一、前言
1980年後新制度主義在政治學界興起，影響所及，政治制度被認為是影響民主政治發展的關鍵因素。一國的民主政治是否鞏固，觀察該國是否已發展出健全的、公平的、和成熟的政治制度即可得知。如果新成立的民主體制和新發展出的政治制度，因為公平性受質疑而不能展現一定程度的統治效率，則民主政治的正當性基礎將受到侵蝕，進而影響到民主的鞏固。
有關政治制度化與政治穩定的關係，美國哈佛大學教授杭廷頓（Samuel Huntington）早在其1968年的著作《轉變中社會的政治秩序》即已提出。杭廷頓指出，「一個現代化中社會的未來安定如何，取決於其採何種制度以面對參與的擴大。」「除非政治制度化的速度能趕上政治參與的擴張，否則局勢將難免陷入動盪不安。」根據杭廷頓的看法，我們能否發展出一個具有共識與利益攸關的「政治社羣（political community）」或「生命共同體」，與我們能否建構出一套公平的、穩固的、長期性的遊戲規則密切相關。
杭廷頓在其1991年的著作《第三波民主化》更近一步指出，在威權體制轉型為民主政治的過程中，第一次的政黨輪替只具有象徵意義，而第二次的政黨輪替才代表大家都充分地尊重民主制度，並在選舉失敗後能心悅誠服地交出職位和權力。杭廷頓的「二次政黨輪替」理論，其實是在警告我們，新掌權者可能在初嘗權力滋味後，不願失去權力，於是不擇手段利用民粹或操弄制度來達到其掌握權力的目的。因此，只有在「二次政黨輪替」後，前述的弊端才能掃除。當大家都願意服從，或是習慣於由新的民主程序所制定的法律、程序與制度來解決各種衝突時，則民主體制將可鞏固。
從上述的觀點看，中選會組織法的制定，不只是影響到民主選舉競爭的公平性，而且與台灣的民主能否鞏固，及能否建立一個生命共同體，都會產生密切的關聯。
二、現行中選會角色的爭議
(一)、法律上的爭議
公職人員選舉罷免法第8 條規定：「中央選舉委員會隸屬行政院……………；其組織另以法律定之。」同時，根據中央行政機關組織基準法，中選會是行政院五大獨立機關，正副首長等人事，須經立法院同意。但目前中選會的組織僅由89 年7 月17 日修訂之「中央選舉委員會組織規程」規範，「規程」僅是命令位階，並非法律，所以「中央選舉委員會組織法」應儘速通過施行。此外，現行中選會委員係由行政院長提名，提請總統派充之。因此，在現行十七位委員中，除兩位由在野黨推薦，其餘皆係執政黨提名任用，使中選會成員結構失衡，一面倒向執政黨，易受執政黨操弄，肇至選舉不公，引發朝野衝突。
(二)、政治上的爭議
1、 公投綁大選：在2004年總統大選，民進黨堅持在違法的情況下在選舉時舉行公投，以利於其動員支持者和爭取選票。在後來的法院訴訟中，當選無效訴訟的法官也認為：公投與大選在同日舉行違法，因此中選會也是違法。中選會應該是超然公正的獨立機關，卻淪為執政黨捍衛政權的御用機構，甚至不惜以違法手段來謀取政治利益，對我國民主鞏固實在是一大傷害。
2、319槍擊案：當選舉前一天發生如此重大足以影響選舉結果之事件，且其發生之原因混沌不明，在此情況下，如仍依期舉行選舉，其選舉結果之不公正殆屬可期，中選會依法律規定自有義務決定停止選舉或改訂投票日期。可惜中選會未作此決定，錯誤的決定使得超過半數的民眾對選出的總統的合法性抱持懷疑的態度，也使得政府的合法性和正當性備受質疑。
3、選務的瑕疵：從選後的驗票過程中，發現許多選務的弊端，甚至有作票的嫌疑。這些選務的瑕疵，雖未能使選舉翻盤，但卻嚴重傷害了台灣的民主發展。
三、美英法三國相關機關的比較
美英法三國選務機關對照表
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國名 |
美國 |
英國 |
法國 |
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名稱 |
聯邦選舉委員會 （Federal Election Commission） |
選舉委員會 （the Electoral Commission） |
憲法委員會 （the Constitutional Council） |
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人數 |
6位 |
5—9位 |
9位（卸任總統為終身委員） |
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任命方式 |
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女王諮詢下議院議長及各主要政黨領袖意見 |
總統、參院和眾院議長各提名三人 |
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任期 |
6年（每兩年改選兩位） |
不超過10年 |
9年（每三年改選1/3） |
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限制 |
同政黨不得超過三位 |
政黨領袖、會計和選務幹部不得被任命 |
政治性、非法律性角色（不得連任） |
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主席產生方式 |
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英女王指派 |
總統任命 |
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職權 |
選舉經費和選舉之管制 選舉和公投之審查與報告 |
選區劃分 政黨登記與政黨經費之管制 |
監督總統選舉 審理總統與議員選舉糾紛監督公投 |
