壹、前言
蔡英文政府於民國107年11月24日舉辦地方公職人員選舉，同時進行全國性公民投票。該項全國性公民投票相關缺失，在地方公職選戰結束激情過後，行政首長不論職位高低紛紛順利就職，各地議會亦選出新任正副議長，但迄至目前為止，事涉各方與業務主管機關並未針對問題冷靜檢討，此種漠視態度確實令人感嘆，公民投票究竟是否僅淪為選舉時期催票固票工具，抑或應如其原始意旨，提供公民表達意見，補強行政立法不逮，以濟體制有窮之創制管道，其實亦在同時考驗著朝野政治智慧與道德勇氣。
貳、反省檢討要項
首先必須提醒，本次公投係2017年公民投票法修法，下修提案、連署與通過標準後首次舉辦，當初在立法修訂過程中，所有立法委員不論朝野，基本上都是僅考量各個修正案所可能獲致有利面向，但都未能深入思考，其所可能導致選務作業負荷，以及產生爭議可能性高低。儘管當時有學界提出建言與警語，但顯然都不敵朝野雙方共識所構成之政治意志。
依據2017年11月24日配合地方公職人員選舉，實際進行全國性公投，整個過程中顯現多項缺失，公民投票各個議案結果亦產生諸多無法解決難題，國內政治學界濟濟多士，誠然可針對此案提出多項研究分析，作為立法院諸位委員賡續修訂法條依據。但顯然迄至目前為止，本項議題並未成為政治活動上重要關注對象，因此就政治言論與操作市場來說，未來其仍具有極大開發價值；現僅就個人所見輿論尚未討論之處，提出幾個思考方向，期能提供各界先進參考。
一、降低投票年齡必要性
首先要提到降低公投選舉資格至18歲是否產生任何實質意義？舉辦過本次公民投票後，選務機關並未在檢討報告中提到，從18歲至20歲民眾實際領取公投票統計人數，以及其領票進行公投比例，與其他年齡層相比究竟如何？假若放寬公民投票資格降低至18歲，卻未曾產生任何實質意義，亦就是該年齡層民眾冷漠回應，則此項法條徒增選務機關作業負荷，實在有必要檢討廢除。
其實面對此項議題，就必須回溯當初降低公民投票年齡資格原始理由，而且就處理公民投票思考各項議題來說，年齡是否足夠產生重大差異？這兩年在年齡上之差別，究竟是否會對公民投票每項議題都會產生具體效應？影響各個選民在不同公民投票議題，是否年齡是最決定性要素，而必須讓其資格與選舉投票資格保持這兩年差異？
二、公投影響選舉連結性
其次就必須思考公民投票在全國性選舉上，向來被不同政黨都視為催票固票重要工具，所以刻意去運用公民投票議題，擴大政黨政策差異取向，使得公民投票議題充滿感性色彩，更壓縮其理性考量空間。但是公民投票議題對於地方選舉來說，能否對地方公職候選人產生同樣效應？特別是公民投票議題其適用範圍往往都是跨及全國，其得票亦是以所有選舉區加總計算，其投票結果與各個特定地方公職當選人間，能否建構出任何連結關係，這種因果架構儘管各方直觀上不容易直接看出結論，但勢必將是朝野政黨與地方派系間必須思考方向，亦是選舉研究學者可以努力探索課題。
假若公民投票議題與特定地方公職選舉會產生連結關係，自然就可以辨識出這些議題對於那些政黨、團體、派系或是候選人能夠產生助益，同時相對上亦能夠理解到此等議題，又會對於那些特定對象產生負面阻力。但是反過來說，是否亦有可能會是存在愛屋及烏效應，公民投票選擇係追隨本身所選擇候選人所表達意向，而隨之產生變化？其實由於地方選舉過程中，許多公民投票議題在競選上不會成為政見訴求主軸，在公辦或自辦政見會中，鮮少候選人會針對這些議題表態，就算是選戰中曾經舉辦過辯論，公民投票議題又有多少機會，成為地方公職人員政見交鋒重點，這些不但是具有務實考量空間，更存在著繼續探索價值。
