則。就大陸民眾而言，葉明叡（2015年3月6日）主張，可從其身分究竟是概念上的「外國人」，抑或是「特殊意義的敵對共同體成員」之角度，來思考應比照外籍人士（含外籍生），或是應訂定更高的條件要求，然而後者必須提出相當的證據來支持，否則難有正當性，亦損害人權。葉明叡（2015年3月6日）的主張，事實上提醒了臺灣人民，正視那些刻意忽視或隱而不察的，對陸生的偏見、歧視甚至是敵意。唯有臺灣能正視自身對於陸生乃至於中國大陸所抱持的信念與態度，才能去除歧視，也讓相關政策對臺灣的正向效益，擁有全然發揮的空間。
（二）三限六不，被限制住的是大陸還是臺灣？
目前陸生來台就讀以及大陸學歷採認，大致上仍維持「三限六不」的限制，包括「限校」，僅認可學術聲望卓著、辦學品質績優之大陸高校；「限量」，限制來臺陸生總量；「限域」，限制醫事、國安及高科技等領域的學歷採認；以及「不加分優待」、「不影響臺灣學生就學權益」、「不編列獎助學金」、「不允許校外打工或兼職」、「不就業」、「不得報考公職人員考試」等。如同前述，「三限六不」的制定背景，是因為臺灣社會對於教育資源排擠與國家安全等疑慮。然而，值得深思的是，被「三限六不」限制住步伐的，究竟是大陸，還是臺灣本身呢？
當前國際人才競逐激烈，主要國家皆積極爭取境外優秀人才。蔡進雄、李建興及盧宸緯（2014）綜合主要國家的境外招生策略，指出「從境外學生的立場考量其需求」為其共同趨勢。以德國為例，根據余曉雯（2008）的研究，首先，德國共有七個城市推出為期一年的「友善高教城市」計畫，除了透過專責單位安排外國學生晤談、仲介實習，亦針對外國學生的居住、生活、實習、工作條件的需求來調整整體城市規劃。其次，德國學術交流協會除了提供獎學金之外，還提供包括導覽活動、德國及異國活動、參訪學習之旅、居住、照護、學習助理、導師計畫及指導教師計畫等，此外亦放寬外國留學的簽證與工作規定。而在日本方面，根據文部科學省（2008，2011，2013）的資料，日本除了同樣著眼於留學考試制度、入境審查、居留時間、兼職限制等相關規定的鬆綁之外，與德國一致的是，日本也致力為外國學生建立友善的求學環境。在外國學生的住宿方面，包括擴大興建大學宿舍、協助將民間宿舍轉為外國學生宿舍、利用機關宿舍等；此外，日本亦針對外國學生及家屬赴日後的外國人登錄、健保、開設銀行帳戶、孩子就學等事宜，提供諮詢與支援。蔡進雄、李建興及盧宸緯（2014）認為，主要國家在招收外國學生時，不僅只是著眼於其為留學國所帶來的各式經濟或發展效應，而是能同時站在外國學生的立場，從其生活細節考量需求，盡力提供最大便捷的人性照顧措施。
與臺灣相對照，臺灣除了對於陸生有「三限六不」的制度性限制之外，社會氛圍亦對陸生不甚友善，讓陸生有被歧視感、甚至對來臺就讀感到卻步。在蔡進雄、李建興及盧宸緯（2014）的研究中，即有來臺交換的陸生表示，過多的限制，讓其只願意選擇來臺當交換生，不願意來臺就讀正式學位。此外，同一研究中亦有其他陸生提出「漣漪效應」的警訊，即完成學位的陸生在返回大陸後，會將其受限的求學經驗帶回大陸並分享周知，有可能會對臺灣招收陸生產生負面影響。加上中國大陸自1999年開始，推動「高校擴招」政策，高校錄取率逐年提升，根據中國網（2015年12月5日）的報導，2000年至2014年，中國大陸的高校錄取率，以平均每年增加10.7％的速度成長，2014年的錄取率已達74.33％，是1978年的12.3倍。未來，臺灣高等教育有可能與大陸後段高校一起競爭生源，就前述中國大陸高校錄取率及增長速度來看，若臺灣對於招收陸生仍然維持相關限制，則將面臨招不到陸生的情形。因此，如何放寬陸生的政策與法規限制，正是當前的重要議題。
四、結語-- 學尋出路：站在十字路口的兩岸教育交流
近七年多來，兩岸教育交流蓬勃發展，然而亦面臨嚴苛挑戰。在臺灣方面，陸生來臺與大陸學歷採認等相關政策仍有管制，且社會對於大陸的反彈氛圍漸長，以及陸生帶著受限經驗返陸後可能產生的漣漪效應，再加上大陸方面高校擴招、錄取率逐年提升，陸方亦持續反應對臺灣相關限制的不滿並限制相關政策，在這些因素的相交乘下，不僅讓陸生來臺政策無法發揮成效，兩岸間的相互信任與理解，亦難有深度進展。筆者認為，此刻兩岸教育交流，正站在抉擇的十字路口。兩岸教育交流的意義究竟為何？未來又該如何發展？成為關鍵議題。筆者建議，政府應先釐清，開放陸生來臺、採認大陸學歷的原因與目的是什麼？想為臺灣帶來什麼樣的改善與提升？臺灣想要吸引什麼樣背景的陸生？並據此重新檢視當前的政策方向與規劃，亦積極與民眾溝通。而民眾也需正視中國大陸的崛起，以及當前人才競逐激烈、區域經濟快速整合的國際發展趨勢，並嘗試相互理解。期許未來，兩岸教育能持續深化交流合作，互補所長，並透過教育的力量，讓兩岸能達到真正的理解、互信與尊重。
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（本文刊載於台灣教育雙月刊第696期，104年12月出版）