從上表的比較，我們可說明或歸納出下列各項：
(一)法國的憲法委員會並不完全是司法的角色，而負有管理選舉和公投的責任，與美國最高法院性質不同。
(二)權力的分享與制衡：民主政治的基本原則是分權制衡，但也是權力的分享。例如，美國是由總統與參院分享人事權，但同時也是分權制衡。英國女王在任命委員時，必須諮詢議長和政黨領袖；法國也是由總統及國會兩院議長分享人事權。可見，此人事權是由行政、立法兩機構分享。
(三)這些機關都是獨立行使職權的機關，委員不受提名人的影響。
(四)這些機關都是對國會負責，向國會提出報告。
(五)人數不宜過多，以不超過十人為原則。
(六)同一黨籍人數不能過半是基本原則，如美國；但更極端的是英國制，具有黨籍者根本不能被任命。為了不使委員會被單一政黨壟斷，除了在黨籍上做限制外，美國更規定必須有四票同意才能可決。換言之，一定要有兩黨多數共識，才能形成委員會決定。
(七)在任期上，一般而言，委員任期不能太短，但也不能太長。因此任其多在6—10年間，且有不得連任的限制(如法國)。
四、我國現行中選會組織法草案版本之比較
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名稱 |
行政院版 |
國民黨版 |
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人數 |
7人 |
17人 |
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國親提六人，民進黨和台聯提六人，另外五席由國親提四席，民進黨和台聯提四席，無盟提兩席，由行政院長從中各擇半任命之 |
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會議議決 |
全體委員二分之一以上出席，出席委員過半數之同意行之 |
全體委員二分之ㄧ以上出席，出席委員三分之二之同意行之 |
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原委員任期 |
本法施行後依本法第三條規定委員任命之日式為任期屆滿 |
中選會成立後原委員即屆滿 |
從以上之比較可看出，行政院版仍想掌握中選會，不但委員全由行政院長提名，而且過半數就可議決行之，使中選會極易為行政院掌控。國民黨版則有以下特色：
（一）在人員產生方式上，符合權力分享及分權制衡的原則：國民黨並未按照政黨在國會席次比例的原則，要求過半的委員席次。這種既能分享權力又可相互制衡的原則，使得民主政治不是「零和競賽」，又可透過制衡避免權力的濫用與壟斷。
（二）共識型的決策：任何重要的決議都必須出席三分之二的委員同意，才能議決。這樣的設計，使得委員們必須去尋求跨黨派的共識，一方面有助於鼓勵各黨派往中間路線移動，尋求最大公約數，使台灣走向「共識型民主」；另一方面，這種制度的設計，也有利於對少數的保護。
（三）建立長治久安的制度：國民黨版本追求的是「政治制度化」，透過制度化的政治工程，來促成台灣的政治穩定和民主鞏固。國民黨並未依賴在國會的優勢，嘗試尋求掌控中選會，反而是基於「和解共生」的理念，尋求權力的分享，進而建立一個公平、穩固、長久的政治制度，爲國家奠定長治久安的基礎。
五、結論與建議
中選會組織法重要還是總預算重要？這是一個難以答覆的問題。從民主鞏固的角度看，建立一個真正公正、公平、獨立的選務機關，使政黨競爭在理性、和平、公正的遊戲規則下進行，也許比總預算是否通過還要重要。難道我們還要再看到一個缺乏施政績效的政黨或候選人，可以靠持續的控制中選會來重覆「公投綁大選」，或以其他詐欺的手法來欺騙選票以贏得大選？答案是否定的。那樣做的結果，將腐蝕我們對民主的信心，使台灣的民主繼續倒退，最終葬送了台灣民主的前途。這難道不比總預算重要嗎？
我們必須指出幾個事實：首先，行政院長的提名權並未被剝奪。國民黨的版本是加倍提名，再由行政院長選擇提名。其實根據前面的論述，一個像中選會如此重要的獨立機關，其人事權本就應是分享的，像過去由行政院長壟斷的作法本就是錯誤的，行政部門對國會的多數應有適當的尊重，才不會造成行政僵局和對峙。
其次，民主政治的基本原理是「多數尊重少數」和「少數服從多數」。如今，國會內「政黨協商」的設計，本就有「尊重少數」的意義在內。協商不成，又有四個月的法案冷凍期，這也是對少數的尊重。當這些程序走完後，少數又應該按照議事程序來表決，以數人頭來代替暴力鬥毆，這才是「少數服從多數」的真諦。如果表決失敗，少數派仍可經由覆議或釋憲等憲政程序來爭取補救。民主政治追求的是「程序理性」，如果爲達目的不擇手段，其實是反民主的行為。民進黨將國會議長反鎖，並用集體暴力的方式來阻擾合法的表決程序，是一種嚴重破壞民主的行為。
最後，中選會組織法草案的審議，不是一種「零和競賽」，而是一種互利分享權力的過程。如果今天通過的法案是完全有利於執政者，則明天執政者換人時，原來有利於執政者的法案，反變成是迫害自己的工具。唯有秉持「非零和競賽」的觀念，大公無私的制定通過中選會組織法，才是皆大歡喜的結果。
鑒於中選會組織法的延宕未決，我們建議：
(一)本黨同志應積極結合友黨發揮多數的優勢，排除萬難，表決通過黨版中選會組織法。
(二)賦予議長動用警察權的權限，是保障國會能順利進行表決的基礎。有鑑於此，本黨同志應設法透過修法賦予議長動用警察權的法源，使國會議事能順利進行，使台灣民主能得以提昇。
(三)本黨文宣部門應藉此機會加強宣導，使廣大民眾了解，本黨的中選會組織法版本，是為了為國家建立一長治久安的制度。總預算未通過，不是本黨阻礙，而是民進黨為了一己之私，想要掌控中選會，以有利其選舉操控，甚至不惜犧牲總預算。
（本評論代表作者個人之意見）