整體說來，就是公民投票議題在地方選舉上，是否存在著政治操作空間與價值，對於地方公職選舉來說，是否能夠產生與中央公職人員選舉相同效應與衝擊？這個才是值得檢討重點所在。尤其是在臺灣社會普遍認為公民投票在選舉上可以產生催票固票基本印象下，如何運用系統性研究方法，擺脫特定公民投票議題所產生之差異性，歸結出公民投票能夠如何影響公職人員選舉結果，或是公職人員選舉又會如何在個個不同地方，產生對公民投票結果之衝擊與影響，這些將是未來檢討修訂公民投票法時，必須先行掌握與理解之客觀事實。
三、議題選票設計技術性
再者就是公投成案門檻降低，致使多項公投案都順利通過審查，所以在選前就多到讓選民都眼花撩亂，等到領票時又拿到十張，再分別投入三個不同票匭，真是考驗選民細心與耐心。其實選前就已經有討論是否運用網路，透過E化方式進行公投，就算科技尚未發達到此等地步，將10個公投案集中印製在相同選票上，總是能夠有所幫助。
就節約資源來說，將所有公投案集中印製公投票，絕對是合理選項。以往選舉亦有在大選區中，面對多位候選人多重選擇方案，當時亦未曾產生重大問題，因此將所有公投案集中印製選票，應當是可以研究思考方向。不過就算是能夠將公投議題集中在單張選票，如何能夠讓每個選民順利識別個別公投議題論述內容，其字體大小與印刷方式，勢必又將成為選票設計上嚴重挑戰。
此外就是公投議題論述方式，本次引起極大爭議，特別是採取極為拗口之雙重否定語法，更是讓人丈二金剛還摸不到頭腦，其實這亦是在選前就引起極大爭議課題。未來在提案審查階段，是否應當讓各種教育程度人士，事先閱讀其中內容，確認公投議題可讓民眾理解其內容，然後再印製成正式選票。
四、落實公投結果實用性
最後就要感嘆，公投結果出爐後，諸多學者專家及官員出來放馬後炮，口口聲聲說公投就算過關，內容不是違憲，就是違反普世人權，要不然就說無法落實執行。說實在話，升斗小民相對於熟悉法條知識菁英，對這些議案理解程度那能相比。但花上幾個鐘頭排隊投票，開票後卻說結果不算數，這不是整老白姓冤枉，折騰小市民窮開心嗎？不要高深學識，只要基本常識，就知選務機關未盡責審查。
本次公民投票議題能夠大量成案，確實係因上次修法，降低提案、連署、審查以及成為議案門檻所賜；但是讓公民投票議案數量擴張到影響投票流程地步，是否將成為再度修正相關提案與連署人數門檻適當理由，若無足夠客觀事實基礎作為修法理由，亦將會成為檢討公民投票法重大爭議所在，畢竟此等公民投票提案各項門檻，不適合反客為主成為約制公民投票議案數量之操作工具，唯一合理思考方向，其實還是要回歸到公民投票整個過程與結果，究竟要到達何種程度才具有真正公民意志代表性，畢竟法律條款最後要在政治取捨上，做出相關配套調整，整個體制才能真正運作無礙。
但是話又要說回來，在整個臺灣社會發展中華民國公民投票體制過程中，究竟原始出發點是在於透過公民創制與複決，來解決公共政策爭議，還是政府立法與行政部門怠惰與卸責，在迴避政治責任算計下，刻意將許多原先應當承擔政治代價，所必須立法或是行政裁決事項，存心推脫到公民投票議案，由民眾本身來面對這些決策所產生負面效應，使其無法責怪行政官僚或立法委員。
所以在審查公民投票議案上，選務機關都儘量不去否決各項提案，儘管明知此等提案最後投票結果如何，都無法真正產生任何效用，其實就是不願在此種政治操作議題上，成為特定政治勢力絆腳石。這種政治文化，亦是真切地顯現出臺灣社會面對政治議題，經常會變得濫情與理盲之現實情況。
叁、未來努力方向
綜以前揭降低投票年齡必要性、公投影響選舉連結性、議題選票設計技術性以及落實公投結果實用性等四個反省檢討要項，在此就未來努力方向，提出下列三項要點條陳如次：
一、喚醒民眾覺醒
首先就目前公民投票結束後所得社會回應來看，儘管去年在投票過程中，當時民眾對於選務安排所產生困擾都極為反彈，但事過境遷，後續檢討要求改進社會聲浪確實不強。換句話說，公民投票體制所產生選務安排負荷增加，或是影響選民投票過程之衝擊，其力度對於秉性善良逆來順受的臺灣民眾來說，還未嚴重到要讓民眾挺身而出，呼籲立法機構與選務機關設法改善地步。
對於更深層次爭議，例如降低投票年齡必要性、公投影響選舉連結性以及落實公投結果實用性加以置疑，在選後更是難以讓普羅大眾對此產生共鳴，因此勢將還是淪落由政治菁英主導其事。因此如何產生足夠誘因與動力，迫使選務機關與立法機構正視此事，恐怕必須透過社會動員，以便形成政治壓力，否則很難讓公民投票體制產生任何變革。
二、獲得研究資源
其次就必須務實思考，若是要鼓動群眾進行社會動員，針對可能缺失加以改革，就必須先掌握必要資訊，然後才有可能進行系統性研究，整個研究過程必須獲得掌握此等資訊之公務部門真誠合作與支持，否則就任何研究單位，或是研究者來說，都很推動有體系之研究案。而且研究整個公民投票過程所產生問題，分析其對選舉所產生影響，都要耗用大量人力財力，透過問卷或是其他管道，進行普遍性民意調查，才能掌握可靠真實樣態，據以推導可信結論。
思考國內涉及公民投票之相關權責機關或是社團組織，究竟有誰能夠產生足夠誘因，成為支持相關研究計畫金主，確實將是個值得探究之議題。就目前國內行政資源與政治氣候來說，由行政部門或選務機關出資進行公民投票體制相關研究可能性確實不高，透過立法機構與行政部門黨政協調，再獲得研究資源機率，坦白說亦是不太可能。
特別是針對公民投票體制合理性加以研究，在根本上是揭穿國王未穿新衣，戳破政治菁英假藉公投進行選舉動員之假面具，這種不太識相之政治學研究項目，恐怕是很難突破各方刻意漠視所建構之牢籠，獲得足夠研究資源，將整個問題端上檯面。依目前國內政治各黨陣營對立情況如此嚴重，幾乎不會有任何政治人物會養虎貽患，坐視任何政治學者探討公民投票體制與實踐結果，以免自找麻煩惹出個無法解決難題。
三、掌握修法進程
最後就要考量到，下次選戰在幾個月後，馬上就要開始升溫；此次選戰才是真正政權爭奪與保衛戰，立法機構成員本身亦是要加入戰局，維護本身政治權位，此時在整體氛圍上就是多一事不如少一事。就算是公投體制能夠順利獲得資金支持，亦可及時完成研究獲致結論，並且規劃出相關修訂法條建議，能否順利在2019年完成法制工程程序，讓其納入2020大選選務規劃作業，其實相當不樂觀。
特別在此必須指出，公民投票在臺灣政治文化中，從根本上是個選舉動員催票固票花招，不論其是否具有真正效用，但篤信搞個公投議題，來為特定政黨或候選人造勢之信念，確實是牢不可破之政治迷思。在此種與現實政治利益有所衝突情況下，要能夠掌握修法進程，在2020年大選前完成整個公民投票檢討研究，並且透過黨政運作落實法制修訂工程，應當是個不可能的任務，因此必須務實思考，究竟要配合那個政治進程或是修法作業，再來推動檢討研究公民投票體制，其實才是更為務實之努力方向。
肆、結語
選舉激情已過，朝野其實真是必須認真檢討公投法條，免得再度勞民傷財！但是政治實踐必須仰賴政治體制與政治文化相互配合運作而成，前述有關公民投票體制問題，表面上是政治上法條體制不夠健全所致，但骨子裡確實是源生於臺灣地區過去政治運作，所孕育而出之政治文化。其實若是沒有真正高貴政治情操，全體民眾與政治人物去建構與維護真誠可靠之政治文化，光是靠修訂法條體制，其實是永遠無法改變政治實踐上所產生之缺失。
（本文發表於108年1月11日「台北海洋科技大學通識教育中心研討會」）
蔡英文政府於民國107年11月24日舉辦地方公職人員選舉，同時進行全國性公民投票。該項全國性公民投票相關缺失，在地方公職選戰結束激情過後，行政首長不論職位高低紛紛順利就職，各地議會亦選出新任正副議長，但迄至目前為止，事涉各方與業務主管機關並未針對問題冷靜檢討，此種漠視態度確實令人感嘆，公民投票究竟是否僅淪為選舉時期催票固票工具，抑或應如其原始意旨，提供公民表達意見，補強行政立法不逮，以濟體制有窮之創制管道，其實亦在同時考驗著朝野政治智慧與道德勇氣。
貳、反省檢討要項
首先必須提醒，本次公投係2017年公民投票法修法，下修提案、連署與通過標準後首次舉辦，當初在立法修訂過程中，所有立法委員不論朝野，基本上都是僅考量各個修正案所可能獲致有利面向，但都未能深入思考，其所可能導致選務作業負荷，以及產生爭議可能性高低。儘管當時有學界提出建言與警語，但顯然都不敵朝野雙方共識所構成之政治意志。
依據2017年11月24日配合地方公職人員選舉，實際進行全國性公投，整個過程中顯現多項缺失，公民投票各個議案結果亦產生諸多無法解決難題，國內政治學界濟濟多士，誠然可針對此案提出多項研究分析，作為立法院諸位委員賡續修訂法條依據。但顯然迄至目前為止，本項議題並未成為政治活動上重要關注對象，因此就政治言論與操作市場來說，未來其仍具有極大開發價值；現僅就個人所見輿論尚未討論之處，提出幾個思考方向，期能提供各界先進參考。
一、降低投票年齡必要性
首先要提到降低公投選舉資格至18歲是否產生任何實質意義？舉辦過本次公民投票後，選務機關並未在檢討報告中提到，從18歲至20歲民眾實際領取公投票統計人數，以及其領票進行公投比例，與其他年齡層相比究竟如何？假若放寬公民投票資格降低至18歲，卻未曾產生任何實質意義，亦就是該年齡層民眾冷漠回應，則此項法條徒增選務機關作業負荷，實在有必要檢討廢除。
其實面對此項議題，就必須回溯當初降低公民投票年齡資格原始理由，而且就處理公民投票思考各項議題來說，年齡是否足夠產生重大差異？這兩年在年齡上之差別，究竟是否會對公民投票每項議題都會產生具體效應？影響各個選民在不同公民投票議題，是否年齡是最決定性要素，而必須讓其資格與選舉投票資格保持這兩年差異？
二、公投影響選舉連結性
其次就必須思考公民投票在全國性選舉上，向來被不同政黨都視為催票固票重要工具，所以刻意去運用公民投票議題，擴大政黨政策差異取向，使得公民投票議題充滿感性色彩，更壓縮其理性考量空間。但是公民投票議題對於地方選舉來說，能否對地方公職候選人產生同樣效應？特別是公民投票議題其適用範圍往往都是跨及全國，其得票亦是以所有選舉區加總計算，其投票結果與各個特定地方公職當選人間，能否建構出任何連結關係，這種因果架構儘管各方直觀上不容易直接看出結論，但勢必將是朝野政黨與地方派系間必須思考方向，亦是選舉研究學者可以努力探索課題。
假若公民投票議題與特定地方公職選舉會產生連結關係，自然就可以辨識出這些議題對於那些政黨、團體、派系或是候選人能夠產生助益，同時相對上亦能夠理解到此等議題，又會對於那些特定對象產生負面阻力。但是反過來說，是否亦有可能會是存在愛屋及烏效應，公民投票選擇係追隨本身所選擇候選人所表達意向，而隨之產生變化？其實由於地方選舉過程中，許多公民投票議題在競選上不會成為政見訴求主軸，在公辦或自辦政見會中，鮮少候選人會針對這些議題表態，就算是選戰中曾經舉辦過辯論，公民投票議題又有多少機會，成為地方公職人員政見交鋒重點，這些不但是具有務實考量空間，更存在著繼續探索價值。
整體說來，就是公民投票議題在地方選舉上，是否存在著政治操作空間與價值，對於地方公職選舉來說，是否能夠產生與中央公職人員選舉相同效應與衝擊？這個才是值得檢討重點所在。尤其是在臺灣社會普遍認為公民投票在選舉上可以產生催票固票基本印象下，如何運用系統性研究方法，擺脫特定公民投票議題所產生之差異性，歸結出公民投票能夠如何影響公職人員選舉結果，或是公職人員選舉又會如何在個個不同地方，產生對公民投票結果之衝擊與影響，這些將是未來檢討修訂公民投票法時，必須先行掌握與理解之客觀事實。
三、議題選票設計技術性
再者就是公投成案門檻降低，致使多項公投案都順利通過審查，所以在選前就多到讓選民都眼花撩亂，等到領票時又拿到十張，再分別投入三個不同票匭，真是考驗選民細心與耐心。其實選前就已經有討論是否運用網路，透過E化方式進行公投，就算科技尚未發達到此等地步，將10個公投案集中印製在相同選票上，總是能夠有所幫助。
就節約資源來說，將所有公投案集中印製公投票，絕對是合理選項。以往選舉亦有在大選區中，面對多位候選人多重選擇方案，當時亦未曾產生重大問題，因此將所有公投案集中印製選票，應當是可以研究思考方向。不過就算是能夠將公投議題集中在單張選票，如何能夠讓每個選民順利識別個別公投議題論述內容，其字體大小與印刷方式，勢必又將成為選票設計上嚴重挑戰。
此外就是公投議題論述方式，本次引起極大爭議，特別是採取極為拗口之雙重否定語法，更是讓人丈二金剛還摸不到頭腦，其實這亦是在選前就引起極大爭議課題。未來在提案審查階段，是否應當讓各種教育程度人士，事先閱讀其中內容，確認公投議題可讓民眾理解其內容，然後再印製成正式選票。
四、落實公投結果實用性
最後就要感嘆，公投結果出爐後，諸多學者專家及官員出來放馬後炮，口口聲聲說公投就算過關，內容不是違憲，就是違反普世人權，要不然就說無法落實執行。說實在話，升斗小民相對於熟悉法條知識菁英，對這些議案理解程度那能相比。但花上幾個鐘頭排隊投票，開票後卻說結果不算數，這不是整老白姓冤枉，折騰小市民窮開心嗎？不要高深學識，只要基本常識，就知選務機關未盡責審查。
本次公民投票議題能夠大量成案，確實係因上次修法，降低提案、連署、審查以及成為議案門檻所賜；但是讓公民投票議案數量擴張到影響投票流程地步，是否將成為再度修正相關提案與連署人數門檻適當理由，若無足夠客觀事實基礎作為修法理由，亦將會成為檢討公民投票法重大爭議所在，畢竟此等公民投票提案各項門檻，不適合反客為主成為約制公民投票議案數量之操作工具，唯一合理思考方向，其實還是要回歸到公民投票整個過程與結果，究竟要到達何種程度才具有真正公民意志代表性，畢竟法律條款最後要在政治取捨上，做出相關配套調整，整個體制才能真正運作無礙。
但是話又要說回來，在整個臺灣社會發展中華民國公民投票體制過程中，究竟原始出發點是在於透過公民創制與複決，來解決公共政策爭議，還是政府立法與行政部門怠惰與卸責，在迴避政治責任算計下，刻意將許多原先應當承擔政治代價，所必須立法或是行政裁決事項，存心推脫到公民投票議案，由民眾本身來面對這些決策所產生負面效應，使其無法責怪行政官僚或立法委員。
所以在審查公民投票議案上，選務機關都儘量不去否決各項提案，儘管明知此等提案最後投票結果如何，都無法真正產生任何效用，其實就是不願在此種政治操作議題上，成為特定政治勢力絆腳石。這種政治文化，亦是真切地顯現出臺灣社會面對政治議題，經常會變得濫情與理盲之現實情況。
叁、未來努力方向
綜以前揭降低投票年齡必要性、公投影響選舉連結性、議題選票設計技術性以及落實公投結果實用性等四個反省檢討要項，在此就未來努力方向，提出下列三項要點條陳如次：
一、喚醒民眾覺醒
首先就目前公民投票結束後所得社會回應來看，儘管去年在投票過程中，當時民眾對於選務安排所產生困擾都極為反彈，但事過境遷，後續檢討要求改進社會聲浪確實不強。換句話說，公民投票體制所產生選務安排負荷增加，或是影響選民投票過程之衝擊，其力度對於秉性善良逆來順受的臺灣民眾來說，還未嚴重到要讓民眾挺身而出，呼籲立法機構與選務機關設法改善地步。
對於更深層次爭議，例如降低投票年齡必要性、公投影響選舉連結性以及落實公投結果實用性加以置疑，在選後更是難以讓普羅大眾對此產生共鳴，因此勢將還是淪落由政治菁英主導其事。因此如何產生足夠誘因與動力，迫使選務機關與立法機構正視此事，恐怕必須透過社會動員，以便形成政治壓力，否則很難讓公民投票體制產生任何變革。
二、獲得研究資源
其次就必須務實思考，若是要鼓動群眾進行社會動員，針對可能缺失加以改革，就必須先掌握必要資訊，然後才有可能進行系統性研究，整個研究過程必須獲得掌握此等資訊之公務部門真誠合作與支持，否則就任何研究單位，或是研究者來說，都很推動有體系之研究案。而且研究整個公民投票過程所產生問題，分析其對選舉所產生影響，都要耗用大量人力財力，透過問卷或是其他管道，進行普遍性民意調查，才能掌握可靠真實樣態，據以推導可信結論。
思考國內涉及公民投票之相關權責機關或是社團組織，究竟有誰能夠產生足夠誘因，成為支持相關研究計畫金主，確實將是個值得探究之議題。就目前國內行政資源與政治氣候來說，由行政部門或選務機關出資進行公民投票體制相關研究可能性確實不高，透過立法機構與行政部門黨政協調，再獲得研究資源機率，坦白說亦是不太可能。
特別是針對公民投票體制合理性加以研究，在根本上是揭穿國王未穿新衣，戳破政治菁英假藉公投進行選舉動員之假面具，這種不太識相之政治學研究項目，恐怕是很難突破各方刻意漠視所建構之牢籠，獲得足夠研究資源，將整個問題端上檯面。依目前國內政治各黨陣營對立情況如此嚴重，幾乎不會有任何政治人物會養虎貽患，坐視任何政治學者探討公民投票體制與實踐結果，以免自找麻煩惹出個無法解決難題。
三、掌握修法進程
最後就要考量到，下次選戰在幾個月後，馬上就要開始升溫；此次選戰才是真正政權爭奪與保衛戰，立法機構成員本身亦是要加入戰局，維護本身政治權位，此時在整體氛圍上就是多一事不如少一事。就算是公投體制能夠順利獲得資金支持，亦可及時完成研究獲致結論，並且規劃出相關修訂法條建議，能否順利在2019年完成法制工程程序，讓其納入2020大選選務規劃作業，其實相當不樂觀。
特別在此必須指出，公民投票在臺灣政治文化中，從根本上是個選舉動員催票固票花招，不論其是否具有真正效用，但篤信搞個公投議題，來為特定政黨或候選人造勢之信念，確實是牢不可破之政治迷思。在此種與現實政治利益有所衝突情況下，要能夠掌握修法進程，在2020年大選前完成整個公民投票檢討研究，並且透過黨政運作落實法制修訂工程，應當是個不可能的任務，因此必須務實思考，究竟要配合那個政治進程或是修法作業，再來推動檢討研究公民投票體制，其實才是更為務實之努力方向。
肆、結語
選舉激情已過，朝野其實真是必須認真檢討公投法條，免得再度勞民傷財！但是政治實踐必須仰賴政治體制與政治文化相互配合運作而成，前述有關公民投票體制問題，表面上是政治上法條體制不夠健全所致，但骨子裡確實是源生於臺灣地區過去政治運作，所孕育而出之政治文化。其實若是沒有真正高貴政治情操，全體民眾與政治人物去建構與維護真誠可靠之政治文化，光是靠修訂法條體制，其實是永遠無法改變政治實踐上所產生之缺失。
（本文發表於108年1月11日「台北海洋科技大學通識教育中心研討會」）